土地市場化背景下土地使用權(quán)招標(biāo)出讓的委托代理分析.pdf

1、1987年12月，深圳市首次公開拍賣—宗國有土地使用權(quán)，這次土地拍賣是建國后中國第一次把土地使用權(quán)作為資產(chǎn)進(jìn)入市場，這意味著土地開始作為商品走向市場，宣告了土地市場的誕生。之后在較長的時(shí)間內(nèi)，協(xié)議出讓的方式長期占據(jù)國有土地出讓方式的主導(dǎo)地位;由于土地協(xié)議出讓的方式是市場化程度較低的交易方式，在加上各級地方政府的自由裁量權(quán)過大，這就使得尋租行為和腐敗行為頻發(fā)，造成政府無法獲得正常市場化的土地出讓收益，致使巨額國有土地資產(chǎn)流失，嚴(yán)重制約了土

2、地市場的健康發(fā)展，危害巨大。為改變這種狀況，為營造公正、公開、公平的土地出讓市場，規(guī)范國有土地的出讓行為，獲取正常市場化的土地收益;中華人民共和國國土資源部于2002年5月9日發(fā)布了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，之后中華人民共和國國土資源部和監(jiān)察部于2004年3月聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，該文件明確要求從2004年8月31日開始所有經(jīng)營性用地都要采用招標(biāo)拍賣掛牌公開競價(jià)的

3、方式出讓，這意味著《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》這一制度在全國全面展開施行。隨后2007年9月28日國土資源部依據(jù)物權(quán)法及其他相關(guān)法律法規(guī)的法理原則，發(fā)布了39號令《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》。這些就助推了土地市場的進(jìn)一步深入發(fā)展。
　　土地出讓招拍掛制度的實(shí)施確實(shí)進(jìn)一步優(yōu)化了土地資源配置，顯化了土地的正常市場價(jià)值，地方政府土地出讓的收入也在不斷增長，而且土地出讓經(jīng)濟(jì)收益極大化的好處也充分顯現(xiàn)，這樣“土地財(cái)政

4、效應(yīng)”逐漸異化為各級地方政府追逐的目標(biāo)，為了獲得更高的土地出讓收入，地方政府廣泛運(yùn)用“價(jià)高者得”的拍賣和掛牌出讓方式，這樣各地土地出讓價(jià)格不斷上漲，從而引發(fā)房地產(chǎn)價(jià)格非理性過快上漲。黨中央和國務(wù)院充分意識到問題的嚴(yán)重性，一直都在致力于調(diào)控。面對日益嚴(yán)重的地價(jià)和房價(jià)形勢，從2010年開始黨中央和國務(wù)院加大了調(diào)控力度，出臺了一系列的調(diào)控措施:如明確要求各地要合理確定土地供應(yīng)方式和內(nèi)容，探索土地出讓綜合評標(biāo)方法;明確要求在堅(jiān)持和完善土地招拍掛

5、制度的同時(shí)，要積極探索“綜合評標(biāo)”、“一次競價(jià)”、“雙向競價(jià)”等出讓方式。中央政府的調(diào)控目的是進(jìn)一步完善土地出讓制度，改進(jìn)當(dāng)前國有土地市場化出讓的方式，以期穩(wěn)定地價(jià)和房價(jià)。土地使用權(quán)招標(biāo)出讓是國有土地市場化出讓中的重要方式，因而研究土地市場化下國有土地使用權(quán)招標(biāo)出讓是必然的現(xiàn)實(shí)需求。當(dāng)前直接專門研究國有土地使用權(quán)招標(biāo)出讓的文獻(xiàn)較為少見，它們或是綜合籠統(tǒng)地分析國有土地招標(biāo)出讓的現(xiàn)狀與問題，或是簡要分析國有土地使用權(quán)招投標(biāo)的價(jià)格均衡策略，或

6、是淺顯的定性探討國有土地使用權(quán)招標(biāo)出讓與地價(jià)、房價(jià)的關(guān)系;這些零散、不系統(tǒng)的研究還不能滿足現(xiàn)實(shí)需求。本研究從理論上擴(kuò)展了國有土地使用權(quán)招標(biāo)出讓的研究視角，豐富深化了國有土地使用權(quán)招標(biāo)出讓的研究內(nèi)容和研究框架，提出了應(yīng)對當(dāng)前國有土地使用權(quán)招標(biāo)出讓系列問題的措施與思路，能為政府進(jìn)一步規(guī)范和完善土地出讓制度的實(shí)踐提供相應(yīng)的參考與借鑒。
　　國有土地使用權(quán)實(shí)行市場化出讓是土地市場化發(fā)展的必然趨勢與要求，經(jīng)營性國有土地使用權(quán)招標(biāo)出讓是國有土

7、地使用權(quán)實(shí)行市場化出讓的重要方式和手段，本文以土地市場化背景下國有土地使用權(quán)公開招標(biāo)出讓為研究對象，主要采用文獻(xiàn)研究法、案例與實(shí)例分析法、定量實(shí)證研究法、博弈研究法等方法進(jìn)行研究;其中主要以委托代理理論為分析研究的依據(jù)，對經(jīng)營性國有土地使用權(quán)公開招標(biāo)出讓中的幾大主要參與主體（政府部門直接招標(biāo)出讓人、評標(biāo)人及投標(biāo)人等）的激勵(lì)和約束機(jī)制進(jìn)行了深入研究，最終本論文得出以下主要研究結(jié)論。
　　(1)把市、縣國土資源行政主管部門或其指定授權(quán)

8、的下屬事業(yè)單位當(dāng)作具有同一性質(zhì)的政府部門直接招標(biāo)人來進(jìn)行分析。得出了在中國現(xiàn)有政治行政體制下，國有土地產(chǎn)權(quán)形成了如下行政性委托代理鏈:全國人民——全國人民代表大會——中央政府國務(wù)院——各地方政府——各地方政府國土資源行政主管部門——地方國土資源行政主管部門具體的工作人員。具體到國有土地使用權(quán)招標(biāo)出讓中，當(dāng)?shù)胤秸畤临Y源行政主管部門直接作為招標(biāo)人時(shí)的激勵(lì)、約束會出現(xiàn)如下主要問題:由行政性委托代理引發(fā)的上級委托人難于考核下級代理人，上級委

9、托人對下級代理人約束軟化和政治激勵(lì)不兼容以及出現(xiàn)短期和機(jī)會主義行為等。然后主要運(yùn)用主成分分析法和回歸分析法從全國層面和以重慶市、上海市、甘肅省為例的地方政府的層面對現(xiàn)有土地出讓委托代理激勵(lì)、約束的問題進(jìn)行了較為詳盡的實(shí)證解釋與驗(yàn)證。在現(xiàn)有的行政委托代理下政府的國土資源行政主管部門既是國有土地產(chǎn)權(quán)的代表也是土地的管理者，既承擔(dān)國有土地所有者的經(jīng)營職能也承擔(dān)政府行政管理部門的土地管理職能，集經(jīng)營職能與管理職能于一身，必然會造成職能錯(cuò)位，行為

10、失范、責(zé)任模糊、激勵(lì)不兼容、約束軟化等內(nèi)生性問題。基于此筆者提出了現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)委托代理激勵(lì)、約束的改進(jìn)設(shè)想，構(gòu)建土地產(chǎn)權(quán)的市場性委托，把土地的經(jīng)營職能從政府國土資源行政主管部門剝離出去，建立國有土地經(jīng)營公司，政府與國有土地經(jīng)營公司之間通過市場性委托合約進(jìn)行連接，然后對政府部門直接招標(biāo)出讓人的激勵(lì)約束就換化為對國有土地經(jīng)營公司經(jīng)營代理人的激勵(lì)和約束。
　　(2)國有土地使用權(quán)招標(biāo)出讓中招標(biāo)人與評標(biāo)人的委托代理關(guān)系中存在的主要問題有:

11、評標(biāo)勞務(wù)報(bào)酬固定化，總體報(bào)酬水平不高，報(bào)酬的正向激勵(lì)缺乏;評標(biāo)人的主觀隨意行為傾向可能性大，影響評標(biāo)結(jié)果的公正公平性;評標(biāo)人所擁有的權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任反差大、不對等。雖然固定報(bào)酬模型理論上對評標(biāo)人的激勵(lì)是可行的，但是具體實(shí)際度量滿足評標(biāo)人參與約束與激勵(lì)相容約束是很困難的，而結(jié)合目前施行的評標(biāo)報(bào)酬普遍偏低的情況來看，固定報(bào)酬模型存在先天的激勵(lì)缺陷，需要進(jìn)一步改進(jìn);因而筆者提出了定酬+獎(jiǎng)勵(lì)(f+j)的激勵(lì)報(bào)酬模型，并分析了激勵(lì)模型的求解。之

12、后以評標(biāo)人的激勵(lì)報(bào)酬機(jī)制為基礎(chǔ)，構(gòu)建了基于聲譽(yù)影響函數(shù)的激勵(lì)機(jī)制，而且聲譽(yù)激勵(lì)機(jī)制也驗(yàn)證了實(shí)行激勵(lì)報(bào)酬機(jī)制的必要性。然后對激勵(lì)機(jī)制進(jìn)行了具體的算例數(shù)理驗(yàn)證分析;研究表明激勵(lì)報(bào)酬激勵(lì)機(jī)制相較于固定報(bào)酬對評標(biāo)人能有更大的激勵(lì)動力，能有更好的激勵(lì)效果。之后從制定并完善對評標(biāo)專家進(jìn)行統(tǒng)一管制的法規(guī)、建立并完善具體的管理制度、追加對評標(biāo)人的后期評估、對評標(biāo)專家進(jìn)行動態(tài)管理這四個(gè)方面探析了評標(biāo)人約束機(jī)制的構(gòu)建。
　　(3)依據(jù)當(dāng)前地價(jià)、房價(jià)的

13、實(shí)際情況和國家宏觀調(diào)控的需求導(dǎo)向，對國家調(diào)控所提倡的國有土地使用權(quán)綜合評標(biāo)出讓法從商務(wù)標(biāo)評價(jià)體系表和技術(shù)標(biāo)評價(jià)體系表兩個(gè)方面進(jìn)行了較為詳盡的例舉綜合分析;然后運(yùn)用層次分析法和模糊綜合評價(jià)法進(jìn)行了具體的實(shí)例分析，并對兩種方法的結(jié)果進(jìn)行了對比分析與探討;這些實(shí)例分析對當(dāng)前國有土地使用權(quán)出讓方式的改進(jìn)作出了有益的探索。
　　(4)之前經(jīng)營性國有土地使用權(quán)協(xié)議出讓的制度有先天的重大缺陷，該制度的實(shí)行給市場需求主體、土地資源的配置和利用、黨

14、和政府的公信力、社會的福利水平和社會的運(yùn)行都帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響，而且正是這些因素推動了國有土地使用權(quán)出讓制度的變遷。于是原有制度被變革為經(jīng)營性國有土地使用權(quán)實(shí)行招標(biāo)、拍賣和掛牌公開出讓的制度，相對于以往的經(jīng)營性國有土地使用權(quán)實(shí)行協(xié)議出讓的制度，國有土地使用權(quán)實(shí)行公開招標(biāo)出讓，這對土地潛在購買利用人或投標(biāo)人來說就是天然的最有效的激勵(lì)方式。與協(xié)議出讓相比當(dāng)國有土地使用權(quán)實(shí)行公開招標(biāo)出讓時(shí)，這能減少土地潛在購買利用人或投標(biāo)人的交易成本、提升他

15、們參與公平競爭的信心，提高他們公平經(jīng)營獲利的可能性和概率;因而土地潛在購買利用人或投標(biāo)人有強(qiáng)烈的正向參與激勵(lì)。然后以2004年為分界點(diǎn)，主要運(yùn)用相關(guān)分析和回歸分析等方法從土地的供給方地方政府和土地的需求方房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)這兩個(gè)方面，采用全國層面的數(shù)據(jù)和重慶市層面的數(shù)據(jù)，對經(jīng)營性用地協(xié)議出讓為主的制度激勵(lì)效果與招拍掛出讓的制度激勵(lì)效果進(jìn)行了對比實(shí)證分析。
　　(5)在國有土地使用權(quán)招標(biāo)出讓的具體活動實(shí)踐中，投標(biāo)人采用單邊支付的合謀機(jī)制

16、具有有效性和激勵(lì)相容性，是有效率的，單邊支付成為投標(biāo)人合謀時(shí)的占優(yōu)現(xiàn)實(shí)選擇。國有土地使用權(quán)招標(biāo)出讓中投標(biāo)人合謀的危害性巨大，不容小視，必須要積極應(yīng)對。以上述分析為基礎(chǔ)，建立國有土地使用權(quán)招標(biāo)出讓中投標(biāo)人圍標(biāo)合謀的動態(tài)貝葉斯博弈模型，再對投標(biāo)人的圍標(biāo)合謀行為進(jìn)行相應(yīng)的信號博弈分析，再結(jié)合具體的實(shí)際案例對動態(tài)貝葉斯博弈模型進(jìn)行了相應(yīng)的驗(yàn)證分析。之后依據(jù)動態(tài)貝葉斯博弈模型的分析結(jié)論，從吸引更多的投標(biāo)參與者、合理設(shè)置出讓底價(jià)、適當(dāng)控制單次出讓土

17、地的面積、完善招投標(biāo)的相關(guān)法律制度、構(gòu)建市場誠信體系等方面提出了約束投標(biāo)人合謀行為的措施。
　　(6)依據(jù)國有土地使用權(quán)招標(biāo)出讓的實(shí)際情形，再進(jìn)一步分析了國有土地使用權(quán)招標(biāo)出讓中存在的監(jiān)察方政府、投標(biāo)人、評標(biāo)人及招標(biāo)出讓人這幾個(gè)主要的參與主體;然后從四大方面詳細(xì)闡釋了投標(biāo)人、評標(biāo)人及招標(biāo)出讓人多方合謀的形成原因，并解析了他們多方合謀的三種主要發(fā)起方式。再分類型分別構(gòu)建了他們多方合謀的不同博弈模型進(jìn)行分析，之后結(jié)合多方博弈分析的結(jié)論

18、，從監(jiān)察體系的建設(shè)、交易信息的公開透明、監(jiān)督與舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的建立、合謀成本的增加、合謀參與方懲罰力度的強(qiáng)化等方面提出了約束多方合謀的措施。
　　綜上所述，本文結(jié)合現(xiàn)實(shí)需求，主要依據(jù)委托代理理論來系統(tǒng)深入地研究土地市場化背景下國有土地使用權(quán)招標(biāo)出讓的問題，這是全新的研究視角;分層分類詳細(xì)深入地解析了國有土地使用權(quán)招標(biāo)出讓中幾大主要參與主體之間委托代理的主要問題，然后主要以激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制為研究的突破口提出了應(yīng)對國有土地使用權(quán)招標(biāo)出