農(nóng)村公共品供給一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度研究-以重慶市為例.pdf

1、本研究為解決農(nóng)村特別是村內(nèi)公共品供給不足及失效的問題，選擇其中最重要的影響因素-政府供給制度這一視角，立足重慶實(shí)踐這個(gè)典型樣本，借助公共品、公共財(cái)政、公共選擇和制度經(jīng)濟(jì)等有關(guān)理論，深入解構(gòu)農(nóng)村公共品一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度的內(nèi)涵及其特質(zhì)，深入考察制度之于公共品有效供給的影響及其機(jī)理，深入分析制度自身的缺陷及推進(jìn)的障礙，按照“需求導(dǎo)向”、“決策自主”和“政府主導(dǎo)”型的創(chuàng)新方向，提出在實(shí)踐層面具有可操作性的政策建議，為農(nóng)村公共品供給制度研究提供

2、理論和實(shí)證的依據(jù)。
　　 1、主要研究結(jié)論
　　 (1)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度源于實(shí)踐，具有較強(qiáng)的生命力和活力，其民主元素超過了建國以來任何農(nóng)村公平品供給制度的安排。農(nóng)民、村組織和政府“需求”的一致性及迫切性，必然推動(dòng)制度的較快變遷，一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度便孕育而出，它規(guī)定了“采取怎樣的程序及方式來供給”，帶有強(qiáng)烈的需求導(dǎo)向性特征，其民主元素超過了新中國成立以來任何農(nóng)村公共品供給制度的安排。這項(xiàng)源于實(shí)踐，又被“頂層設(shè)計(jì)”認(rèn)可

3、的制度一經(jīng)推出，便顯示了其強(qiáng)大的生命力和活力。其生命力主要體現(xiàn)在產(chǎn)生于實(shí)踐、又在優(yōu)化完善的基礎(chǔ)上得到了實(shí)踐的充分印證；其活力主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，一是激活了農(nóng)民參與的主動(dòng)性和積極性，同時(shí)自主性得到了進(jìn)一步加強(qiáng)；二是激活了村組織干事的能動(dòng)性和開拓性，同時(shí)創(chuàng)造性得到了進(jìn)一步釋放；三是激活了政府供給的針對(duì)性和合理性，同時(shí)有效性得到了進(jìn)一步提升。
　　 (2)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度解決了農(nóng)村特別是村內(nèi)公共品供給充足有效的問題，實(shí)現(xiàn)了資源的合

4、理配置，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在與制度環(huán)境、制度客體的交互作用中，一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度，一方面影響了農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展方向，將改善和保障民生作為著力點(diǎn)及目標(biāo)；另一方面影響了政府管理職能的轉(zhuǎn)變方向，將加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的關(guān)鍵點(diǎn)及載體形式。一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度在農(nóng)村的實(shí)施，有利于發(fā)揮村民大會(huì)和村民代表大會(huì)的自治作用、保障基層民主權(quán)利，鞏固了農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的政治基石；有利于促進(jìn)政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變、創(chuàng)造科學(xué)的社會(huì)管理方式，鞏固了農(nóng)村

5、社會(huì)發(fā)展的管理基石；有利于解決農(nóng)村公共品供給的充足性和有效性、促進(jìn)資源的合理配置，鞏固了農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基石。
　　 (3)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度仍有改進(jìn)的空間，需要?jiǎng)?chuàng)新來進(jìn)一步提升其供給效能。在實(shí)踐中，一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度已顯示出了較強(qiáng)的適應(yīng)能力，但也有內(nèi)在缺陷及推行障礙。隨著運(yùn)行環(huán)境的變化，制度必須不斷改進(jìn)和創(chuàng)新以實(shí)現(xiàn)自我完善、維持活力。一是政府作為一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度中的供給主體，應(yīng)建立城鄉(xiāng)一體化公共產(chǎn)品的供給體制，使政策

6、制定堅(jiān)持城鄉(xiāng)平等的非歧視性指導(dǎo)思想，向城市和農(nóng)村提供大致均衡的公共產(chǎn)品、縮小城鄉(xiāng)差距；二是改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策機(jī)制，使農(nóng)民成為一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度中的決策主體?！白韵露稀钡男枨蟊磉_(dá)機(jī)制和“自上而下”的科學(xué)決策機(jī)制仍將在較長的時(shí)期內(nèi)共存，但在推進(jìn)過程中可采取“由點(diǎn)及面、先易后難、區(qū)別對(duì)待”的原則，通過獎(jiǎng)補(bǔ)資金切塊到村的方式，積極探索由村民、村組織自主決定并管理獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目及資金的機(jī)制，切實(shí)提高制度供給效能。
　　 (4)一事一

7、議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度可拓展于其他公共產(chǎn)品的供給。一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度雖有其適用范圍及層次的局限性，但其民主管理理念及運(yùn)行機(jī)制完全可以為其他政府公共品供給制度創(chuàng)新提供借鑒。目前，隨著民主意識(shí)的不斷增強(qiáng)，公眾關(guān)注公共利益的深度和廣度也不斷拓展，改革已入深水區(qū)的認(rèn)識(shí)氛圍也越來越濃，作為最大公眾利益的公共產(chǎn)品供給受到各方關(guān)注，包括決策過程、項(xiàng)目建設(shè)、績效評(píng)價(jià)等已經(jīng)或正在納入公眾視線。如何確保需求與供給的總量充足及結(jié)構(gòu)均衡，在政府公共產(chǎn)品供給中強(qiáng)化或健

8、全“科學(xué)民主法制決策、公開公示透明建設(shè)、客觀真實(shí)專業(yè)評(píng)價(jià)”的相關(guān)制度建設(shè)已迫在眉睫。
　　 2、研究的政策建議
　　 對(duì)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策的構(gòu)建，應(yīng)該遵循以下基本原則：一是權(quán)利下移，財(cái)權(quán)跟進(jìn)；二是規(guī)劃先行，有序安排；三是加強(qiáng)監(jiān)管，提高績效。具體的政策建議包括：
　　 (1)堅(jiān)持村級(jí)組織基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)規(guī)劃先行。順應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)與城鎮(zhèn)化發(fā)展“兩輪驅(qū)動(dòng)”的要求，將村規(guī)劃納入?yún)^(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中長期規(guī)劃來統(tǒng)籌考慮，注重科學(xué)性，突出

9、重點(diǎn)，切實(shí)解決“難點(diǎn)、盲點(diǎn)”問題。以科學(xué)的規(guī)劃來整合項(xiàng)目，以合理的項(xiàng)目來整合資金，充分發(fā)揮一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度的平臺(tái)作用，合理配置農(nóng)村公共資源。同時(shí)在設(shè)定合理的中長期建設(shè)目標(biāo)的前提下，突出規(guī)劃成果的實(shí)用性，通過有序安排和一定的建設(shè)積累，以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。
　　 (2)增強(qiáng)基層政府組織公共產(chǎn)品供給能力。按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，既從財(cái)政體制上實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)下沉，又從轉(zhuǎn)移支付制度上保證財(cái)力相當(dāng)，提高基層政府管理與服務(wù)職能的自主性；在加大財(cái)

10、力性轉(zhuǎn)移支付力度的同時(shí)，加大“獎(jiǎng)、補(bǔ)”資金規(guī)模，適當(dāng)提高財(cái)政困難縣鄉(xiāng)政府的基本財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)；完善“來源穩(wěn)定、管理規(guī)范、保障有力”的村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，確保村級(jí)組織依法有效履行職能。
　　 (3)加強(qiáng)和創(chuàng)新以人為本的農(nóng)村社會(huì)管理。進(jìn)一步促進(jìn)鄉(xiāng)規(guī)民約與基層民主有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益、村集體利益與國家利益有機(jī)統(tǒng)一；進(jìn)一步樹立基層干部和政府以人為本、服務(wù)為先的理念，寓管理于服務(wù)之中，著力解決好農(nóng)民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題；

11、進(jìn)一步優(yōu)化政府投資結(jié)構(gòu)、加大投資力度，積極促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，切實(shí)把更多財(cái)力、物力和人力用于農(nóng)村和貧困地區(qū)。
　　 (4)完善社會(huì)多元化參與公共品供給機(jī)制。引導(dǎo)社會(huì)多元化參與農(nóng)村公共品供給，一是政府財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)。多渠道、多環(huán)節(jié)籌資財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金，建立各級(jí)政府預(yù)算安排的穩(wěn)定增長機(jī)制，在壯大財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金規(guī)模的基礎(chǔ)上，逐步提高獎(jiǎng)補(bǔ)比例，突出政府在公共品供給上的主導(dǎo)性，以激發(fā)、帶動(dòng)農(nóng)民積極投身項(xiàng)目建設(shè)。二是社會(huì)團(tuán)體及個(gè)人捐贈(zèng)。以“故土

12、情節(jié)”等精神紐帶加強(qiáng)村社與本籍先富者的聯(lián)系，鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體及個(gè)人積極參與農(nóng)村公共品建設(shè)。三是業(yè)主制。鼓勵(lì)愿意承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的業(yè)主，按比例出資解決污水、垃圾、綠化、道路、小流域等共同的環(huán)境問題，就地幫扶村鎮(zhèn)綠化、道路等基礎(chǔ)建設(shè)，解決貧困村社建設(shè)缺錢少物的困境；四是政府與民間盈利組織合作制。推進(jìn)形式多樣的城鄉(xiāng)共建、政府與組織聯(lián)合模式，實(shí)行“城區(qū)與鄉(xiāng)村結(jié)對(duì)”、“政府+組織+村社”、“政府帶動(dòng)大企業(yè)定點(diǎn)幫扶貧困地區(qū)”等多種方法，解決建設(shè)資金的匱乏。

13、
　　 (5)優(yōu)化獎(jiǎng)補(bǔ)制度各方主體協(xié)調(diào)決策機(jī)制。進(jìn)一步規(guī)范政府有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，發(fā)揮“打組合拳”的整體功效，確保農(nóng)村公共品需求與供給總體平衡。一是簡化項(xiàng)目申報(bào)程序，確保需求表達(dá)與科學(xué)決策及時(shí)有效。二是加大政策宣傳力度，確保農(nóng)民知曉政策的主要內(nèi)容及申報(bào)程序，并通過項(xiàng)目的示范作用，來引導(dǎo)農(nóng)民、村干部思想觀念的轉(zhuǎn)變，以激發(fā)他們參與制度實(shí)施的積極性和主動(dòng)性，確保項(xiàng)目建設(shè)取得實(shí)效。三是大力推進(jìn)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作操作規(guī)范化、程序標(biāo)準(zhǔn)化，

14、對(duì)必要程序一個(gè)都不少、對(duì)可以歸并的程序全部歸并、對(duì)可有可無的程序全部取消，減輕基層工作壓力。四是建立農(nóng)村公共品供給的自主決策機(jī)制和農(nóng)民需求的有效表達(dá)機(jī)制，克服自上而下決策、強(qiáng)制性供給的弊端，解決農(nóng)村公共品的供需結(jié)構(gòu)失調(diào)以及劣質(zhì)公共品問題，使公共品供給和建設(shè)決策真正能夠滿足廣大農(nóng)民的需求偏好。
　　 (6)嚴(yán)格規(guī)范村級(jí)組織財(cái)政資金使用管理。建立村財(cái)政資金公開制度，加大聯(lián)動(dòng)監(jiān)管力度。一是借助“村財(cái)鄉(xiāng)代管”、會(huì)計(jì)電算化等手段，加強(qiáng)村級(jí)

15、經(jīng)費(fèi)管理、規(guī)范使用程序，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和農(nóng)經(jīng)部門切實(shí)履行監(jiān)管農(nóng)村財(cái)務(wù)、審計(jì)監(jiān)督的職能，督促村級(jí)組織規(guī)范業(yè)務(wù)、?？顚Ｓ?，真實(shí)、完整、全面地反映公共品建設(shè)和補(bǔ)助資金的所有收支情況。二是強(qiáng)化群眾民主監(jiān)督、暢通投訴渠道。三是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、黨委、紀(jì)檢審計(jì)監(jiān)督，形成完整的監(jiān)督體系，提高資金使用的安全性和有效性。
　　 3、主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)
　　 (1)理論創(chuàng)新。本研究借助有關(guān)經(jīng)濟(jì)理論對(duì)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)背景、本質(zhì)特征和目標(biāo)定位進(jìn)