農村公共品供給一事一議財政獎補制度研究-以重慶市為例.pdf

1、本研究為解決農村特別是村內公共品供給不足及失效的問題，選擇其中最重要的影響因素-政府供給制度這一視角，立足重慶實踐這個典型樣本，借助公共品、公共財政、公共選擇和制度經濟等有關理論，深入解構農村公共品一事一議財政獎補制度的內涵及其特質，深入考察制度之于公共品有效供給的影響及其機理，深入分析制度自身的缺陷及推進的障礙，按照“需求導向”、“決策自主”和“政府主導”型的創(chuàng)新方向，提出在實踐層面具有可操作性的政策建議，為農村公共品供給制度研究提供

2、理論和實證的依據。
　　 1、主要研究結論
　　 (1)一事一議財政獎補制度源于實踐，具有較強的生命力和活力，其民主元素超過了建國以來任何農村公平品供給制度的安排。農民、村組織和政府“需求”的一致性及迫切性，必然推動制度的較快變遷，一事一議財政獎補制度便孕育而出，它規(guī)定了“采取怎樣的程序及方式來供給”，帶有強烈的需求導向性特征，其民主元素超過了新中國成立以來任何農村公共品供給制度的安排。這項源于實踐，又被“頂層設計”認可

3、的制度一經推出，便顯示了其強大的生命力和活力。其生命力主要體現在產生于實踐、又在優(yōu)化完善的基礎上得到了實踐的充分印證；其活力主要體現在三個方面，一是激活了農民參與的主動性和積極性，同時自主性得到了進一步加強；二是激活了村組織干事的能動性和開拓性，同時創(chuàng)造性得到了進一步釋放；三是激活了政府供給的針對性和合理性，同時有效性得到了進一步提升。
　　 (2)一事一議財政獎補制度解決了農村特別是村內公共品供給充足有效的問題，實現了資源的合

4、理配置，為農村經濟社會發(fā)展奠定了堅實的基礎。在與制度環(huán)境、制度客體的交互作用中，一事一議財政獎補制度，一方面影響了農村社會的發(fā)展方向，將改善和保障民生作為著力點及目標；另一方面影響了政府管理職能的轉變方向，將加強和創(chuàng)新社會管理的關鍵點及載體形式。一事一議財政獎補制度在農村的實施，有利于發(fā)揮村民大會和村民代表大會的自治作用、保障基層民主權利，鞏固了農村社會發(fā)展的政治基石；有利于促進政府向服務型政府的轉變、創(chuàng)造科學的社會管理方式，鞏固了農村

5、社會發(fā)展的管理基石；有利于解決農村公共品供給的充足性和有效性、促進資源的合理配置，鞏固了農村社會發(fā)展的經濟基石。
　　 (3)一事一議財政獎補制度仍有改進的空間，需要創(chuàng)新來進一步提升其供給效能。在實踐中，一事一議財政獎補制度已顯示出了較強的適應能力，但也有內在缺陷及推行障礙。隨著運行環(huán)境的變化，制度必須不斷改進和創(chuàng)新以實現自我完善、維持活力。一是政府作為一事一議財政獎補制度中的供給主體，應建立城鄉(xiāng)一體化公共產品的供給體制，使政策

6、制定堅持城鄉(xiāng)平等的非歧視性指導思想，向城市和農村提供大致均衡的公共產品、縮小城鄉(xiāng)差距；二是改革農村公共產品供給的決策機制，使農民成為一事一議財政獎補制度中的決策主體?！白韵露稀钡男枨蟊磉_機制和“自上而下”的科學決策機制仍將在較長的時期內共存，但在推進過程中可采取“由點及面、先易后難、區(qū)別對待”的原則，通過獎補資金切塊到村的方式，積極探索由村民、村組織自主決定并管理獎補項目及資金的機制，切實提高制度供給效能。
　　 (4)一事一

7、議財政獎補制度可拓展于其他公共產品的供給。一事一議財政獎補制度雖有其適用范圍及層次的局限性，但其民主管理理念及運行機制完全可以為其他政府公共品供給制度創(chuàng)新提供借鑒。目前，隨著民主意識的不斷增強，公眾關注公共利益的深度和廣度也不斷拓展，改革已入深水區(qū)的認識氛圍也越來越濃，作為最大公眾利益的公共產品供給受到各方關注，包括決策過程、項目建設、績效評價等已經或正在納入公眾視線。如何確保需求與供給的總量充足及結構均衡，在政府公共產品供給中強化或健

8、全“科學民主法制決策、公開公示透明建設、客觀真實專業(yè)評價”的相關制度建設已迫在眉睫。
　　 2、研究的政策建議
　　 對一事一議財政獎補政策的構建，應該遵循以下基本原則：一是權利下移，財權跟進；二是規(guī)劃先行，有序安排；三是加強監(jiān)管，提高績效。具體的政策建議包括：
　　 (1)堅持村級組織基礎設施重點規(guī)劃先行。順應新農村建設與城鎮(zhèn)化發(fā)展“兩輪驅動”的要求，將村規(guī)劃納入區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中長期規(guī)劃來統(tǒng)籌考慮，注重科學性，突出

9、重點，切實解決“難點、盲點”問題。以科學的規(guī)劃來整合項目，以合理的項目來整合資金，充分發(fā)揮一事一議財政獎補制度的平臺作用，合理配置農村公共資源。同時在設定合理的中長期建設目標的前提下，突出規(guī)劃成果的實用性，通過有序安排和一定的建設積累，以實現預期目標。
　　 (2)增強基層政府組織公共產品供給能力。按照事權與財權相統(tǒng)一的原則，既從財政體制上實現財權下沉，又從轉移支付制度上保證財力相當，提高基層政府管理與服務職能的自主性；在加大財

10、力性轉移支付力度的同時，加大“獎、補”資金規(guī)模，適當提高財政困難縣鄉(xiāng)政府的基本財政支出標準；完善“來源穩(wěn)定、管理規(guī)范、保障有力”的村級組織運轉經費保障機制，確保村級組織依法有效履行職能。
　　 (3)加強和創(chuàng)新以人為本的農村社會管理。進一步促進鄉(xiāng)規(guī)民約與基層民主有機結合，實現個人利益、村集體利益與國家利益有機統(tǒng)一；進一步樹立基層干部和政府以人為本、服務為先的理念，寓管理于服務之中，著力解決好農民群眾最關心最直接最現實的利益問題；

11、進一步優(yōu)化政府投資結構、加大投資力度，積極促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，切實把更多財力、物力和人力用于農村和貧困地區(qū)。
　　 (4)完善社會多元化參與公共品供給機制。引導社會多元化參與農村公共品供給，一是政府財政獎補。多渠道、多環(huán)節(jié)籌資財政獎補資金，建立各級政府預算安排的穩(wěn)定增長機制，在壯大財政獎補資金規(guī)模的基礎上，逐步提高獎補比例，突出政府在公共品供給上的主導性，以激發(fā)、帶動農民積極投身項目建設。二是社會團體及個人捐贈。以“故土

12、情節(jié)”等精神紐帶加強村社與本籍先富者的聯(lián)系，鼓勵社會團體及個人積極參與農村公共品建設。三是業(yè)主制。鼓勵愿意承擔社會責任的業(yè)主，按比例出資解決污水、垃圾、綠化、道路、小流域等共同的環(huán)境問題，就地幫扶村鎮(zhèn)綠化、道路等基礎建設，解決貧困村社建設缺錢少物的困境；四是政府與民間盈利組織合作制。推進形式多樣的城鄉(xiāng)共建、政府與組織聯(lián)合模式，實行“城區(qū)與鄉(xiāng)村結對”、“政府+組織+村社”、“政府帶動大企業(yè)定點幫扶貧困地區(qū)”等多種方法，解決建設資金的匱乏。

13、
　　 (5)優(yōu)化獎補制度各方主體協(xié)調決策機制。進一步規(guī)范政府有關部門溝通協(xié)調的工作機制，發(fā)揮“打組合拳”的整體功效，確保農村公共品需求與供給總體平衡。一是簡化項目申報程序，確保需求表達與科學決策及時有效。二是加大政策宣傳力度，確保農民知曉政策的主要內容及申報程序，并通過項目的示范作用，來引導農民、村干部思想觀念的轉變，以激發(fā)他們參與制度實施的積極性和主動性，確保項目建設取得實效。三是大力推進財政獎補工作操作規(guī)范化、程序標準化，

14、對必要程序一個都不少、對可以歸并的程序全部歸并、對可有可無的程序全部取消，減輕基層工作壓力。四是建立農村公共品供給的自主決策機制和農民需求的有效表達機制，克服自上而下決策、強制性供給的弊端，解決農村公共品的供需結構失調以及劣質公共品問題，使公共品供給和建設決策真正能夠滿足廣大農民的需求偏好。
　　 (6)嚴格規(guī)范村級組織財政資金使用管理。建立村財政資金公開制度，加大聯(lián)動監(jiān)管力度。一是借助“村財鄉(xiāng)代管”、會計電算化等手段，加強村級

15、經費管理、規(guī)范使用程序，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和農經部門切實履行監(jiān)管農村財務、審計監(jiān)督的職能，督促村級組織規(guī)范業(yè)務、專款專用，真實、完整、全面地反映公共品建設和補助資金的所有收支情況。二是強化群眾民主監(jiān)督、暢通投訴渠道。三是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、黨委、紀檢審計監(jiān)督，形成完整的監(jiān)督體系，提高資金使用的安全性和有效性。
　　 3、主要創(chuàng)新點
　　 (1)理論創(chuàng)新。本研究借助有關經濟理論對一事一議財政獎補制度產生的現實背景、本質特征和目標定位進