地方政府投融資平臺(tái)提供城市基礎(chǔ)設(shè)施的效率和風(fēng)險(xiǎn)分析.pdf

1、近二十年來，中國的城市基礎(chǔ)設(shè)施水平突飛猛進(jìn)，其發(fā)展速度令世人驚嘆。未來二十年，中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入深化階段，如何公平而有效地為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資仍是地方政府面臨的重要議題。本研究試圖從地方政府融資模式創(chuàng)新的角度，解釋形成中國城市基礎(chǔ)設(shè)施飛速改善這一“歷史奇跡”的內(nèi)在效率機(jī)制及其風(fēng)險(xiǎn)累積機(jī)制，并在此基礎(chǔ)上探索當(dāng)今乃至未來中國城鎮(zhèn)化過程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的公平、有效之道。
　　 目前，地方政府投融資平臺(tái)(Localgovernme

2、ntfinancingvechiles，LGFVs)成為地方政府為城市基礎(chǔ)設(shè)施融資的一種主要模式。雖然LGFVs這一名稱的確立是近幾年的事情，但在市場經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，這種融資模式的原型早在20世紀(jì)80年代末期已經(jīng)出現(xiàn)。LGFVs作為一種歷史自然選擇的產(chǎn)物，必然存在顯著的效率優(yōu)勢，這無疑已為中國過去十幾年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)所印證。但與此同時(shí)，隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深化，該融資模式背后蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)也越來越突出。越來越多的專家開始質(zhì)疑投融資平臺(tái)存在的必要性，

3、國務(wù)院也出臺(tái)了規(guī)范投融資平臺(tái)的通知。理論界對此爭論不休，政策選擇上左右為難，騎虎難下。因此，很有必要首先從根源上探究LGFVs這種融資模式發(fā)揮資源配置效率優(yōu)勢的機(jī)制與條件，藉此機(jī)制和條件，我們才能進(jìn)一步探究各種風(fēng)險(xiǎn)累積乃至觸發(fā)的內(nèi)在機(jī)理，最終才可能在提高效率與控制風(fēng)險(xiǎn)之間做出務(wù)實(shí)的權(quán)衡。
　　 本研究的主要結(jié)構(gòu)如下:
　　 論文首先對城市基礎(chǔ)設(shè)施的概念進(jìn)行了界定，分析城市基礎(chǔ)設(shè)施的特點(diǎn)和傳統(tǒng)意義上主要的融資模式，并簡要指

4、出LGFVs的優(yōu)勢所在。然后，論文在對投融資平臺(tái)運(yùn)行機(jī)制系統(tǒng)描述的基礎(chǔ)上，指出LGFVs不僅僅為地方政府提供了融資便利，而且創(chuàng)造了地方政府有效提供城市基礎(chǔ)設(shè)施的某種經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。即投融資平臺(tái)模式下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與土地開發(fā)相捆綁，地方政府實(shí)現(xiàn)了有激勵(lì)的自我融資。與此同時(shí)，我們給出了論文得出LGFVs效率機(jī)制的三個(gè)條件:預(yù)算硬約束條件、良好內(nèi)部公司治理?xiàng)l件與非貨幣經(jīng)濟(jì)條件。接著，我們在理解以上效率機(jī)制和效率條件的基礎(chǔ)上，放松假設(shè)條件，重點(diǎn)分析了

5、LGFVs內(nèi)生的三類風(fēng)險(xiǎn)。即因預(yù)算軟約束和道德風(fēng)險(xiǎn)所致的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、貨幣經(jīng)濟(jì)條件下可能觸發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)和LGFVs惡化收入分配矛盾所致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)而，我們通過對某市四大市級(jí)投融資平臺(tái)的調(diào)研，在一定程度上為我們的理論論證提供經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。最后是相關(guān)政策建議。
　　 本研究的主要發(fā)現(xiàn)有二:
　　 第一，LGFVs不僅是一種融資工具，像大眾媒體所報(bào)道的那樣，而且是地方政府有效提供基礎(chǔ)設(shè)施的一種激勵(lì)機(jī)制。在經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義上，LGFVs或

6、者說地方政府類似于一個(gè)追求利潤最大化的土地開發(fā)商，基礎(chǔ)設(shè)施改良所產(chǎn)生的效益會(huì)資本化到土地價(jià)值中，這給LGFVs或地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施投資行為提供了自我激勵(lì)。
　　 第二，我們從LGFVs資源配置的效率機(jī)制及其實(shí)現(xiàn)條件出發(fā)探討了三類潛在風(fēng)險(xiǎn)，指出財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要源于地方政府的預(yù)算軟約束和財(cái)政道德風(fēng)險(xiǎn)，金融風(fēng)險(xiǎn)主要來自于過度寬松的貨幣金融政策，而非LGFVs本身，收入分配相關(guān)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)則與LGFVs的效率機(jī)制是一枚硬幣的兩面，基礎(chǔ)設(shè)施融資

7、成本在老住戶與新移民之間的不合理分擔(dān)可能成為下一步中國城鎮(zhèn)化過程中亟需解決的問題。
　　 我們的政策建議主要包括:構(gòu)建合理的制度框架，硬化基礎(chǔ)設(shè)施類LGFVs的預(yù)算約束，在充分發(fā)揮其效率機(jī)制的同時(shí)控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn);根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的不同，逐步建立、完善LGFVs退出機(jī)制和地方公債發(fā)行制度;采取相關(guān)的財(cái)政支出政策矯正LGFVs可能產(chǎn)生的收入分配負(fù)效應(yīng)。等等。
　　 總之，分析投融資平臺(tái)應(yīng)該不僅要看到投融資平臺(tái)在資源配置方