攤丁入地設計與實踐

1、<p>　　攤丁入地：設計與實踐</p><p>　　雍正九年（1731年）三月十六日，湖北鐘祥何家集。 </p><p>　　鄉(xiāng)民鬧事，抗拒納糧。官府派兵彈壓，迅速平定。朝廷將其定性為士紳聚眾抗糧的民變。可新任湖北巡撫王士俊不以為然，在他看來，導致民變的重要原因，恰是雍正帝引以為豪的一項改革――攤丁入地。這究竟是怎么回事呢？ </p><p>　　新“祖

2、訓”推動人頭稅變局 </p><p>　　在中國古代的農(nóng)業(yè)稅體系里，并行不悖地存在兩類稅種：土地稅和人頭稅。前者按照地畝計征，后者則針對成年男子征收，又稱為“丁稅”。土地和勞動力，作為農(nóng)業(yè)社會的兩大生產(chǎn)要素，通過這兩類稅種被官府控制。 </p><p>　　清代初年，長年戰(zhàn)亂導致人丁大量逃亡或參軍，使官府控制的納稅人丁數(shù)量銳減。在朝廷力保人頭稅總額只增不減的情況下，人丁減少就意味著人均稅負

3、增加。窮人既交不起人頭稅，又承受不了曠日持久的勞役，只好紛紛逃亡；該他們承擔的賦役，則被加在了沒逃亡的人丁身上。這樣一來，只會加重這些人的負擔，催生新一批逃亡者。由于人頭稅征收困難，一些地方財政吃緊，連發(fā)薪水都困難。如此惡性循環(huán)，社會矛盾日趨尖銳，朝廷對青壯勞動力的實際控制力顯著衰退。 </p><p>　　康熙年間，中國經(jīng)濟緩慢恢復，人均耕地逐年增加，意味著土地稅增幅大于人頭稅增幅。為促使人丁安心生產(chǎn)，確保土地

4、稅穩(wěn)定增長，康熙帝決心推動清代首輪人頭稅改革。 </p><p>　　康熙五十一年（1712年），康熙帝宣布，以康熙五十年的人丁數(shù)征收人頭稅，以后“滋生人丁永不加賦”?？滴跷迨辏?711年），全國共有2400多萬人丁，人頭稅總額335萬兩。此后百年間，這一總額被固定下來?！白躺硕∮啦患淤x”就成了朝廷的新祖訓，不容更改。 </p><p>　　隨著墾田面積擴大和財政收入增長，人頭稅占比日

5、趨縮??；總稅負的固定，使人均稅負隨人丁增長而減小，人丁逃亡不再必要，許多人回到家鄉(xiāng)，繼續(xù)種地；“永不加賦”的提法，使新生人口不再繳納人頭稅，形同一項鼓勵生育的人口政策。 </p><p>　　然而，這僅僅是第一步。 </p><p>　　著眼均貧富的頂層設計 </p><p>　　“滋生人丁永不加賦”并不意味著人頭稅的消亡。人丁編審統(tǒng)計依舊混亂，富戶串通官府轉嫁稅負

6、的現(xiàn)象依舊存在。由于缺少有效抓手和參照，人頭稅的征收依舊困難重重。對于這些弊端，許多大臣都已察覺，不約而同地將改革的著力點放在了土地上。土地是固定資產(chǎn)，帶不走，跑不掉，以此作為征稅依據(jù)最為簡便。 </p><p>　　康熙末年，御史董之燧就提議將人頭稅總額平攤到田畝中，按畝征收，得到了部分采納。于是，在戶部默許下，廣東和四川分別試點“以糧載丁”和“丁銀分攤”。前者是在征收土地稅的同時一并征收人頭稅，減少征稅次數(shù)和

7、成本；后者是將人頭稅按照田畝分攤，都收到了積極成效。受此啟發(fā)，浙江、河南一些州縣也采取“均丁于地”、“丁隨地派”的嘗試。 </p><p>　　雖然只是試點，但反對之聲仍不絕于耳。有大臣指出，各地的畝產(chǎn)量或納稅額差異巨大，無論是把人頭稅攤入田畝，還是把人頭稅攤進土地稅，都做不到公平合理。如果將人頭稅強行并入土地稅，會使一些官員誤以為人頭稅已廢，從而單設人頭稅項目，形成重復征稅和實際意義的“加賦”，加重百姓負擔。

8、</p><p>　　這場爭論使康熙帝遲遲下不了啟動第二輪人頭稅改革的決心。事情拖到了雍正年間，銳意改革的雍正帝必須面對這個棘手的難題。 </p><p>　　雍正元年（1723年）七月，直隸總督李維鈞奏請本省實施“攤丁入地”。雍正帝將此議下發(fā)臣工討論，雖然戶部同意，但九卿、詹事、科道等官員認為，各地的土地好壞不同，畝產(chǎn)量各異，人頭稅按畝均攤，有失公平。 </p><p

9、>　　針對大家的疑慮，李維鈞提出，準備把地畝分為上中下三等，人頭稅按地畝等級分別攤入，好地多攤，差地少攤，確保公平。 </p><p>　　雍正帝對這一提議大為贊賞，特批直隸于次年開始實施“攤丁入地”。為了證明自己不會中途變卦，讓李維鈞安心施政，雍正帝還特地要他“驀直做去，坦然勿慮”。 </p><p>　　有了直隸作榜樣，山東、河南、云南、浙江等省也先后啟動“攤丁入地”改革。到雍正

10、九年，全國大部分省區(qū)均已實現(xiàn)“攤丁入地”。至此，這場前朝懸而未決的爭論，在雍正初年畫上了句號。 </p><p>　　雍正朝的“攤丁入地”改革，其頂層設計究竟是什么樣的呢？ </p><p>　　在雍正的宏觀設計中，大的原則是以州縣為單位，按照康熙五十年（1711年）該州縣的人頭稅總額作為應征數(shù)，平均攤入當?shù)靥锂€中，隨土地稅一并征收。具體而言，則有兩種做法： </p><

11、;p>　　第一種做法，是將人頭稅銀平攤到土地稅銀里，由納稅人一并繳納。比如直隸各州縣，每繳納1兩土地稅銀，攤入人頭稅2錢7厘。這一做法著眼于土地稅，以前繳納的土地稅越多，攤入的人頭稅也越多。 </p><p>　　第二種做法，是把人頭稅平攤到田畝中，按畝收稅。比如安徽霍邱縣，每畝土地在繳納原有的土地稅外，還要繳納攤入的9厘多人頭稅銀。這一做法著眼于田畝本身，擁有土地越多，攤入的人頭稅也越多。 </p&

12、gt;<p>　　兩種做法是有區(qū)別的。田畝有好壞之分，無論是細分等級，還是按等攤稅，操作都比較復雜；而將人頭稅銀攤入土地稅銀里，則操作相對簡便。故而，多數(shù)省份采用的是第一種辦法。所以，“攤丁入地”中的“地”，在多數(shù)省份指的是“土地稅”，而非“地畝”。歷史教材上統(tǒng)稱的“攤丁入畝”表述不準，有失偏頗。 </p><p>　　土地是農(nóng)業(yè)社會財富的主要載體，“攤丁入地”無論以哪種形式實現(xiàn)，都做到了按照財產(chǎn)多

13、少征稅的原則。這實際上是典型的“均貧富”，在一定程度改變了稅負不均的局面。雍正帝承認：“丁銀攤入地畝一事，于窮民有益，而于紳衿富戶不便?！?</p><p>　　無疑，“攤丁入地”確保了人頭稅收入的穩(wěn)定，贏得了低收入農(nóng)民的支持，雖說不少富戶頗有微詞，但也無可奈何。然而，就在湖北鐘祥，攤丁入地不但遭到富戶反對，而且連窮人也不滿意。這又是怎么回事呢？ </p><p>　　“通省均攤”背后的“

14、分攤不公” </p><p>　　湖北巡撫王士俊在寫給雍正帝的奏折里，把鐘祥民變歸因于“攤丁入地”的“攤”上。在“攤丁入地”的實際操作中，不少省份采取“通省均攤”的方式。鐘祥縣土地廣袤，人丁較少，過去應納的土地稅多，人頭稅少，只有2400多兩銀子。通過“通省均攤”，鐘祥縣被攤入了3500多兩人頭稅，遠超從前。“無怪鐘（祥）民（眾）抵死不完（稅），以致激成民變，總由從前經(jīng)理錯誤，以至于此”。 　　既是“經(jīng)理錯誤”

15、，就要設法糾正。王士俊的建議是，糾正人頭稅攤征方式，由“通省均攤”改為各州縣自行均攤。如果這一建議得到朝廷認可，那就意味著湖北此前執(zhí)行的“通省均攤”做法有誤。全省大多數(shù)高官不但政績全無，而且要背黑鍋。 </p><p>　　湖廣總督邁柱、湖北按察使唐繼祖連忙上書辯白，說人頭稅過重只是“奸民”鬧事的借口，民變的關鍵在于“圍攻縣衙”，故而應當嚴懲聚眾鬧事的“奸黨”。至于鐘祥等縣人頭稅超額征收的問題，邁柱的解決方案是，

16、隨著當?shù)亻_墾荒地的逐漸增多，原有土地上分攤的人頭稅會越來越少，直至多收的人頭稅被全部抵消。 </p><p>　　對于邁柱的方案，王士俊不以為然。在他看來，這只是一廂情愿和未來憧憬，并非治本之策，無助于解決眼前困難。他還強調，攤丁入地實施以來，許多州縣欠繳稅賦，當?shù)匕傩铡叭巳撕埂?，不能不引起高度重視?</p><p>　　經(jīng)過一番唇槍舌劍，清廷的最終判決肯定了邁柱的方案，但也提出對鐘祥

17、等縣減免欠繳稅賦。這樣看來，邁柱贏了，王士俊也不算完敗?？墒?，邁柱不肯善罷甘休，奏請朝廷不必寬免鐘祥等地賦稅。他的理由是：“通省均攤”在湖北行之有效，大多數(shù)州縣都能按時完稅，只是鐘祥等地或“俗弊民頑”，或“地處低洼，從前收成歉薄”，才致完稅困難，有所拖欠。 </p><p>　　邁柱在湖北為官多年，一手策劃并推行了“攤丁入地”改革，自以為政績卓著。他要維護這點顏面，不容任何不同意見。這種為一己之私而不顧民生民意的

18、做法，給百姓生活帶來了不良影響。 </p><p>　　督撫二人既已交惡，當然也就不便共事。不久，王士俊改任河南巡撫，而湖北繼續(xù)維持人頭稅“通省均攤”的做法。事實正如王士俊當年所料，新開墾的荒地數(shù)量有限，根本不足以抵消“通省均攤”帶來的人頭稅增量，百姓不堪重負，飽受其苦。 </p><p>　　雍正十三年（1735年），邁柱離任回京，事情終于出現(xiàn)了轉機。次年，剛剛繼位的乾隆帝宣布，將湖北部

19、分州縣因“通省均攤”而增加的人頭稅悉數(shù)豁免。不久，乾隆又傳旨廢除了“通省均攤”的做法，將人頭稅的攤征自主權交還給各個州縣。 </p><p>　　湖北的“攤丁入地”一波三折，反映了經(jīng)過充分頂層設計的改革，在基層實踐中是如何走樣的。不顧各地實際情況，采取教條式的一刀切做法，將改革的好經(jīng)念歪，把原本支持改革的民眾推向了對立面，使改革成果大打折扣。這個教訓發(fā)人深省。 </p><p>　　放眼整

20、體，“攤丁入地”是中國歷史上推動賦役均衡化的一次較為成功的改革。人頭稅雖然形式上猶存，但通過收稅途徑的改變，業(yè)已名存實亡。 </p><p>　　攤丁入地之后，土地稅和人頭稅合二為一，稱為“地丁銀”，征收效率和計稅的公平性、科學性大幅提升，構成了清廷財政收入的主體，奠定了康乾盛世的財經(jīng)基礎。人口隱匿變得不再必要，客觀上促進了人口增長和人口統(tǒng)計越來越接近真實，到乾隆六年（1741年），清朝人口的官方統(tǒng)計數(shù)字首次突破

21、1億。到18世紀末，人口突破3億，奠定了今天中國的人口規(guī)模。在農(nóng)業(yè)社會，戶籍人口的增長為國家提供了充足兵源和勞動力儲備，奠定了持續(xù)數(shù)百年的人口紅利基礎。 </p><p>　　進入20世紀，地丁銀逐漸演變?yōu)檗r(nóng)業(yè)稅，繼續(xù)承擔著國家重要稅種的責任。隨著第二、第三產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)稅在全國稅收中的比重逐漸減小。在結構性減稅和推進“三農(nóng)”問題解決的歷史進程中，農(nóng)業(yè)稅的歷史使命逐漸走向終點。 </p>&l