淺談集體經(jīng)濟改制后公司廉潔風(fēng)險防控工作的調(diào)查報告

1、<p>　　淺談集體經(jīng)濟改制后公司廉潔風(fēng)險防控工作的調(diào)查報告</p><p>　　論文摘要 本文以某基層檢察院的工作為著眼點，針對改制后公司經(jīng)營狀況、廉政風(fēng)險防控、保護股東合法權(quán)益等方面開展調(diào)研，從司法層面保障企業(yè)發(fā)展、防范非國家工作人員職務(wù)犯罪發(fā)生。 </p><p>　　論文關(guān)鍵詞 集體經(jīng)濟 檢察機關(guān) 廉潔風(fēng)險防控 </p><p>　　農(nóng)村集體經(jīng)濟體

2、制改革是進一步解放生產(chǎn)力，推動集體經(jīng)濟融入市場，實現(xiàn)集體經(jīng)濟科學(xué)、健康、快速發(fā)展的關(guān)鍵舉措，對于建立產(chǎn)權(quán)清晰、管理科學(xué)的新型股份合作制的集體經(jīng)濟組織具有十分重要的意義。現(xiàn)階段，政府正在積極推進農(nóng)村集體經(jīng)濟各項改革措施，為此，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮查辦與預(yù)防職務(wù)犯罪的專業(yè)優(yōu)勢，以服務(wù)提升集體經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展能力和管理水平為重點，著力破解改制公司運作難題，幫助改制后公司建立廉政風(fēng)險防控機制，打造與市場經(jīng)濟相適應(yīng)、與地區(qū)經(jīng)濟相協(xié)調(diào)的新型現(xiàn)代企業(yè)，保障股

3、東利益、維護區(qū)域社會穩(wěn)定。 </p><p>　　一、某地農(nóng)村集體經(jīng)濟體制改革的發(fā)展概況 </p><p>　　某地原集體經(jīng)濟系統(tǒng)共有13個單位，其中涵括1個農(nóng)工商總公司和12個下屬農(nóng)工商公司，目前，該地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟體制改革工作接近尾聲，農(nóng)村集體經(jīng)濟體制改革后公司的發(fā)展?fàn)縿又鴱V大公司股東、職工的切身利益，關(guān)系著區(qū)域經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展和社會長治久安。通過前期調(diào)研分析，我們發(fā)現(xiàn)制約集體經(jīng)濟發(fā)展的

4、體制機制問題依然存在，改制后公司領(lǐng)導(dǎo)班子和基層黨組織拒腐防變的能力還需增強；支撐區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)相對薄弱，相關(guān)政府職能部門如何對改制后的新型現(xiàn)代企業(yè)進行監(jiān)管以保護股東權(quán)益等問題急需解決。 </p><p>　　二、集體經(jīng)濟改制后公司運行情況 </p><p>　　改制后的區(qū)集體經(jīng)濟系統(tǒng)堅持以提高集體經(jīng)濟增長的質(zhì)量和效益為目標(biāo)，以提升集體經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展能力和管理水平為重點，以開發(fā)重

5、點項目建設(shè)、招商引資為抓手，強化經(jīng)濟運行監(jiān)督，實現(xiàn)了集體經(jīng)濟的平穩(wěn)較快發(fā)展。 </p><p>　　2004-2011年區(qū)集體經(jīng)濟系統(tǒng)主要指標(biāo)情況 </p><p>　　三、立法缺失制約公司發(fā)展、增大廉潔風(fēng)險 </p><p>　　集體經(jīng)濟組織改制后的公司，有別于社會上依《公司法》組建的公司。改制后公司按《公司法》注冊登記和納稅的同時又支付社區(qū)公共開支，導(dǎo)致改革后公

6、司權(quán)利和義務(wù)的嚴(yán)重不對稱。公司操作方案或與國家現(xiàn)行的一些法律政策相沖突，或在體制和政策真空中運作，一定程度上損害了股東的利益。 </p><p>　　（一）改制公司與一般公司人員構(gòu)成不同 </p><p>　　首先，改制公司與一般公司管理層人員構(gòu)成不同。改制公司管理層多是本土的帶有地緣性原農(nóng)工商公司領(lǐng)導(dǎo)，干部選拔的本土化、泛家族化現(xiàn)象明顯。其次，改制公司與一般公司股東構(gòu)成不同?，F(xiàn)實中，不管

7、公司如何改制，公司股東也擺脫不了原來農(nóng)村生產(chǎn)隊的人員構(gòu)成。這樣的人員組成素質(zhì)、經(jīng)營意識、能力水平?jīng)Q定了改制后的公司股東仍然難以融入市場經(jīng)濟，仍然固守“要靠土地吃飯”的思想，只是吃的方式由原來的種田吃飯轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在利用土地資源建設(shè)項目。 </p><p>　　（二）改制公司與一般公司權(quán)力運行機關(guān)不同 </p><p>　　現(xiàn)代化的公司企業(yè)要求在運行過程中，對權(quán)力進行監(jiān)督與制約，通過股東會、董事

8、會、監(jiān)事會三會分離，確保權(quán)力正確行使和決策科學(xué)性。改制后公司雖形式上具備現(xiàn)代公司模式，但實質(zhì)上多延續(xù)舊有管理模式，缺乏對資金管理、人事任免、土地使用決策的民主性，決策性。在改制公司中，由于股東會成員由之前的農(nóng)民組成，從人員的素質(zhì)能力也不能滿足決策公司經(jīng)營的要求，往往由董事會越權(quán)代位履行部分公司重大事項的審批決策權(quán)，董事會權(quán)力甚至大過股東會，經(jīng)營權(quán)與決策權(quán)混同，造成公司資金風(fēng)險增大。 </p><p>　?。ㄈ└?/p>

9、制后公司承擔(dān)職能遠(yuǎn)超出《公司法》范圍 </p><p>　　首先，從工作職能看，改制后公司對于公共管理方面的職能與政府職能界限不清。2002年12月1日，該區(qū)完成了整建制、一次性農(nóng)轉(zhuǎn)居工作后，“農(nóng)業(yè)戶口”徹底退出歷史舞臺，撤銷了村委會，社區(qū)管理職能本應(yīng)移交給街道。但改制后公司至今仍承擔(dān)著股東職工的社保、低保、醫(yī)保等本應(yīng)由社會配套福利保障承擔(dān)的職能。第二，從屬地管轄看，公司地域與街道轄區(qū)對口不嚴(yán)。對于職工居民，各公

10、司與街道均承擔(dān)著一部分社會管理職能，其中部分職能分工不清、相互交叉。對于民生具體需求事項辦理上容易形成多頭管、三不管的現(xiàn)象，為提高辦公效率，建議政府統(tǒng)籌安排、服務(wù)民生，實行公司與區(qū)劃的無縫對接。 </p><p>　　四、改制后公司廉潔風(fēng)險防控工作狀況 </p><p>　　改制后區(qū)集經(jīng)辦監(jiān)管力度下降。集體所有制企業(yè)改制前隸屬于區(qū)集經(jīng)辦，區(qū)集經(jīng)辦負(fù)責(zé)考察任命其行政領(lǐng)導(dǎo)班子副職以上的領(lǐng)導(dǎo)以及

11、對公司經(jīng)濟發(fā)展提出指導(dǎo)性意見，改制成立股份合作公司后，公司領(lǐng)導(dǎo)班子直接由選舉產(chǎn)生，區(qū)集經(jīng)辦監(jiān)督指導(dǎo)力度下降，企業(yè)負(fù)責(zé)人缺乏有效監(jiān)督，容易滋生腐敗。 </p><p>　?。ㄒ唬┙∪贫润w系 </p><p>　　圍繞“三重一大”事項，從細(xì)化工作流程，強化各環(huán)節(jié)的銜接與制約角度，對現(xiàn)有的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等制度進行梳理、修改和完善，努力構(gòu)建用制度管權(quán)、管人、管事的管理機制。 </p>

12、;<p>　　（二）推進廉政風(fēng)險防范管理向基層延伸 </p><p>　　按照廉政風(fēng)險防范管理機制的工作要求，認(rèn)真排查廉政風(fēng)險，重點查找制度機制風(fēng)險、崗位職責(zé)風(fēng)險。并采取切實有效的防控措施，對廉政風(fēng)險進行防控。</p><p>　?。ㄈ娀攸c防控項目的管理 </p><p>　　結(jié)合單位實際，圍繞拆遷、工程建設(shè)、對外投資、租賃等領(lǐng)域，建立高風(fēng)險等級

13、重點項目臺賬，制定防控措施，責(zé)任落實到人，進行重點防控。結(jié)合土地儲備后各公司征地補償資金大量入賬的現(xiàn)實情況，審計、監(jiān)察雙管齊下，特別加強了對征地款使用的監(jiān)督管理；嚴(yán)格執(zhí)行《集體經(jīng)濟組織對外投資管理辦法》，對未經(jīng)請示的投資事項立即叫停、并積極采取補救措施，以確保資金安全。試行高風(fēng)險預(yù)警，積極構(gòu)建動態(tài)的廉政風(fēng)險防范管理機制，為從源頭防止腐敗提供保障。 </p><p>　?。ㄋ模娀w資產(chǎn)管理，推進數(shù)字化平臺建設(shè)，

14、實現(xiàn)財務(wù)在線審計 </p><p>　　通過“北京農(nóng)村經(jīng)濟在線審計系統(tǒng)”，市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級經(jīng)管部門可通過網(wǎng)絡(luò)隨時隨地開展遠(yuǎn)程的資產(chǎn)審計工作，準(zhǔn)確、快速得到審計結(jié)果。這種新型的審計方法，實現(xiàn)了審計工作的“業(yè)務(wù)信息化、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、操作流程化、管理規(guī)范化”，社會效益十分顯著。為開展財務(wù)在線審計工作，開辟了一條反腐倡廉的有效途徑，有利于基層黨風(fēng)廉政建設(shè)；有利于規(guī)范村級集體經(jīng)濟組織財務(wù)管理，防止集體資產(chǎn)流失。</p

15、><p>　　五、進一步加強改制后公司廉潔風(fēng)險防控工作的對策建議 </p><p>　?。ㄒ唬﹨^(qū)集經(jīng)辦——發(fā)揮職能，加強教育制度建設(shè) </p><p>　　在制定廉政制度時，一定要把教育制度放在首位。建議區(qū)集經(jīng)辦發(fā)揮指導(dǎo)職能，通過制度建設(shè)，夯實集體經(jīng)濟基層黨風(fēng)廉政建設(shè)的思想基礎(chǔ)，創(chuàng)新非公組織黨建工作方式方法。 </p><p>　　（二）改制公司

16、——創(chuàng)新方式，加強集體資產(chǎn)的管理 </p><p>　　目前改制完成較早的公司已經(jīng)出現(xiàn)困擾發(fā)展的不穩(wěn)定的苗頭，如何遏制這種苗頭的滋長是深化改革是關(guān)鍵。目前集體經(jīng)濟主要受限于單一的發(fā)展模式。集體經(jīng)濟要走出困境，必須實施多元化的經(jīng)濟發(fā)展的路子，讓農(nóng)村經(jīng)濟和現(xiàn)代化的市場經(jīng)濟接軌，這樣才能夠擺脫原本依靠土地，依靠物業(yè)，比較單調(diào)的收益經(jīng)濟模式。隨著農(nóng)村集體資產(chǎn)的日趨增加，單靠原來村干部個人才能已經(jīng)很難確保公司更加健康、高效

17、地發(fā)展，必須在其經(jīng)營、管理中引進現(xiàn)代化企業(yè)制度，有條件的還可以從外界聘任有資質(zhì)的職業(yè)經(jīng)理人，用專業(yè)化的經(jīng)營管理使公司發(fā)展方式現(xiàn)代化，有必要實行財務(wù)公開，股東參與式預(yù)算，接受股東監(jiān)督，促進確保公司資產(chǎn)的廉潔性、安全性。 </p><p>　?。ㄈ┱嚓P(guān)部門——提高認(rèn)識，完善相關(guān)管理制度 </p><p>　　1.要厘清改制公司與政府職能。建議推動行政架構(gòu)改革，積極探索經(jīng)濟組織和村居自治、

18、政府服務(wù)三分離，構(gòu)建新型服務(wù)管理體系。即原社區(qū)社會管理和公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移到政府，使轉(zhuǎn)制后的股份制企業(yè)或公司能夠真正成為以贏利為主要目標(biāo)的企業(yè)。規(guī)范政府行為，設(shè)計出由政府承擔(dān)種種社會管理和公共服務(wù)職能的制度措施。加快實施政治、經(jīng)濟與社會的全面城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，完善集體經(jīng)濟的公共服務(wù)體系，逐步建立健全覆蓋農(nóng)民的醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老社會保障體系；弱化改革后的股份合作經(jīng)濟組織的社會管理功能，從體制上營造環(huán)境，確保股份合作經(jīng)濟組織真正成為獨立的市場經(jīng)濟主體。

19、 </p><p>　　2.加強對改制后公司賬目管理。有關(guān)部門應(yīng)定期審查改制后公司賬目，對于大額開支或借款要求做出說明，同時設(shè)立改制后公司賬目公開公示欄，使企業(yè)員工可以有效地行使監(jiān)督權(quán)。 </p><p>　　3.加強對改制后公司的資產(chǎn)管理。有關(guān)部門應(yīng)定期核查改制后公司資產(chǎn)變化情況，加強對征地、拆遷等補償費用及社員養(yǎng)老金等重點資金的監(jiān)管，及時掌握集體企業(yè)固定資產(chǎn)變化情況，避免集體資產(chǎn)流失。

20、 </p><p>　　4.完善集體經(jīng)濟領(lǐng)域權(quán)利救濟。需要提升公權(quán)救濟的制度供給。目前很多行政機關(guān)均設(shè)有派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層機構(gòu)，需要繼續(xù)強化其職能作用，尤其是工商、土地、司法等部門。此外，基層政府各行政部門也需要提升執(zhí)法能力與水平，及時提供保護，確保侵權(quán)行為得到及時制止與懲處，防止民事權(quán)屬糾紛升級為刑事犯罪。 </p><p>　?。ㄋ模┬旁L部門——加大力度，積極化解信訪矛盾 </p&g

21、t;<p>　　農(nóng)村基層群眾的文化素質(zhì)較低，法律意識不強，維權(quán)能力較差，對腐敗行為認(rèn)識不清，屬于社會上的弱勢群體。特別是改制前后一段時期內(nèi)，由于社會經(jīng)濟形態(tài)多樣，利益分配關(guān)系復(fù)雜，導(dǎo)致他們很難適應(yīng)多變的社會，所以他們在遇到問題時，不知道通過法律渠道去解決，在他們的心中只有一個想法，那就是：有困難找政府，政府就是他們的靠山，而信訪則是架在群眾和政府之間的一條橋梁，信訪部門要直面存在的問題，及時回應(yīng)民意，迅速公布調(diào)查處理結(jié)果，

22、滿足群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，消除群眾對政府的不信任感，維護黨和政府的公信力。 </p><p>　　（五）進一步加強相關(guān)立法保障 </p><p>　　集體經(jīng)濟組織中各項權(quán)利保障機制與救濟手段尚不完善，在公力救濟無法實現(xiàn)維權(quán)的條件下，權(quán)利人采取自力救濟的方式，很容易跨域法律的紅線引發(fā)犯罪。在我國刑法中，非法經(jīng)營同類營業(yè)、非法為親友牟利等罪名只適用于國有企業(yè)負(fù)責(zé)人，而對于集體企業(yè)負(fù)責(zé)人采取經(jīng)營