提升預防檢察建議采納效果的思考

1、<p>　　提升預防檢察建議采納效果的思考</p><p>　　預防檢察建議，是指檢察機關預防部門根據(jù)法律監(jiān)督職能向發(fā)案單位或者有關主管部門，提出的完善體制、改進機制、健全制度、加強管理的預防職務犯罪的思考。作為檢察機關履行法律監(jiān)督職能的一種非訴訟監(jiān)督方式，它是發(fā)案單位堵塞漏洞，制定防范措施的重要依據(jù)，也是擴大個案預防效果，構建行業(yè)、系統(tǒng)預防網絡，實現(xiàn)社會預防的重要環(huán)節(jié)。因為它不具有司法強制力，屬于非訴

2、訟活動，所以，檢察機關以這種方式提出的對策建議易于被建議單位接受和采納。實踐證明，預防檢察建議對于減少和遏制職務犯罪取得了顯著成效。但是，預防檢察建議能否被采納是發(fā)揮預防功能的關鍵。提升預防檢察建議的采納向來有兩條路徑，一是外化，通過構建制度和機制，為發(fā)案單位或主管部門采納檢察建議提供良好的環(huán)境和條件進而提升采納；二是內生，通過提升檢察建議的針對性和可操作性等方面進而提升采納。目前，提升預防檢察建議的采納工作正圍繞這兩條路徑開展。 &l

3、t;/p><p>　　一、提升檢察建議采納的外化路徑 </p><p>　　提升預防檢察建議的外化路徑主要是指通過構建有利于預防檢察建議采納的良好外部環(huán)境，從而促進預防檢察建議采納的一種途徑。009年11月13日，最高人民檢察院發(fā)布了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》，對檢察建議原則、內容要求、發(fā)送程序等方面進行了具體的規(guī)定，然而缺乏有效的激勵機制。規(guī)定中第八條第一款要求人民檢察院應當及時

4、了解和掌握被建議單位對檢察建議的采納落實情況，必要時可以回訪。被建議單位對檢察建議沒有正當理由不予采納的，人民檢察院可以向其上級主管機關反映有關情況。不難看出，檢察機關推動接收檢察建議機關采納的主要措施就是向上級主管機關反映有關情況，缺乏明確的正向和負向激勵機制，現(xiàn)實中的多種因素使檢察建議的采納變得非常隨意，這也是導致檢察建議不被重視，回復率低，預防效果不明顯的主要原因之一。針對這種狀況，基層檢察機關應發(fā)揚首創(chuàng)精神，拓寬工作思路，采取各

5、種方式來助推檢察建議的采納，取得了良好的社會預防效果。歸納起來，主要有以下幾種方式： </p><p>　　1、權力上溯，加強與權力機關溝通協(xié)調，形成監(jiān)督合力。預防檢察建議的被建議機關主要是行政機關和事業(yè)單位，受各種因素影響，建議在得不到反饋，職務犯罪未能有效遏制，預防效果難以實現(xiàn)的情況下，檢察機關應通過權力上溯，與人大常委會進行溝通和協(xié)調，獲取權力機關的支持，這既符合憲法精神，明確了預防檢察建議的權力來源，又破

6、解了被建議單位不采納、不回復預防檢察建議的問題。對檢察建議辦理不力的，人大常委會視情況采取檢查、視察、質詢、評議等監(jiān)督措施，督促被建議單位及時、規(guī)范整改到位，從而形成監(jiān)督合力。 </p><p>　　、引入監(jiān)督，加強與被建議單位溝通協(xié)調，形成整改壓力。由于預防檢察建議屬于非訴訟活動，行業(yè)系統(tǒng)又缺乏激勵機制，被建議單位沒有進行整改的內在驅動力，預防效果就不能有效轉化。引入監(jiān)督，實行公示公開制度，是加強社會管理，解決

7、檢察建議落實不到位的一種有效方式。為此，檢察機關應主動與發(fā)案單位溝通，協(xié)商建立檢察建議公示制度。如將檢察建議書制作成展板并懸掛在發(fā)案單位的醒目位置，或在局域網公布檢察建議書內容，通過各種渠道引入監(jiān)督，增加促使檢察建議被采納的外在壓力，實現(xiàn)檢察建議得以落實的效果。建立檢察建議公示制度，既符合憲法第3條“各行政機構都要受人民監(jiān)督”的規(guī)定，又提高了檢察建議的采納，提升工作實效。 </p><p>　　3、建立咨詢制，強

8、化向專家型人才咨詢，建議有的放矢。檢察機關查處的案件包括社會各個行業(yè)領域，所查處的問題不僅涉及到專業(yè)性強，而且有的是重大、復雜的疑難問題，如財會、招投標、評估……目前，檢察干警的知識面不可能面面俱到，深度和廣度與專業(yè)人員相比存在著較大差距，在提出預防檢察建議時不可避免地會出現(xiàn)針對性、可操作性不強，難以發(fā)現(xiàn)深層次的問題和犯罪隱患。因此，建立專家詢問制是順應檢察機關開展預防職務犯罪工作的需要，一方面充分利用行業(yè)系統(tǒng)專業(yè)人士的知識，幫助找準“

9、病癥”，開出良方，拿出切實可行的對策，提升預防檢察建議的質量；另一方面，行業(yè)專家大多為人大代表或政協(xié)委員，加強與他們的聯(lián)系，有利于檢察機關與人大、政協(xié)的了解和溝通，同時也自覺接受人大、政協(xié)的監(jiān)督。 </p><p>　　4、堅持黨委領導，將預防工作納入單位考核，推動建議采納。構建良好的外部環(huán)境，彌補預防檢察建議缺乏法律強制力支撐的有效方法，就是建立科學的考核激勵機制。當前各地已經形成“黨委統(tǒng)一領導、黨政齊抓共管、

10、紀委組織協(xié)調、部門各負其責、依靠群眾的支持和參與”反腐敗工作格局。沿著這一邏輯路徑，就是堅持在黨委統(tǒng)一領導下，把預防職務犯罪工作納入地方黨委、政府工作目標考核體系和社會治安綜合治理目標考核體系中，每年的預防工作與地方黨委、政府的黨風廉政建設和社會治安綜合治理同部署、同考核。考核中將預防檢察建議的采納、回復和落實整改情況作為重點考核內容，對整改情況進行獎懲，使其產生激勵機制，構建良好的外部環(huán)境，不僅彌補了預防檢察建議的“立法不足”，而且還

11、能建立預防工作網絡化。 </p><p>　　三、提升檢察建議采納的內生路徑 </p><p>　　提升預防檢察建議采納的內生路徑主要是指通過改善檢察建議的針對性、可操作性等方面深化檢察建議質量，從而提升預防檢察建議采納的一種路徑。發(fā)出預防檢察建議是履行法律監(jiān)督的職能，是檢察機關在長期的工作實踐中不斷累積的實踐經驗基礎上產生的可行性做法。檢察機關開展這項業(yè)務，既有法理依據(jù)，又有業(yè)務累計優(yōu)勢

12、，同時又能推動預防工作的發(fā)展。 </p><p>　　預防檢察建議是一項檢察業(yè)務，它所提供的是如何在組織機構中開展預防職務犯罪預防工作，而不僅僅是法理闡述；它側重于法律框架范圍內的制度、機制構建和完善，而不僅僅是政策宣揚；它要求能夠提出解決問題的具體措施，而不僅僅是發(fā)現(xiàn)問題。結合工作實際，筆者歸納了預防檢察建議容易出現(xiàn)的問題： </p><p>　　1、缺乏正確的自我定位。預防檢察建議可以

13、被看成是檢察機關向社會其他單位、部門提供的一種“公共產品”，該“產品”……起到預防腐敗和職務犯罪的作用。預防檢察建議就其性質而言具有歷史性、法定性和規(guī)范性，實際工作中需要具體把握。發(fā)送預防檢察建議是檢察機關履行法律監(jiān)督職能的要求，其歷史淵源深遠，需要在實際工作中進行規(guī)范性操作。實際工作中的檢察建議往往偏離這些特性，表現(xiàn)為檢察建議可發(fā)可不發(fā)，發(fā)送程序和格式缺少規(guī)范性等到。檢察建議的法定性要求符合《人民檢察院預防職務犯罪工作規(guī)則（試行）》要

14、求的情況不僅可以而且應該發(fā)送預防檢察建議，推動職務犯罪預防工作的發(fā)展。預防檢察建議的規(guī)范性要求不論是發(fā)送程序還是發(fā)送格式都要求具備規(guī)范性，規(guī)范性是提升預防檢察建議質量的前提，也是提升預防檢察建議針對性的前提。預防檢察建議是憲法精神的具體化，結合執(zhí)法辦案過程中發(fā)現(xiàn)的問題進行的具體分析，從而提出切實的解決方案。正確的自我定位要求預防檢察建議要在法律的框架內解決問題，弘揚法治理念，踐行法律精神。 </p><p>　　

15、、需要加強預防檢察建議的針對性。工作中很多預防檢察建議內容空洞、格式俗套、分析僵化而對策則格式化，缺乏針對性。試想一下，這樣的檢察建議如何能夠被采納，如何能夠反映公共物品的屬性，其結果往往適得其反，給發(fā)案和接收單位帶來很大的困難，所以提升預防檢察建議的針對性是提高預防檢察建議質量的關鍵，是預防檢察建議的生命力和活力的根本。一份完善的檢察建議是建立在具有充分分析和論證基礎上的，站在何種角度上進行分析論證就凸顯的非常重要。實際工作中，筆者發(fā)

16、現(xiàn)很多檢察建議脫離檢察機關的職能地位進行論證，忽視了法律屬性，其分析論證容易忽左忽右，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，甚至站在某些具體單位的業(yè)務角度進行分析，必然讓別人感覺到有“班門弄斧”之嫌，如何能夠提升預防檢察建議的質量呢？預防職務犯罪建議需要從職務犯罪發(fā)生的原因、特點等方面進行認真分析和小心論證，進而結合檢察機關的法律地位提出有針對性的對策。工作中還會出現(xiàn)的一種傾向就是分析論證的部分格式化、千篇一律缺少新意，這方面的問題主要是沒有深入到執(zhí)

17、法辦案的第一線，只重視普遍性而忽視特性，沒有注重共性與個性之間的區(qū)別，缺少工作實踐所致。 </p><p>　　3、必須注重預防檢察建議的可操作性。良好的規(guī)范和完善的論證分析是一篇檢察建議的重要保障，而預防對策是預防檢察建議的落腳點和歸宿。筆者發(fā)現(xiàn)，很多預防檢察建議的對策部分簡單化一、單挑空洞，缺乏可操作性，給發(fā)案單位和接收單位在落實過程中帶來了很多不利因素，這些都嚴重削弱檢察建議的采納。從法律地位出發(fā)，圍繞制度

18、、機制、教育和監(jiān)督等方面提煉預防檢察建議的對策和防范意見是可行的，但是眾多預防檢察建議都僵化于這些方面，把這些方面當做“放之四海而皆準”的經驗進行推廣則是不行的，需要深入實踐，加強創(chuàng)新，提升更符合時代和具體工作要求的新的對策和方法，能夠增強預防對策的可操作性。這也反映出預防部門與發(fā)案或接收單位之間沒有加強溝通交流，沒有傾聽預防對象的反饋，沒有踐行偵防一體化要求，缺少創(chuàng)新性，這些問題都需要著力解決，反映在預防對策部分就是用語空洞、不切實際