提升預(yù)防檢察建議采納效果的思考

1、<p>　　提升預(yù)防檢察建議采納效果的思考</p><p>　　預(yù)防檢察建議，是指檢察機(jī)關(guān)預(yù)防部門根據(jù)法律監(jiān)督職能向發(fā)案單位或者有關(guān)主管部門，提出的完善體制、改進(jìn)機(jī)制、健全制度、加強(qiáng)管理的預(yù)防職務(wù)犯罪的思考。作為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的一種非訴訟監(jiān)督方式，它是發(fā)案單位堵塞漏洞，制定防范措施的重要依據(jù)，也是擴(kuò)大個(gè)案預(yù)防效果，構(gòu)建行業(yè)、系統(tǒng)預(yù)防網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)預(yù)防的重要環(huán)節(jié)。因?yàn)樗痪哂兴痉◤?qiáng)制力，屬于非訴

2、訟活動(dòng)，所以，檢察機(jī)關(guān)以這種方式提出的對(duì)策建議易于被建議單位接受和采納。實(shí)踐證明，預(yù)防檢察建議對(duì)于減少和遏制職務(wù)犯罪取得了顯著成效。但是，預(yù)防檢察建議能否被采納是發(fā)揮預(yù)防功能的關(guān)鍵。提升預(yù)防檢察建議的采納向來有兩條路徑，一是外化，通過構(gòu)建制度和機(jī)制，為發(fā)案單位或主管部門采納檢察建議提供良好的環(huán)境和條件進(jìn)而提升采納；二是內(nèi)生，通過提升檢察建議的針對(duì)性和可操作性等方面進(jìn)而提升采納。目前，提升預(yù)防檢察建議的采納工作正圍繞這兩條路徑開展。 &l

3、t;/p><p>　　一、提升檢察建議采納的外化路徑 </p><p>　　提升預(yù)防檢察建議的外化路徑主要是指通過構(gòu)建有利于預(yù)防檢察建議采納的良好外部環(huán)境，從而促進(jìn)預(yù)防檢察建議采納的一種途徑。009年11月13日，最高人民檢察院發(fā)布了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》，對(duì)檢察建議原則、內(nèi)容要求、發(fā)送程序等方面進(jìn)行了具體的規(guī)定，然而缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制。規(guī)定中第八條第一款要求人民檢察院應(yīng)當(dāng)及時(shí)

4、了解和掌握被建議單位對(duì)檢察建議的采納落實(shí)情況，必要時(shí)可以回訪。被建議單位對(duì)檢察建議沒有正當(dāng)理由不予采納的，人民檢察院可以向其上級(jí)主管機(jī)關(guān)反映有關(guān)情況。不難看出，檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)接收檢察建議機(jī)關(guān)采納的主要措施就是向上級(jí)主管機(jī)關(guān)反映有關(guān)情況，缺乏明確的正向和負(fù)向激勵(lì)機(jī)制，現(xiàn)實(shí)中的多種因素使檢察建議的采納變得非常隨意，這也是導(dǎo)致檢察建議不被重視，回復(fù)率低，預(yù)防效果不明顯的主要原因之一。針對(duì)這種狀況，基層檢察機(jī)關(guān)應(yīng)發(fā)揚(yáng)首創(chuàng)精神，拓寬工作思路，采取各

5、種方式來助推檢察建議的采納，取得了良好的社會(huì)預(yù)防效果。歸納起來，主要有以下幾種方式： </p><p>　　1、權(quán)力上溯，加強(qiáng)與權(quán)力機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)，形成監(jiān)督合力。預(yù)防檢察建議的被建議機(jī)關(guān)主要是行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，受各種因素影響，建議在得不到反饋，職務(wù)犯罪未能有效遏制，預(yù)防效果難以實(shí)現(xiàn)的情況下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)通過權(quán)力上溯，與人大常委會(huì)進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，獲取權(quán)力機(jī)關(guān)的支持，這既符合憲法精神，明確了預(yù)防檢察建議的權(quán)力來源，又破

6、解了被建議單位不采納、不回復(fù)預(yù)防檢察建議的問題。對(duì)檢察建議辦理不力的，人大常委會(huì)視情況采取檢查、視察、質(zhì)詢、評(píng)議等監(jiān)督措施，督促被建議單位及時(shí)、規(guī)范整改到位，從而形成監(jiān)督合力。 </p><p>　　、引入監(jiān)督，加強(qiáng)與被建議單位溝通協(xié)調(diào)，形成整改壓力。由于預(yù)防檢察建議屬于非訴訟活動(dòng)，行業(yè)系統(tǒng)又缺乏激勵(lì)機(jī)制，被建議單位沒有進(jìn)行整改的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，預(yù)防效果就不能有效轉(zhuǎn)化。引入監(jiān)督，實(shí)行公示公開制度，是加強(qiáng)社會(huì)管理，解決

7、檢察建議落實(shí)不到位的一種有效方式。為此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)與發(fā)案單位溝通，協(xié)商建立檢察建議公示制度。如將檢察建議書制作成展板并懸掛在發(fā)案單位的醒目位置，或在局域網(wǎng)公布檢察建議書內(nèi)容，通過各種渠道引入監(jiān)督，增加促使檢察建議被采納的外在壓力，實(shí)現(xiàn)檢察建議得以落實(shí)的效果。建立檢察建議公示制度，既符合憲法第3條“各行政機(jī)構(gòu)都要受人民監(jiān)督”的規(guī)定，又提高了檢察建議的采納，提升工作實(shí)效。 </p><p>　　3、建立咨詢制，強(qiáng)

8、化向?qū)＜倚腿瞬抛稍儯ㄗh有的放矢。檢察機(jī)關(guān)查處的案件包括社會(huì)各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域，所查處的問題不僅涉及到專業(yè)性強(qiáng)，而且有的是重大、復(fù)雜的疑難問題，如財(cái)會(huì)、招投標(biāo)、評(píng)估……目前，檢察干警的知識(shí)面不可能面面俱到，深度和廣度與專業(yè)人員相比存在著較大差距，在提出預(yù)防檢察建議時(shí)不可避免地會(huì)出現(xiàn)針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)，難以發(fā)現(xiàn)深層次的問題和犯罪隱患。因此，建立專家詢問制是順應(yīng)檢察機(jī)關(guān)開展預(yù)防職務(wù)犯罪工作的需要，一方面充分利用行業(yè)系統(tǒng)專業(yè)人士的知識(shí)，幫助找準(zhǔn)“

9、病癥”，開出良方，拿出切實(shí)可行的對(duì)策，提升預(yù)防檢察建議的質(zhì)量；另一方面，行業(yè)專家大多為人大代表或政協(xié)委員，加強(qiáng)與他們的聯(lián)系，有利于檢察機(jī)關(guān)與人大、政協(xié)的了解和溝通，同時(shí)也自覺接受人大、政協(xié)的監(jiān)督。 </p><p>　　4、堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)，將預(yù)防工作納入單位考核，推動(dòng)建議采納。構(gòu)建良好的外部環(huán)境，彌補(bǔ)預(yù)防檢察建議缺乏法律強(qiáng)制力支撐的有效方法，就是建立科學(xué)的考核激勵(lì)機(jī)制。當(dāng)前各地已經(jīng)形成“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、

10、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門各負(fù)其責(zé)、依靠群眾的支持和參與”反腐敗工作格局。沿著這一邏輯路徑，就是堅(jiān)持在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，把預(yù)防職務(wù)犯罪工作納入地方黨委、政府工作目標(biāo)考核體系和社會(huì)治安綜合治理目標(biāo)考核體系中，每年的預(yù)防工作與地方黨委、政府的黨風(fēng)廉政建設(shè)和社會(huì)治安綜合治理同部署、同考核?？己酥袑㈩A(yù)防檢察建議的采納、回復(fù)和落實(shí)整改情況作為重點(diǎn)考核內(nèi)容，對(duì)整改情況進(jìn)行獎(jiǎng)懲，使其產(chǎn)生激勵(lì)機(jī)制，構(gòu)建良好的外部環(huán)境，不僅彌補(bǔ)了預(yù)防檢察建議的“立法不足”，而且還

11、能建立預(yù)防工作網(wǎng)絡(luò)化。 </p><p>　　三、提升檢察建議采納的內(nèi)生路徑 </p><p>　　提升預(yù)防檢察建議采納的內(nèi)生路徑主要是指通過改善檢察建議的針對(duì)性、可操作性等方面深化檢察建議質(zhì)量，從而提升預(yù)防檢察建議采納的一種路徑。發(fā)出預(yù)防檢察建議是履行法律監(jiān)督的職能，是檢察機(jī)關(guān)在長(zhǎng)期的工作實(shí)踐中不斷累積的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的可行性做法。檢察機(jī)關(guān)開展這項(xiàng)業(yè)務(wù)，既有法理依據(jù)，又有業(yè)務(wù)累計(jì)優(yōu)勢(shì)

12、，同時(shí)又能推動(dòng)預(yù)防工作的發(fā)展。 </p><p>　　預(yù)防檢察建議是一項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)，它所提供的是如何在組織機(jī)構(gòu)中開展預(yù)防職務(wù)犯罪預(yù)防工作，而不僅僅是法理闡述；它側(cè)重于法律框架范圍內(nèi)的制度、機(jī)制構(gòu)建和完善，而不僅僅是政策宣揚(yáng)；它要求能夠提出解決問題的具體措施，而不僅僅是發(fā)現(xiàn)問題。結(jié)合工作實(shí)際，筆者歸納了預(yù)防檢察建議容易出現(xiàn)的問題： </p><p>　　1、缺乏正確的自我定位。預(yù)防檢察建議可以

13、被看成是檢察機(jī)關(guān)向社會(huì)其他單位、部門提供的一種“公共產(chǎn)品”，該“產(chǎn)品”……起到預(yù)防腐敗和職務(wù)犯罪的作用。預(yù)防檢察建議就其性質(zhì)而言具有歷史性、法定性和規(guī)范性，實(shí)際工作中需要具體把握。發(fā)送預(yù)防檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的要求，其歷史淵源深遠(yuǎn)，需要在實(shí)際工作中進(jìn)行規(guī)范性操作。實(shí)際工作中的檢察建議往往偏離這些特性，表現(xiàn)為檢察建議可發(fā)可不發(fā)，發(fā)送程序和格式缺少規(guī)范性等到。檢察建議的法定性要求符合《人民檢察院預(yù)防職務(wù)犯罪工作規(guī)則（試行）》要

14、求的情況不僅可以而且應(yīng)該發(fā)送預(yù)防檢察建議，推動(dòng)職務(wù)犯罪預(yù)防工作的發(fā)展。預(yù)防檢察建議的規(guī)范性要求不論是發(fā)送程序還是發(fā)送格式都要求具備規(guī)范性，規(guī)范性是提升預(yù)防檢察建議質(zhì)量的前提，也是提升預(yù)防檢察建議針對(duì)性的前提。預(yù)防檢察建議是憲法精神的具體化，結(jié)合執(zhí)法辦案過程中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行的具體分析，從而提出切實(shí)的解決方案。正確的自我定位要求預(yù)防檢察建議要在法律的框架內(nèi)解決問題，弘揚(yáng)法治理念，踐行法律精神。 </p><p>　　

15、、需要加強(qiáng)預(yù)防檢察建議的針對(duì)性。工作中很多預(yù)防檢察建議內(nèi)容空洞、格式俗套、分析僵化而對(duì)策則格式化，缺乏針對(duì)性。試想一下，這樣的檢察建議如何能夠被采納，如何能夠反映公共物品的屬性，其結(jié)果往往適得其反，給發(fā)案和接收單位帶來很大的困難，所以提升預(yù)防檢察建議的針對(duì)性是提高預(yù)防檢察建議質(zhì)量的關(guān)鍵，是預(yù)防檢察建議的生命力和活力的根本。一份完善的檢察建議是建立在具有充分分析和論證基礎(chǔ)上的，站在何種角度上進(jìn)行分析論證就凸顯的非常重要。實(shí)際工作中，筆者發(fā)

16、現(xiàn)很多檢察建議脫離檢察機(jī)關(guān)的職能地位進(jìn)行論證，忽視了法律屬性，其分析論證容易忽左忽右，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，甚至站在某些具體單位的業(yè)務(wù)角度進(jìn)行分析，必然讓別人感覺到有“班門弄斧”之嫌，如何能夠提升預(yù)防檢察建議的質(zhì)量呢？預(yù)防職務(wù)犯罪建議需要從職務(wù)犯罪發(fā)生的原因、特點(diǎn)等方面進(jìn)行認(rèn)真分析和小心論證，進(jìn)而結(jié)合檢察機(jī)關(guān)的法律地位提出有針對(duì)性的對(duì)策。工作中還會(huì)出現(xiàn)的一種傾向就是分析論證的部分格式化、千篇一律缺少新意，這方面的問題主要是沒有深入到執(zhí)

17、法辦案的第一線，只重視普遍性而忽視特性，沒有注重共性與個(gè)性之間的區(qū)別，缺少工作實(shí)踐所致。 </p><p>　　3、必須注重預(yù)防檢察建議的可操作性。良好的規(guī)范和完善的論證分析是一篇檢察建議的重要保障，而預(yù)防對(duì)策是預(yù)防檢察建議的落腳點(diǎn)和歸宿。筆者發(fā)現(xiàn)，很多預(yù)防檢察建議的對(duì)策部分簡(jiǎn)單化一、單挑空洞，缺乏可操作性，給發(fā)案單位和接收單位在落實(shí)過程中帶來了很多不利因素，這些都嚴(yán)重削弱檢察建議的采納。從法律地位出發(fā)，圍繞制度

18、、機(jī)制、教育和監(jiān)督等方面提煉預(yù)防檢察建議的對(duì)策和防范意見是可行的，但是眾多預(yù)防檢察建議都僵化于這些方面，把這些方面當(dāng)做“放之四海而皆準(zhǔn)”的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣則是不行的，需要深入實(shí)踐，加強(qiáng)創(chuàng)新，提升更符合時(shí)代和具體工作要求的新的對(duì)策和方法，能夠增強(qiáng)預(yù)防對(duì)策的可操作性。這也反映出預(yù)防部門與發(fā)案或接收單位之間沒有加強(qiáng)溝通交流，沒有傾聽預(yù)防對(duì)象的反饋，沒有踐行偵防一體化要求，缺少創(chuàng)新性，這些問題都需要著力解決，反映在預(yù)防對(duì)策部分就是用語空洞、不切實(shí)際