誰來清算巨額超生罰款？

1、<p>　　誰來清算巨額超生罰款？</p><p><b>　　征收了多少？ </b></p><p><b>　　支出了多少？ </b></p><p><b>　　用在了哪兒？ </b></p><p>　　這些問題，困住了“社會撫養(yǎng)費”，似乎沒有一個主管部門能夠

2、準確、具體地回答。社會撫養(yǎng)費，也就是上個世紀80年代初開始針對不符合法定條件生育子女的公民征收的“超生罰款”，成為了一筆糊涂賬。 </p><p>　　只有長期扎根于計生系統(tǒng)的人員，才對這筆賬算得清清楚楚——它可以是基層干部考核指標，可以是地方財政重要收入，也可以是基層工作人員的獎金，更可以成為利益團體的“小金庫”。 </p><p>　　糊涂賬，何時能清算！ </p>&l

3、t;p><b>　　各地征收標準亂 </b></p><p><b>　　748萬元！ </b></p><p>　　1月9日，江蘇省無錫市濱湖區(qū)計生局向張藝謀夫婦寄發(fā)了高達748萬余元的《社會撫養(yǎng)費征收決定書》。這使“社會撫養(yǎng)費”進入了人們的視野。 </p><p>　　這筆錢是怎么算出的？盡管各方給出了不盡相同的

4、計算方法，但是執(zhí)行多年的社會撫養(yǎng)費的征收標準卻不像張藝謀的罰單那樣“清楚”。據(jù)知情人透露，違規(guī)征收已經成為常態(tài)。 </p><p><b>　　違規(guī)征收 </b></p><p>　　如果說張藝謀的超生事件具有娛樂色彩，那么河北村民艾廣棟家的超生事件則是悲劇。 </p><p>　　2013年12月4日，河北省邯鄲市邱縣梁二莊鄉(xiāng)龔堡村，45歲的

5、艾廣棟喝下農藥自殺，他死后，留下了妻子和4女1男共5個孩子。 </p><p>　　根據(jù)媒體公開報道，艾廣棟家有3個孩子屬超生，多年來屢次被村干部追繳社會撫養(yǎng)費?！逗颖笔∪丝谂c計劃生育條例》中規(guī)定，對于農村居民違規(guī)生育第2個子女的，按不低于本鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)農村居民上年度人均純收入2.5倍的金額征收；違規(guī)生育第3個子女的，按生育第2個子女的征收金額各加100%征收；違規(guī)生育第4個以上子女的，征收金額以此遞進累加。

6、</p><p>　　艾廣棟無力一次性完全繳納社會撫養(yǎng)費，多年來以“分期”方式來繳納，每次“償還”數(shù)額也有限，也沒有得到過村里開具的發(fā)票。12月3日，他家的7000多斤玉米被村領導聯(lián)系賣掉用以補繳當期社會撫養(yǎng)費。沒想到，第二天悲劇發(fā)生了。 </p><p>　　12月12日，官方通報，因違規(guī)征收社會撫養(yǎng)費，涉事的村支部書記被開除黨籍，其他兩名村干部和兩名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也受到黨紀處分。 </

7、p><p>　　在《經濟》記者試圖與邱縣方面取得聯(lián)系、了解事態(tài)進一步發(fā)展時，對方采取了回避。通過與當?shù)孛襟w聯(lián)系，記者得知，艾廣棟死后，他的家里得到了當?shù)卣奈繂?，不僅得到了福利救助，其中兩個孩子的上學問題也得到了解決。當?shù)赜浾咄嘎?，此事在當?shù)匾呀浉嬉欢温?、艾家與外界也保持了距離。 </p><p>　　另據(jù)了解，艾廣棟家那7000多斤玉米被賣掉后，村干部稱這是最后一次對艾廣棟家征收社會撫養(yǎng)費

8、。 </p><p>　　艾廣棟的事雖告一段落，然而記者查閱此前相關報道得知，不僅邱縣，在邯鄲當?shù)?，違規(guī)征收社會撫養(yǎng)費已經成為常態(tài)。除了征收社會撫養(yǎng)費不開具發(fā)票、以違規(guī)手段征收外，邯鄲市一些縣還會按人頭向各村下達名義為社會撫養(yǎng)費的“經濟指標”，完不成任務，村支書將被免職。 </p><p>　　2012年6月1日至7月30日，國家審計署曾派出審計組赴河北省，對河北省河間市、昌黎縣、清苑縣、

9、欒城縣和魏縣等5個縣的2009年至2012年5月社會撫養(yǎng)費征收管理辦法實施情況進行了專項審計調查。 </p><p>　　調查結果顯示，這5個縣在社會撫養(yǎng)費征收管理辦法實施中還存在計劃外生育人口統(tǒng)計上報不實，征收單位自由裁量權過大，征收實際到位率低，管理不規(guī)范等突出問題。 </p><p>　　中國人民大學社會與人口學院院長翟振武介紹，違規(guī)征收社會撫養(yǎng)費等問題的確存在，但是在地方征收社會撫

10、養(yǎng)費過程中到位率很低、并不那么容易征收，“比如兩萬元的社會撫養(yǎng)費，有可能就征收了幾千元，有的還是分期繳納，這也是違規(guī)的。” </p><p><b>　　自定標準 </b></p><p>　　上述國家審計署公布的關于社會撫養(yǎng)費的審查，還涉及重慶市、云南省、四川省、陜西省、江西省、湖南省、湖北省、甘肅省，共9省、45縣從2009年到2012年5月間的數(shù)據(jù)，國家審計署分

11、別派出審計組，集中在2012年中下旬深入這45個縣進行調查。 </p><p>　　審查結果不盡相同，45個縣均存在河北省那5個縣的問題，且情況十分嚴重，而研究這些報告可以看出，地方計生部門自由裁量權過大是主要原因。 </p><p>　　在接受《經濟》采訪時，翟振武表示，對于社會撫養(yǎng)費的征收、管理方法在相關法規(guī)中已經明確規(guī)定，但是地方沒有嚴格按照法律法規(guī)執(zhí)行，而且地方的自由裁量權，導致違

12、規(guī)事件頻發(fā)。 </p><p>　　在對于自由裁量權的爭議中，飽受詬病的是社會撫養(yǎng)費的征收標準。雖然國家規(guī)定了一個征收參考標準，但具體征收標準則由?。▍^(qū)、市）規(guī)定，實際上，各省份又將具體的征收標準裁量權轉移給縣（區(qū)）級政府和人口計生部門，這就造成不僅征收標準的制定權層層下放，征收的權限也在層層下放，直至基層。 </p><p>　　以國家審計署對江西省修水縣、泰和縣、玉山縣、浮梁縣、新建縣

13、等5個縣調查結果來看，5個縣均未按《江西省社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》規(guī)定的標準計征社會撫養(yǎng)費，而是自定標準征收。 </p><p>　　如玉山縣統(tǒng)計局公布的2008年至2011年農村居民年人均純收入分別為4815.63元、5426.82元、6009.42元、6912.31元，城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入分別為10944元、12148元、13484元、15102元，該縣未按上述農村居民年人均純收入和城鎮(zhèn)居民年人均可支配收

14、入的7倍計算社會撫養(yǎng)費征收標準，而是按自定的18000元、22200元、22200元和23800元固定標準向農村居民和城鎮(zhèn)居民征收社會撫養(yǎng)費。 </p><p>　　“地方掌握著一定的自由裁量權，征收標準在上下浮動?！钡哉裎浣忉尩?。 </p><p>　　如果以7倍征收標準來看，玉山縣自定的標準看似給超生家庭打了折，但這卻明顯違反了江西省的規(guī)定，當玉山縣以自定標準來征收的時候，這就意味著在

15、整個社會撫養(yǎng)費工作中，一切都由玉山縣說了算。 </p><p>　　也就是說，連社會撫養(yǎng)費征收的標準都由縣一級政府來裁定，還有什么不能由基層決定的呢？在一切都圍繞“收錢”開展的這項工作中，社會撫養(yǎng)費征收亂象不可避免。 　　在中國人民大學公共管理學院副院長許光建看來，混亂、不統(tǒng)一的社會撫養(yǎng)費征收標準就是首先要解決的問題，正因為征收標準各地不統(tǒng)一才為計生工作人員沒有嚴格依法辦事提供了空間，這也是自由裁量權過大的集中

16、體現(xiàn)。 </p><p>　　“現(xiàn)在執(zhí)行的標準有很大爭議，不同地方經濟發(fā)展水平不同，征收差異就很大?！痹S光建說。 </p><p>　　翟振武以張藝謀事件舉例分析。首先，征收張藝謀的社會撫養(yǎng)費在現(xiàn)行計生政策下的確沒錯，沒必要爭議，征收的這個數(shù)額也是按照當?shù)匾?guī)定得出的，但是在標準制定的過程中，是否可以考慮統(tǒng)一設置個上限呢？如果都按照各地自行的標準來征收，那么張藝謀之后也許還會出現(xiàn)更高的社會撫

17、養(yǎng)費。這不是征收社會撫養(yǎng)費的初衷，也不利于和諧社會的發(fā)展。 </p><p><b>　　罰款撫養(yǎng)了誰？ </b></p><p>　　王磊（化名）已經上初中了，但村里人還是喜歡叫他“五萬”。 </p><p>　　王磊是超生兒，村里征收了他家5萬元社會撫養(yǎng)費，“五萬”由此而來。 </p><p>　　按照“社會撫養(yǎng)費”

18、的定義，是指為調節(jié)自然資源的利用和保護環(huán)境，適當補償政府的社會事業(yè)公共投入的經費，而對不符合法定條件生育子女的公民征收的費用，就是說，計劃外出生的子女多“侵占”了公共資源，他的父母應該支付這筆錢，用以補償。 </p><p>　　但是，王磊的那5萬元錢到底補償?shù)侥膬毫?？他又侵占了多少公共資源呢？ </p><p>　　侵占了多少公共資源？ </p><p>　　王磊

19、的母親為了生他，“逃離”北京、“遠赴”河北，只為避開村里計生干部。 </p><p>　　這是發(fā)生在北京市黑莊戶鄉(xiāng)的事情，村里計生干部的工作能力是“突出”的，當他們在河北某農戶家中找到王磊母親時，王磊已經在吃奶了 </p><p>　　為了能讓王磊上戶口，家里交了5萬元社會撫養(yǎng)費，在他的母親看來，這是巨額的“超生罰款”。 </p><p>　　“五萬”上學了，村里人

20、說，王家花了5萬元給孩子買來了上戶口、上學的“資格”。 </p><p>　　據(jù)王磊的母親回憶，收取社會撫養(yǎng)費時只是“一口價”5萬，怎么算的她不清楚，不過她自己卻抱怨，5萬塊錢足夠給兒子買來太多東西了 </p><p>　　王磊到底侵占了多少公共資源，要讓他家用5萬元來“補償”社會呢！相反，他家還為撫養(yǎng)他付出了更多的成本。 </p><p>　　在獨立人口學者何亞福

21、的一篇《張藝謀第三孩是“巨人”嗎？》博文中提出了同樣的疑問。 </p><p>　　當?shù)赜嬌忉屨魇丈鐣狃B(yǎng)費的理由是：“多出生人口侵占了較多的社會公共資源。” </p><p>　　何亞福反問道：難道張藝謀的第3個孩子是“巨人”嗎？她吃飯比第一個孩子多70倍？她去學校上課要占70個座位？坐公交車要占70個座位？否則，她侵占的社會公共資源怎么會比第一個孩子多70倍？退一步來說，即使張藝謀

22、的第3個孩子確實是“侵占了較多的社會公共資源”，這些“社會公共資源”也不是社會免費提供的，而是張藝謀夫婦花錢買的。 </p><p>　　何亞福認為，根據(jù)社會撫養(yǎng)費征收規(guī)定，超生的胎次越高，征收的社會撫養(yǎng)費金額越大，“但事實上，生的孩子越多，平均每個孩子的撫養(yǎng)成本越低?！?</p><p>　　對此，中國人民大學社會與人口學院院長翟振武接受《經濟》記者采訪時，并未對“補償”進行展開分析，不

23、過他認為，目前的社會撫養(yǎng)費更多的是在發(fā)揮一種約束力的作用，通過這種方式來約束計劃外生育。 </p><p>　　“既然制定了計劃生育政策、規(guī)定了生育的數(shù)量，就要有相應的手段來保障，社會撫養(yǎng)費就是通過這種經濟手段來發(fā)揮約束能力?！钡哉裎湔f。 </p><p>　　“混”入財政去向不明 </p><p>　　社會撫養(yǎng)費到底撫養(yǎng)了誰？ </p><p&

24、gt;　　這是一直以來公眾關心的話題，卻始終沒有答案。 </p><p>　　2002年8月2日，國務院公布了《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》，曾有學者粗略統(tǒng)計過，如果算上社會撫養(yǎng)費的前身如“超生罰款”、“計劃外生育費”等，30多年來總額可能高達至少1.5萬億元。 </p><p>　　具體數(shù)額，目前尚無官方統(tǒng)計。不過，2013年在浙江律師吳有水的推動下，全國已有24個省份公布了2012年度社會

25、撫養(yǎng)費，收入共計200多億元！然而，數(shù)目僅此而已，至于社會撫養(yǎng)費支出明細，各地均未公開。 </p><p>　　在翟振武看來，200多億元并不算多，首先全國征收范圍很大，其次實際征收到位率不高。 </p><p>　　按照《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》規(guī)定，“社會撫養(yǎng)費及滯納金應當全部上繳國庫，按照國務院財政部門規(guī)定納入地方財政預算管理”。當社會撫養(yǎng)費上繳國庫后，作為地方財政收入的一部分，由地

26、方政府連同其他財政收入一起，統(tǒng)籌用于本地區(qū)各類公共服務和社會事業(yè)支出。 </p><p>　　因此，社會撫養(yǎng)費不屬于中央財政收入，也不屬于衛(wèi)生計生部門收入；國家同時規(guī)定，社會撫養(yǎng)費“收支兩條線”，社會撫養(yǎng)費的收入沒有對應的支出科目，也不允許與計劃生育支出掛鉤，更不是一一對應關系。 </p><p>　　翟振武告訴記者，在“收支兩條線”的原則下，雖然有明確規(guī)定不得返還下去，可地方征收社會撫養(yǎng)

27、費后上繳到地方財政部門，卻成為了政府公共財政收入、隨后再去支出，“很難說清楚去哪了?！?</p><p><b>　　返還創(chuàng)造尋租空間 </b></p><p>　　采訪中，吉林省一位不愿具名的退休計生干部向記者透露，在當?shù)貙嵭兄鐣狃B(yǎng)費返還基層40%的不成文比例，層層分撥后，有時會作為一筆獎金發(fā)放到計生工作人員手中，但是不多，一兩千元而已。 </p>

28、<p>　　據(jù)其透露，40%的比例還是低的，在東部地區(qū)和南方地區(qū)多實行著返還85%的比例，數(shù)目不小，這部分錢只是在地方財政部門過一道手又回到了計生部門手里。 </p><p>　　然而，國家人口計生委（現(xiàn)國家衛(wèi)計委）《關于進一步規(guī)范社會撫養(yǎng)費征收管理工作的通知》中明確提出，要杜絕按比例返還社會撫養(yǎng)費，以及以社會撫養(yǎng)費征收數(shù)額作為標準撥付計生經費的現(xiàn)象。 </p><p>　　事

29、實上，雖然有“收支兩條線”把控社會撫養(yǎng)費，但是用途不明確，為地方提供了“尋租”空間。分析國家審計署對全國9省45縣社會撫養(yǎng)費審查結果不難看出，過高的返還比例，正在成為地方計生部門的重要“收入”。 　　在國家審計署對云南省會澤縣、彝良縣、騰沖縣、丘北縣、金平苗族瑤族傣族自治縣等5個縣的審查報告中，頗多數(shù)據(jù)反映著上述觀點。 </p><p>　　截至2012年5月底，上述5個縣仍以社會撫養(yǎng)費征收數(shù)額為基準，按照一定

30、的比例向計生部門和征收單位撥付計生經費。 </p><p>　　據(jù)統(tǒng)計，2009年至2012年5月，5個縣按比例向計生部門撥付計生經費4432.65萬元、向鄉(xiāng)鎮(zhèn)撥付1271萬元。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)也按固定比例將計生經費撥付給村委會，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)在村委會交款時即直接返還，用其他資金墊交縣財政專戶，待收到撥付款后再扣回。如彝良縣5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2009年至2012年5月按社會撫養(yǎng)費征收額的40%至65%向村委會撥付計生經費288.87萬元

31、。此外，還存在私設小金庫，用于車輛修理、接待等支出，數(shù)額超百萬元。 </p><p>　　據(jù)吉林省某退休計生干部透露，雖然國家、地方規(guī)定不得按比例向下返還社會撫養(yǎng)費，但這已經成為了潛規(guī)則，“東北這邊情況還好些，像安徽、河北、河南情況比較嚴重?！?</p><p>　　對此，中國人民大學公共管理學院副院長許光建認為，按比例向下返還社會撫養(yǎng)費是錯誤的行為，這不僅是違反了國家規(guī)定，也在一定程度上

32、刺激了基層去多征收社會撫養(yǎng)費，因為這被基層視作一種“創(chuàng)收”的方法。 </p><p>　　“正是因為這樣，我們會看到一些地方攤派社會撫養(yǎng)費指標的做法，繼而發(fā)生了很多負面事件，這都是向下返還社會撫養(yǎng)費帶來的影響?！痹S光建說。 </p><p>　　翟振武也坦言，一些地方的確存在將社會撫養(yǎng)費返還基層、私設“小金庫”的現(xiàn)象，但是拿這筆錢作為地方重要的財政收入卻不普遍，畢竟社會撫養(yǎng)費的攤子太大，分

33、到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農村并沒有多少。 </p><p>　　雖然社會撫養(yǎng)費難以大范圍的成為地方政府的重要財政收入，但是目前社會撫養(yǎng)費的收入沒有對應的支出科目，當社會撫養(yǎng)費融入財政、沒有明確目的的支出，反而給高比例返還提供了渠道，加之地方自由裁量權過大、截留社會撫養(yǎng)費，進入計生部門自己的腰包很容易。 </p><p>　　注：表中24省份按社會撫養(yǎng)費征收額排序；人口數(shù)據(jù)來源為2010年第六次全國人口

34、普查主要數(shù)據(jù)公報。安徽、西藏、天津、甘肅、山東、山西、浙江等7地尚未公開。 </p><p><b>　　巨額罰款去向成謎 </b></p><p>　　2014年1月7日，國家衛(wèi)計委新聞發(fā)言人毛群安在國新辦發(fā)布會上表示，國家衛(wèi)計委正在啟動對社會撫養(yǎng)費管理辦法的修訂工作，將對目前在社會撫養(yǎng)費征收過程中存在的一些問題進行進一步規(guī)范。 </p><p&

35、gt;　　執(zhí)行了10多年的社會撫養(yǎng)費或許將迎來新一輪的調整。 </p><p><b>　　改革正當時 </b></p><p>　　社會撫養(yǎng)費作為計劃生育政策的配套政策，經歷了30多年的改變。 </p><p>　　在20世紀80年代初期，這筆具有強制性的行政收費叫“超生罰款”，1994年改為“計劃外生育費”。2000年，中共中央、國務院聯(lián)合

36、發(fā)文統(tǒng)一為“社會撫養(yǎng)費”。2001年《人口與計劃生育法》將“社會撫養(yǎng)費”明確規(guī)定下來。 </p><p>　　接受《經濟》記者采訪時，北京大學法學院教授湛中樂明確表示，我國的計劃生育政策已經到了改革的時候了，而作為計劃生育政策最重要的內涵——“社會撫養(yǎng)費”也的確需要改革和調整了。 </p><p>　　湛中樂認為，當初設立社會撫養(yǎng)費也是不得已而為之的選擇，雖然名字上不叫“罰款”了，但錢還是

37、由老百姓來出，還是沒有考慮到具體家庭的條件，比如家庭背景、收入情況、二元結構等。 </p><p>　　“以社會撫養(yǎng)費來限制家庭孩子的數(shù)量，其本質還是對于生不生、生幾個這個生育權的探討”，湛中樂認為，在生育權上，國家不應該把管理者的定義過分強加給人民，過分干預。 </p><p>　　事實上，社會撫養(yǎng)費在很大程度上牽扯了現(xiàn)行計劃生育政策的發(fā)展，目前，放開“單獨二孩”政策論聲正高。對此，湛中

38、樂表示，不僅要調整獨生子女政策，生育指標的審批制度也該取消。 </p><p>　　有聲音表示，建議廢止社會撫養(yǎng)費、并退還社會撫養(yǎng)費，但中國人民大學社會與人口學院院長翟振武并不同意這種觀點。他認為，“沒什么不可收的。”在現(xiàn)行的計劃生育政策下，社會撫養(yǎng)費有其約束力，是對違規(guī)超生的一種經濟約束機制。 </p><p><b>　　公開透明 </b></p>

39、<p>　　在社會撫養(yǎng)費改革的爭議中，有人認為，由于數(shù)額龐大的社會撫養(yǎng)費成為了計生系統(tǒng)的“灰色收入”，他們擔心放開“單獨二孩”后，社會撫養(yǎng)費的征收將會受到影響，而成為放開“單獨二孩”政策的阻力。 </p><p>　　湛中樂卻認為，征收社會撫養(yǎng)費并不會成為放開“單獨二孩”的阻力，首先，目前已經到了放開的時候了，不可阻擋；其次，各地在此項工作上還是比較積極配合的，都在努力，但是他強調，放開“單獨二孩”不等

40、同于鼓勵多生。 </p><p>　　在翟振武看來，改革社會撫養(yǎng)費當務之急是做到信息公開透明，此外要嚴格把控“收支兩條線”，并嚴禁社會撫養(yǎng)費向下按比例返還。 </p><p>　　“一定要建立公開、公示的機制，這是現(xiàn)行的社會撫養(yǎng)費規(guī)定中一個漏洞，其實在技術上并無難度，首先就是要把征收的社會撫養(yǎng)費的票據(jù)按照規(guī)定開好，其次要在一定范圍內進行公開、公示，不能僅僅止步于省一級的信息，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的

41、社會撫養(yǎng)費也要做到透明、公開。”翟振武說。 </p><p>　　作為地方財政收入的一部分，社會撫養(yǎng)費做到公開、透明，自然無可非議，而推動公共財政的透明化也是當下改革的熱點。在十八屆三中全會中，建立現(xiàn)代財政制度、透明預算已被提上日程。 </p><p>　　對此，中國人民大學公共管理學院副院長許光建明確表示，包括社會撫養(yǎng)費在內公共財政進行公開、公示、透明，是無可爭議的，只要不涉及國防、國家

42、安全，都應信息公開，“但實際執(zhí)行起來困難重重?！?</p><p><b>　　用在正途 </b></p><p>　　的確，目前在財政公開領域推行最熱的“三公經費”都是步履維艱、底氣不足，何況體量過小、面積分散的社會撫養(yǎng)費？ </p><p>　　許光建分析，為什么很多地方沒有進一步公開社會撫養(yǎng)費的具體信息，并不是其中涉及多大的利益關系，主要

43、還是執(zhí)政部門不想做這件事，“進行信息公開是需要成本的，很多部門嫌麻煩，根本就不想辦，也就是不作為?！?</p><p>　　“這是在公共財政中很普遍的問題”。許光建說，社會撫養(yǎng)費類似于城市交通罰款，北京市一年下來罰了這么多錢到底又用在了哪里、有沒有明確規(guī)定，誰都說不清楚，社會撫養(yǎng)費也如此，在“收”的過程中，地方自由裁量權過大，收的不好，而在“支”的過程中，國家又沒有明確規(guī)定用在哪里，導致社會撫養(yǎng)費沒有用到該用的地