農村耕地保護中存在的問題與對策

1、<p>　　農村耕地保護中存在的問題與對策</p><p>　　摘 要 近年來，隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，城市范圍不斷向周圍城鎮(zhèn)輻射，伴隨著這一現(xiàn)象的不斷發(fā)展，農村土地特別是農村的耕地成為了“重災區(qū)”，因此，農村耕地保護也顯得愈發(fā)重要，本文結合最近我國部分地區(qū)出現(xiàn)的破壞耕地的現(xiàn)象，分析我國耕地保護存在的問題并提出一些建議。 </p><p>　　關鍵詞 土地 農村 耕地 </p

2、><p>　　作者簡介：潘曉峰，四川大學法學院2014級環(huán)境與資源保護法學專業(yè)碩士研究生，研究方向：中國環(huán)境資源法。 </p><p>　　中圖分類號：D67 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-227-02 </p><p>　　一、我國耕地保護的背景 </p><p>　　土地是人類生存和發(fā)展的基礎，也是人類進行物質

3、交換的場所。耕地作為土地保護的重中之重，對其保護更應該得到重視，給予其特殊的保護。2013年，根據聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）和世界糧農組織（FAO）統(tǒng)計的數(shù)據顯示：全世界人均耕地面積是0.37h，而根據我國國土資源部的相關統(tǒng)計數(shù)據顯示，直至2012年底我國耕地面積是20.27億畝，人均耕地面積僅0.08h，這一數(shù)據遠遠低于世界人均耕地面積。除了這一問題之外，我國耕地資源還面臨如下幾點困境，第一，我國耕地現(xiàn)存面積不斷縮小，后備資源數(shù)

4、量嚴重不足。第二，耕地使用不合理，利用效率低，造成了巨大的資源浪費。第三，由于人們不科學的使用，造成了現(xiàn)存耕地資源質量逐漸變低。為保障廣大農民的利益，防治在我國城市化過程中對農用地的侵占，緩解經濟社會的發(fā)展中不斷激化的社會矛盾，國家制訂了許多法律規(guī)范，調整土地使用關系，規(guī)范土地利用行為，然而在實際生活中，各種違法使用土地的事件不斷發(fā)生，在法律有明確規(guī)定的情況下，為什么這些違法事件層出不窮，本文結合河南南陽破壞耕地，取土燒磚這一事件，主要

5、探討這些問題不斷出現(xiàn)背后的一些原因，并在此基礎上提出一些建議。 </p><p>　　二、我國耕地保護過程中存在的問題 </p><p>　　第一，相關法律規(guī)定過于簡單，籠統(tǒng)，法律對相關行為的處罰力度過輕，急需進行修改，并且缺乏一部系統(tǒng)的法律規(guī)范。關于耕地保護問題，在我國相關法律法規(guī)中都有規(guī)定，主要集中在《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《農村土地承包法》中。1.《土地管理法》第36

6、條第2款明確規(guī)定：“禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采礦、取土等”。通過對該條的梳理，我們似乎可以進行這樣的理解，嚴禁一切在耕地上進行建窯、建墳的行為，無論該更多所有者或使用者是否同意，而對在耕地上進行建房、挖沙、采石、采礦、取土的行為，只要土地的所有者或使用者同意即可進行，因此，這款規(guī)定似乎就成了某些人隨意破壞耕地，取土買賣，這些本來是違法行為的“避風港”，導致了農村有大量的耕地被浪費與破壞。2.該法第74條是

7、對違反上述法律規(guī)定的處罰，這些行政處罰措施主要包括責令限期改正與治理、罰款。通過對該法條的理解，我們知道法律對該違法行為的處罰過于簡單，處罰力度不夠，該條并沒有規(guī)定相關的處罰額度，過于籠統(tǒng)。對于資金力量比較雄厚的一些大企業(yè)而言，這一處罰發(fā)揮不出相關的震懾作用，這也使一些企業(yè)可以不顧一切的“頂風作案”行政機關處</p><p>　　第二，監(jiān)督機制不健全，相關執(zhí)法部門監(jiān)督力度不夠，對破壞耕地進行違法建設的行為缺乏相應

8、的監(jiān)督。我國《土地管理法》第31條第2款明確規(guī)定：國家實行占用耕地補償制度，按照“占多少，開多少“的原則由占用耕地的單位負責開墾相同數(shù)量與質量的耕地無條件開墾或開墾不符合規(guī)定的，有關單位應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納一定數(shù)量的耕地開墾費。這一制度為我國耕地保護提供了相關的法律依據，但是由于我國幅員遼闊，各個地區(qū)自然資源狀況與經濟發(fā)展水平存在一定差異，也導致的該制度在執(zhí)行過程中困難重重此外，相關機關執(zhí)法人員的不足以及其職業(yè)素質底下也

9、是導致國家對土地尤其是耕地的監(jiān)督不足的重要原因之一。 </p><p>　　第三，在耕地保護過程中，缺乏公眾的參與與決策，特別是廣大農民群眾缺少參與的熱情。在河南南陽這次事件中，有大量的優(yōu)質耕地被破壞。有些農民表示氣憤，敢怒而不敢言，而有些農民則成為這些違法行為間接的“幕后推手”。依據《物權法》的相關規(guī)定，我國土地所有制主要分為國家所有制與集體所有制。該法第47條、58條分別規(guī)定了屬于國家所有的客體與屬于集體所有

10、的客體，“集體所有的動產與不動產包括（一）法律規(guī)定屬于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘馀；……；（四）集體所有的其他動產與不動產?！薄段餀喾ā返?2條還規(guī)定了集體土地的征收補償制度，該條規(guī)定：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限與程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產，并應給及適當補償。但法律并沒有對公共利益做出具體詳細的解釋。實際中，有關農村耕地的使用與轉讓大部分是由村集體的“一把手”負責，他們可以假借公

11、共利益的名義轉賣，倒賣農村耕地，廣大農民對此卻渾然不知，等到他們恍然大悟時為時已晚。因此，在整個決策過程中，農民難以有效的參與，缺少了對村集體領導人權利的監(jiān)督與制約。 </p><p>　　第四，在資源利用的同時，人們缺乏保護意識，仍然熱衷于傳統(tǒng)的經濟增長模式。不能正確認識資源保護與經濟發(fā)展之間的關系。無論是介紹土地買賣的“中間人”還是取土燒磚的單位、個人。抑或是河南南陽的有關村領導，在處理耕地保護與經濟發(fā)展的關

12、系之間，所有人都只看到了經濟利益，忽視了生態(tài)利益，只看到了眼前的利益，忽視了長遠的 利益。經濟的發(fā)展與資源保護并不總是沖突的，那種經濟發(fā)展必須要以犧牲環(huán)境資源為代價的觀點已經受到廣泛的批評。 　　三、推進我國耕地保護的建議 </p><p>　　耕地的保護關系到我國8億農民的生存大計，是加快解決我國三農問題的基礎與條件，也是推進我國農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的基石。溫家寶總理在政府工作報告中曾做出明確指示“要保持耕地18億

13、畝紅線不可逾越”，但隨著城鎮(zhèn)化工作的推進，農村土地面積不斷縮小，其中有大部分耕地被開發(fā)建設，因此，耕地的保護工作亟待完善，那么，在人口基數(shù)如此大的中國，怎樣解決人與土地之間的矛盾，特別是在防治耕地被侵占開發(fā)方面，國家與個人應當怎樣進行保護和治理，在結合河南南陽取土燒磚事件，我們可以進行以下幾項工作： </p><p>　　第一，健全我國法制建設，建立相關領域的法律制度，不斷擴大法律的調整范圍，細化相關法律規(guī)定，做

14、到耕地保護有法可依。十一屆三中全會以來，我國確立了法制建設的“十六字方針”――“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”。十八屆四中全會以來，我們也強調要不斷完善我國的法制建設，要在全社會領域樹立法律的權威，相對于西方國家而言，我國的法治建設發(fā)展較晚，在一些社會領域法制還未完全介入。美國在本世紀60、70年代已經頒布了關于耕地保護的一系列的系統(tǒng)性的法律規(guī)范。此外，英國的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，日本頒布的《農促法》、《農振法》、《農地法》也詳細的

15、確立了農村耕地保護的法律制度。目前。我國的相關法律制度也包含了有關耕地保護的內容，但其規(guī)定過于簡單，在實際操作中可能產生各種分歧，不能得到很好的執(zhí)行。因此，要想更好的調節(jié)耕地保護關系中各方主體的行為，應當建立并完善相關法律制度，做到依法辦事，綜合協(xié)調各方的利益關系，使我國的耕地保護工作不斷完善，不斷向前推進。 </p><p>　　第二，建立耕地保護公眾參與機制，使公眾能夠有效的監(jiān)督涉及耕地轉讓，開發(fā)的行為，規(guī)范

16、主體各方的行為，特別是在土地行政管理關系中，讓權利在“陽光”下行使，監(jiān)督政府部門的行政管理行為。設立耕地保護的公眾參與機制，不僅因為耕地的保護工作關系到廣大農民的相關切身利益，還因為在公眾的監(jiān)督下，能夠避免專權，實現(xiàn)社會的公平。在借鑒國外耕地保護的經驗基礎上，改革城鄉(xiāng)土地所有制二元制結構，不僅可以充分調動廣大農民耕地保護的積極性，使農民真正成為耕地的“主人”防治對農村耕地肆意進行破壞具有積極的作用，此外，還可以使農村土地流通進入市場領域

17、，更好的保護農民的利益。在被暴光的河南南陽取土燒磚事件中，正是由于缺乏公眾有效的監(jiān)督，對相關行為人的“沉默”才給了違法企業(yè)與相關村干部勾結的機會，倒賣了大量的耕地，給農民造成了巨大的損失，也給當?shù)氐馁Y源保護工作帶來了巨大的困難。 </p><p>　　第三，加強政府有關部門的監(jiān)督，正確行使手中的權力，對破壞耕地的行為能夠及時嚴肅的處理。不可否認的是我國現(xiàn)存的各種資源破壞事件與環(huán)境污染事件與相關政府部門的不作為有很

18、大的關系。隨著國家對環(huán)境與資源保護問題的不斷重視，我國的環(huán)境資源保護工作不斷取得進步，以工業(yè)廢水的排放為例來說明：2007年，全國廢水排放總量556.8億噸，其中工業(yè)廢水排放量246.6億噸，占全年廢水排放總量的44.3%；2012年，全國廢水排放量684.8億噸，但工業(yè)廢水排放量為221.6億噸，占廢水排放量的32.3%。通過對這些數(shù)據的比較我們得知在全國廢水排放量不斷增加的情況下，工業(yè)廢水的排放量卻出現(xiàn)下降，這一結果的出現(xiàn)無不與我國

19、政府不斷重視環(huán)境與資源的保護，加強了對各種破壞環(huán)境與資源的違法行為的監(jiān)督有關，對各種污染企業(yè)進行了處罰或者是直接關閉。因此，在環(huán)境與資源保護領域，除了要求企業(yè)承擔更多的社會責任之外，更應該加強政府的監(jiān)督與管理，防治各種資源遭到濫開發(fā)與破壞。 </p><p>　　在新時期我國的資源保護工作中，特別是涉及廣大人民利益的資源保護中，、例如耕地保護，我們還應該堅持發(fā)揮政府的主導作用，充分發(fā)揮手中的權力，制定相關法律、政

20、策，為各種工作的進行提供相應的法律依據，嚴格執(zhí)法，及時正確的處理資源保護工作中存在的各種矛盾。此外，還應當建立相關的監(jiān)督機制，擴大公眾參與，一方面使政府權力關進“牢籠”，防治其濫用權力，侵犯他人利益；另一方面，進一步鞏固人民的主體地位，為法治的良好運行提供有利的環(huán)境。 </p><p><b>　　參考文獻： </b></p><p>　　[1]劉健云.耕地資源法律保

21、護制度研究.西北農林科技大學碩士論文.2014. </p><p>　　[2]陳小軍、等.農村耕地法律制度研究.中國政法大學出版社.2004. </p><p>　　[3]丁洪建、吳次芳、梁留科.耕地保護的創(chuàng)新理念研究.中國耕地科學.2002. </p><p>　　[4]傅志恒.耕地資源保護與耕地法相關制度研究.華東政法大學碩士論文.2008. </p>