淺談績效評價導(dǎo)向的政府會計體系的構(gòu)建

1、<p>　　淺談績效評價導(dǎo)向的政府會計體系的構(gòu)建</p><p>　　一、政府績效評價及其理論基礎(chǔ) </p><p>　　政府績效通常指的是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)基礎(chǔ)，通過特定的投資而取得的服務(wù)質(zhì)量以及責(zé)任的履行情況。政府績效包括外在的顯性績效和內(nèi)在的隱性績效，同時包括可以量化的績效和不可以量化的績效，包括政府履行責(zé)任的績效也包括政府管理所形成的周邊績效。通常而言，我們所講的政府績效

2、定義即為橫幅部門的投入與其產(chǎn)出之間的配比關(guān)系。契約論者認為政府是一系列契約組成的契約集合體，是公眾之間依據(jù)一定的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系簽訂的一系列契約簇。政府能夠為契約的履行提供切實而有力的保障，從公共治理的角度來看，政府承擔的是公共受托責(zé)任。在委托代理關(guān)系中，委托方是社會公眾，公眾將自己的資產(chǎn)委托給政府，政府作為代理方負責(zé)保管這些資產(chǎn)。同一般企業(yè)受托責(zé)任不同的是，在經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)相分離的過程中，政府不僅承擔受托責(zé)任，同時也具有管理的強制力，即

3、所謂政府的強勢代理人和弱勢的公眾委托人之間的關(guān)系。而這種關(guān)系決定了政府在委托代理關(guān)系中的信息優(yōu)勢，而公眾則處于信息弱勢。這也決定了對政府行為的約束機制和可觀測性低。政府公共受托責(zé)任的上述特征決定了對其評價的復(fù)雜以及多面性。 </p><p>　　政府績效評價主要包括對政府工作的經(jīng)濟性、效率性和效果性的評價。經(jīng)濟性即從成本―投入的角度對政府工作進行綜合評價與全面分析，經(jīng)濟性要求政府的會計系統(tǒng)能夠?qū)ζ渌芾淼馁Y源、履

4、行的義務(wù)進行完整的反映，即對資產(chǎn)、負債以及所有者權(quán)益的全面反映；效率性即從投入―產(chǎn)出的角度對政府的運營效率進行評價，這要求政府會計系統(tǒng)能夠提供有關(guān)項目資料，比如收入、費用、開支等信息；效果性從產(chǎn)出―效果的角度對政府工作進行評價，效果包括基本受托責(zé)任的履行情況，也包括政府對社會福利、環(huán)境保護等方面的影響，它要求企業(yè)會計信息除提供資產(chǎn)、負債、所有者權(quán)益、收入、費用、利潤、開支等基本的情況之外，還應(yīng)當全面提供其他公共責(zé)任的綜合履行情況。 &l

5、t;/p><p>　　二、政府績效評價與政府會計體系 </p><p>　　政府績效評價是對政府受托責(zé)任履行情況的觀察和評價，是對政府行為進行監(jiān)督不可或缺的重要依據(jù)，有利于提升政府的工作效率和服務(wù)質(zhì)量。政府績效評價需要一系列翔實而可靠的信息，這些信息包括定性的也包括定量的，包括數(shù)據(jù)的也包括非數(shù)據(jù)的，而政府會計信息系統(tǒng)的作用是對績效評價提供支持和依據(jù)。財務(wù)報告的責(zé)任是向信息使用者提供信息的綜合性

6、報告，政府會計報告作為一種信息披露手段，有利于為政府的績效評價提供支持；與此同時，會計信息系統(tǒng)以貨幣作為計量單位，是提供定量信息的有效手段。比如通過會計信息系統(tǒng)，可以獲取關(guān)于政府經(jīng)濟資源的使用情況、資產(chǎn)負債的結(jié)構(gòu)、財政收支的相關(guān)數(shù)據(jù)，從而為有效進行政府績效評價提供依據(jù)。 </p><p>　　雖然我國政府部門陸續(xù)在財政預(yù)算以及管理方面出臺了不少規(guī)則制度，在財務(wù)管理方面也取得了一定的進步，但是，從嚴格意義上看，我國

7、政府目前尚未建立全面的政府會計體系。而目前我國政府會計體系主要以預(yù)算為主，難以滿足政府績效評價的要求。比如，過分強調(diào)預(yù)算管理為政府會計系統(tǒng)的中心，凡事以預(yù)算管理為出發(fā)點，側(cè)重于為財政預(yù)算提供服務(wù)，難免會忽視政府其他方面的工作；再比如以現(xiàn)金制為基礎(chǔ)難以準確反映政府的財務(wù)狀況和運營成果；以現(xiàn)金制為基礎(chǔ)也無法全面體現(xiàn)政府會計報表體系的不完善等。 </p><p>　　三、構(gòu)建政府會計體系 </p><

8、;p><b>　　1.會計目標 </b></p><p>　　政府會計目標又稱財務(wù)報告目標，是指政府通過會計活動所希望能夠?qū)崿F(xiàn)的基本目的。會計目標主要可以解決以下三方面問題：第一，為誰提供會計信息；第二，提供什么樣的會計信息；第三，信息使用者如何利用這些信息。政府會計目標包括三個層次：一級目標是進行檢查和防范，保證公共資金的安全；二級目標是健全財務(wù)管理；三級目標是反映受托責(zé)任的履行情況

9、。這三級目標可以逐級遞進，漸次達成。傳統(tǒng)的政府會計目標以預(yù)算管理為核心，過度強調(diào)預(yù)算的執(zhí)行，導(dǎo)致報告的可利用性有限。從政府績效評價的角度而言，政府會計的目標應(yīng)當定義為反映公共受托責(zé)任的履行情況。 </p><p><b>　　2.政府會計主體 </b></p><p>　　以績效評價為導(dǎo)向的政府會計在界定時應(yīng)當考慮目標的要求。因此在對政府會計主體進行界定時應(yīng)當考慮公共

10、受托責(zé)任的履行情況，即能否滿足績效評價的信息需求。由于政府的活動不以營利為目的，其對資源的精英都要受到法律、法規(guī)等方面的制約，法律法規(guī)的制定者是政府，所以從更寬泛的角度考慮，立法機構(gòu)也應(yīng)作為政府的一部分，被視為會計主體。 </p><p><b>　　3.政府會計基礎(chǔ) </b></p><p>　　會計基礎(chǔ)包括兩種：權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實現(xiàn)制。權(quán)責(zé)發(fā)生制又稱應(yīng)計制，在收入

11、和費用進行確認以是否屬于本期為準；收入實現(xiàn)制又稱現(xiàn)金制，即對收入和費用的確認是以現(xiàn)金是否收付為標準和圭臬。政府會計基礎(chǔ)選擇應(yīng)計制，應(yīng)計制應(yīng)用的過程是需要時間來成熟的，必須一個循序漸進的階梯階段。 </p><p>　　4.政府會計的要素 </p><p>　　政府會計要素包括反映財務(wù)狀況的資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)；以及反映經(jīng)營成果的收入和費用等。一是反映財務(wù)狀況的要素。反映財務(wù)狀況的要素包括資產(chǎn)

12、、負債、所有者權(quán)益等。政府資產(chǎn)：包括金融資產(chǎn)和非金融資產(chǎn)。在對非金融資產(chǎn)進行確認與披露時，應(yīng)當考慮其披露的合理性和產(chǎn)出的效率性。同時，還應(yīng)當引入程度要素，盡可能對政府資產(chǎn)進行全面的反映。政府負債即政府所應(yīng)當承擔的現(xiàn)實義務(wù)。在對政府負債進行確認時應(yīng)當注意推定義務(wù)。從公共治理觀出發(fā)，政府負債應(yīng)當包括法定義務(wù)和推定義務(wù)。法定義務(wù)如購買商品等產(chǎn)生的應(yīng)付賬款；推定義務(wù)如社會福利引起的承諾、政治承諾等事項。政府的凈資產(chǎn)是政府資產(chǎn)扣掉負債后的不凈額，

13、它表示政府對其公共責(zé)任的持續(xù)能力；二是反映經(jīng)營成果的要素。政府會計在確認收入和費用時并不要求收入和費用完全配比，即政府費用與收入存在不對稱性。這種不對稱性是由政府的特殊運營情況確定。政府發(fā)生費用并非為了獲取收入，所以在確認范圍上存在不對稱。與政府費用相配比的是政府的責(zé)任履行情況。從政府績效考核的角度分析，作為政府履行職責(zé)總的資源消耗，政府費用的合理地確認是提升政府效率的行為。 </p><p><b>

14、　　5.政府會計報告 </b></p><p>　　政府會計報告具有財務(wù)會計報告和管理會計報告的雙重特征。政府會計報告既要提供信息以滿足利益相關(guān)者的需要，同時也應(yīng)當滿足政府內(nèi)部管理者的需求。在編制政府會計報告進行信息披露時，應(yīng)當注意如下問題：第一，滿足會計信息質(zhì)量的要求。政府反映的會計信息應(yīng)當能夠滿足會計信息質(zhì)量的要求，尤其是政府會計信息的可比性。不同會計期間，政府會計信息應(yīng)當可比，同一時期不同政府間

15、的信息應(yīng)當盡量可比。第二，完善政府信息公開體系和監(jiān)督機制，提高利益相關(guān)者對政府財務(wù)報告的關(guān)注度，并在此基礎(chǔ)上形成政府會計信息的需求市場。第三，對政府的受托責(zé)任情況進行整體反映，從而為利益相關(guān)者決策提供信息。 </p><p>　　總之，公共受托責(zé)任解除方式的特殊性是由政府行為來決定的。能夠反映公共受托責(zé)任履行情況的重要途徑是政府會計，因此，政府會計體系的構(gòu)建必須以績效評價為基礎(chǔ)。眾所周知，利益相關(guān)者對財務(wù)報告的關(guān)

16、注和需求程度的提高勢必導(dǎo)致政府會計系統(tǒng)提供全面而翔實的確鑿信息，以績效評價為導(dǎo)向構(gòu)建政府會計體系為政府會計改革提供了一個可供選擇的切入點，政府會計體系能不能提供全面而翔實的績效評價信息，可以左右政府財務(wù)報告被利益相關(guān)者關(guān)注的程度。本文從績效評價的角度提出構(gòu)建該體系需要關(guān)注的主要問題，從而為利益相關(guān)者決策提供了切實而科學(xué)的信息，同時本文提供了其他公共責(zé)任的履行情況，為績效評價導(dǎo)向政府會計體系的構(gòu)建奠定了扎實的理論與研究基礎(chǔ)。 </p