西方政黨政府框架下的中國(guó)黨政關(guān)系問(wèn)題研究

1、<p>　　西方政黨政府框架下的中國(guó)黨政關(guān)系問(wèn)題研究</p><p>　　摘要：本文以西方政黨政府理論為研究框架，探究了中國(guó)黨政關(guān)系中政黨、政府、國(guó)家、社會(huì)之間復(fù)雜的多元博弈，比較了中西方政黨政府關(guān)系的不同，并結(jié)合社會(huì)現(xiàn)實(shí)對(duì)政黨政府的功能變化和社會(huì)影響進(jìn)行了分析評(píng)價(jià)。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：政黨政府；中國(guó)共產(chǎn)黨；黨政關(guān)系 </p><p>　　中圖

2、分類(lèi)號(hào)：D616 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-6269（2014）02-0012-05 </p><p>　　一、政黨政府――黨政關(guān)系的一種分析框架 </p><p>　　20世紀(jì)80年代，政黨政府這一概念第一次出現(xiàn)在由維爾登曼（Wildenmamn）等人合作的《政黨政府的幻想與現(xiàn)實(shí)》一書(shū)中。后來(lái)美國(guó)政治學(xué)家理查德?卡茨對(duì)此進(jìn)行了闡釋?zhuān)赋稣Q(chēng)之為“政黨政府”，必須滿(mǎn)足以下三個(gè)

3、條件：第一，“根據(jù)政黨的綱領(lǐng)，通過(guò)選舉來(lái)選拔人員，由他們來(lái)制定政府的所有重大決策，或者政府的決策者由他們來(lái)任命并對(duì)他們負(fù)責(zé)”；第二，“如果存在‘一黨’政府，那么由執(zhí)政黨制定政策；如果存在聯(lián)盟政府，則由各政黨協(xié)商制定政策”；第三，“最高官員必須在本黨內(nèi)選擇，并通過(guò)他們所屬的政黨對(duì)人民負(fù)責(zé)”[1]。 </p><p>　　在布隆代爾和科塔等看來(lái)，政黨政府是由政府和政黨的兩個(gè)要素構(gòu)成，無(wú)論是政府還是政黨都處在國(guó)家與社會(huì)

4、、官僚行政機(jī)構(gòu)與民主代表機(jī)構(gòu)的交叉點(diǎn)上，政黨政府不同模式，即政府和政黨不同的博弈關(guān)系都不可避免地反映出國(guó)家與社會(huì)之間的張力[2]。科塔（Maurizio Cotta）不認(rèn)為政黨是整體性的鐵板一塊，而是可以研究分解的結(jié)構(gòu)。就政黨而言，可以包括三個(gè)主要的亞成分，即議會(huì)黨（Parliamentary Party）、作為議會(huì)外組織的政黨（Party as an Extra-parliamentary Organization）以及政府中的政黨（

5、Party in Government）[2]。這三個(gè)不同的成分有許多共同點(diǎn)――相同的名字、相同的象征和相同的傳統(tǒng)以及相同的人事組織聯(lián)系，但它們行動(dòng)的“邏輯”極為不同。這些關(guān)系在一定程度上被看作是黨內(nèi)關(guān)系，黨的一個(gè)組成部分（政府中的該黨）與另一個(gè)或多個(gè)其他組成部分（議會(huì)黨、作為議會(huì)外組織的政黨）的關(guān)系。 </p><p>　　就政府方面而言，它一方面是代表的方面，另一方面是管理的方面。政府代表的方面受到來(lái)自大眾責(zé)

6、任機(jī)制的壓力，而管理方面要承受來(lái)自?xún)?nèi)部和外部承諾的壓力。政府直接或間接地參與到不同的博弈之中。這一方面解釋了由政黨控制的行政機(jī)關(guān)為什么常常證明是難以捉摸的（政黨成員一旦進(jìn)入政府往往變得與以前不同），另一方面解釋了為什么政府管理性的一面很快發(fā)現(xiàn)自己不得不接受代議性政治家的指導(dǎo)。 </p><p>　　二、政黨政府視角下的中國(guó)黨政關(guān)系 </p><p>　　有學(xué)者研究指出，新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)黨

7、政關(guān)系的演變歷經(jīng)以下四種模式。 </p><p>　　（一）寓黨于政。新中國(guó)成立初期，在聯(lián)合政府體制下，當(dāng)時(shí)的黨政關(guān)系是按抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的模式來(lái)處理的，即黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的黨員負(fù)責(zé)人和在國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)建立黨的組織（黨組）實(shí)現(xiàn)。 </p><p>　?。ǘ┮渣h代政。1957年反右擴(kuò)大化以后，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)不斷強(qiáng)化，中共中央成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教等5個(gè)小組，直接

8、領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家5個(gè)大口的工作。 </p><p>　?。ㄈh政分開(kāi)?！拔母铩苯Y(jié)束以后，在鄧小平的努力下，我們開(kāi)始改革傳統(tǒng)的“黨政不分、以黨代政”的黨政關(guān)系模式，目的是使黨從直接管理國(guó)家事務(wù)中解脫出來(lái)，還政于國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)職能與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)權(quán)力職能分開(kāi)。 </p><p>　　（四）以黨統(tǒng)政。1989年的政治風(fēng)波以后，黨政分開(kāi)的改革步伐放慢，“以黨統(tǒng)政”的黨政關(guān)系模式出現(xiàn)。這一模式強(qiáng)

9、調(diào)黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)是總的領(lǐng)導(dǎo)、宏觀的領(lǐng)導(dǎo)，是政治、思想、組織領(lǐng)導(dǎo)的有機(jī)統(tǒng)一，強(qiáng)調(diào)黨對(duì)政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且政權(quán)機(jī)關(guān)必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。這一黨政關(guān)系模式的定型化是黨的十六大提出要“按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體的關(guān)系”[3]。從寓黨于政、以黨代政到黨政分開(kāi)、以黨統(tǒng)政的歷史演變，反映了我國(guó)在黨政關(guān)系問(wèn)題上探索的艱辛和反復(fù)。 </p><p>　　現(xiàn)代意義上的政黨政府遲遲

10、沒(méi)有建立起來(lái)的原因，主要有以下幾個(gè)方面。一是認(rèn)識(shí)原因。從理論上堅(jiān)持馬列經(jīng)典理論作家論述，認(rèn)為社會(huì)主義國(guó)家黨政關(guān)系是無(wú)產(chǎn)階級(jí)解放事業(yè)中實(shí)現(xiàn)人民群眾歷史決定作用和黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)質(zhì)是黨和人民群眾的關(guān)系，是一種政治領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而非法律關(guān)系。二是歷史原因。由于中國(guó)共產(chǎn)黨在近代歷史中締造國(guó)家、重塑社會(huì)的歷史功績(jī)，造成黨政不分、政黨長(zhǎng)期以來(lái)凌駕于國(guó)家和社會(huì)之上。三是缺乏憲法和法律意識(shí)。長(zhǎng)期以來(lái)“人治大于法治”，靠口號(hào)和政策治國(guó)，對(duì)法制在現(xiàn)代國(guó)

11、家治理中的重要性認(rèn)識(shí)不足。 </p><p>　　筆者認(rèn)為，西方政黨政府的分析框架有助于我們厘清如下問(wèn)題的認(rèn)識(shí)：一是黨政關(guān)系是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)與人民民主專(zhuān)政的國(guó)家政權(quán)關(guān)系，不是黨與群眾關(guān)系；二是憲法和法律在國(guó)家治理中具有至高無(wú)上地位，無(wú)論是政黨和政府都要遵循憲法和法律行事；三是“馬上打天下，不能馬上治天下”，黨的執(zhí)政地位的獲得有其歷史必然性和公意基礎(chǔ)，但執(zhí)政以后要認(rèn)識(shí)到：國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民意志是至上的法律

12、，人民意志要通過(guò)法定的選舉形式得到表現(xiàn)，5年一屆的政黨政府是依法建立起來(lái)的。 </p><p>　　在肯定我國(guó)黨政關(guān)系是現(xiàn)代政黨政府關(guān)系、遵循一般政黨政府規(guī)律的同時(shí)，要看到中西方政黨政府存在明顯區(qū)別，主要體現(xiàn)在以下5個(gè)方面。一是西方政黨以獲取政府領(lǐng)導(dǎo)地位為中心，中央和基層政黨組織結(jié)構(gòu)松散，聯(lián)系較少。我國(guó)政黨采取“少數(shù)服從多數(shù)、個(gè)人服從組織、下級(jí)服從上級(jí)、全黨服從中央”民主集中制的組織原則，強(qiáng)調(diào)組織的統(tǒng)一與團(tuán)結(jié)，反

13、對(duì)山頭與分裂主義，較為注重垂直方向上的領(lǐng)導(dǎo)和聯(lián)系。二是中西方執(zhí)政黨在政府權(quán)力縱向結(jié)構(gòu)中的地位不同。中國(guó)共產(chǎn)黨掌握著從中央政府到各級(jí)地方政府的全部政府權(quán)力。西方執(zhí)政黨只是掌握中央政府的行政權(quán)力，負(fù)責(zé)組織和領(lǐng)導(dǎo)中央政府，即負(fù)責(zé)組閣。至于各級(jí)地方政府由誰(shuí)執(zhí)掌權(quán)力，則取決于哪一個(gè)政黨獲得了該地方選舉的勝利。三是中西方執(zhí)政黨在政府權(quán)力橫向結(jié)構(gòu)中的地位不同。從政府權(quán)力的橫向結(jié)構(gòu)看，居于領(lǐng)導(dǎo)地位的中國(guó)共產(chǎn)黨掌握著立法、行政、司法和軍隊(duì)等全部政府權(quán)力。

14、西方執(zhí)政黨的執(zhí)政權(quán)力是有限的，無(wú)論是英、日等議會(huì)制國(guó)家，還是美、墨等總統(tǒng)制國(guó)家，其執(zhí)政黨都僅掌握著全部政府權(quán)力的一部分，即執(zhí)掌政府的行政權(quán)力和部分的立法權(quán)。四是中西方執(zhí)政黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)方式不同。居于領(lǐng)導(dǎo)地位的中國(guó)共產(chǎn)黨有條件對(duì)國(guó)家政治生活的各方</p><p>　　客觀來(lái)講，政黨究竟通過(guò)什么方式影響著政府？政府對(duì)政黨又有什么樣的影響？這些問(wèn)題迄今尚無(wú)明確的答案。西方政黨政府的分析框架是立足于西方社會(huì)環(huán)境的一種產(chǎn)物

15、，不加辨析地把它移植到我國(guó)，難免有“淮南為橘、淮北為枳”的危險(xiǎn)性。但他山之石，或可攻玉。西方政黨政府的分析框架可以彌補(bǔ)我們政黨領(lǐng)導(dǎo)框架分析的不足，提供一些可資借鑒的啟迪，對(duì)中國(guó)政黨政治運(yùn)行有以下三個(gè)方面的啟示。 </p><p>　　一是政黨亞系統(tǒng)的區(qū)分。科塔等人不認(rèn)為政黨是整體性的鐵板一塊，而是可以研究分解的結(jié)構(gòu)。他認(rèn)為，就政黨而言，可以分為議會(huì)黨、作為議會(huì)外組織的政黨、政府中的政黨、選民中的政黨、地方政府中的

16、政黨、官僚機(jī)構(gòu)中的政黨等多種類(lèi)型。這種區(qū)分極大豐富了我們對(duì)政黨橫向結(jié)構(gòu)的認(rèn)識(shí)。愛(ài)潑斯坦針對(duì)政黨組織機(jī)構(gòu)的歷史起源指出，政黨組織由上向下地滲透式建立與組織由下向上地?cái)U(kuò)散式建立有所不同。組織由上向下的滲透或深入，是指首先建立中央層級(jí)的組織機(jī)構(gòu)，然后再有控制或有主導(dǎo)地建立和發(fā)展地方或中間層級(jí)的組織；組織由下向上的擴(kuò)散，是指首先由地方精英建立地區(qū)性的組織，然后再逐漸擴(kuò)大并在全國(guó)范圍內(nèi)整合為政黨組織。前者意味著中央機(jī)構(gòu)相對(duì)于地方基層組織有較高的權(quán)

17、威和領(lǐng)導(dǎo)效力，而后者則相反[4]。中國(guó)共產(chǎn)黨是采取自上向下、由中心到外圍滲透式的組織結(jié)構(gòu)方式，并且按照列寧主義建黨理論建黨。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨只有中央組織、地方組織、基層組織及其政黨領(lǐng)袖、黨員干部、黨員群眾的垂直區(qū)分，而無(wú)水平方向的區(qū)分。這是黨內(nèi)集權(quán)、組織缺乏活力、黨內(nèi)民主發(fā)展不起來(lái)的一個(gè)重要原因。 </p><p>　　二是政黨政府的博弈問(wèn)題。政黨與政府之間本來(lái)具有鮮明的區(qū)分界限，但政黨政府的出現(xiàn)使得該問(wèn)題復(fù)雜起

18、來(lái)。政黨和政府位于國(guó)家和社會(huì)、官僚行政機(jī)構(gòu)與民主代表機(jī)構(gòu)的交叉點(diǎn)上。因此，政黨政府兩個(gè)方面或兩種面目之間關(guān)系不可避免地反映了這種結(jié)合所產(chǎn)生的張力。具體而言，政黨政府具有代表和領(lǐng)導(dǎo)兩種職能元素，前者表示政黨政府具有政黨性，要代表和反映政黨及其所代表一部分民眾的利益，后者表示政黨政府具有政府性，要領(lǐng)導(dǎo)和管理國(guó)家建設(shè)，代表整體性的利益。就博弈過(guò)程分析，從政黨部分來(lái)看，一種博弈是關(guān)注如何保持政黨的特性和政黨在組織上的團(tuán)結(jié)；另一種是選舉博弈，其目

19、標(biāo)是保持并擴(kuò)大黨在選舉中獲得的支持。而第三種博弈的目標(biāo)則是贏得對(duì)決策過(guò)程（尤其是對(duì)政府）的控制。從政府這部分來(lái)看，涉及到代議性博弈和行政性博弈。前者反映的是黨內(nèi)關(guān)系，后者則反映一種國(guó)家關(guān)系。從中可見(jiàn)，中西方政黨政府關(guān)系的核心問(wèn)題是截然不同的。中國(guó)黨政關(guān)系的核心問(wèn)題是黨政要不要分開(kāi)和怎么分開(kāi)的問(wèn)題，而西方國(guó)家黨政關(guān)系的核心問(wèn)題是政黨政府的博弈問(wèn)題，即政黨政府的代表和領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題。頗為有趣的一個(gè)現(xiàn)象是西方政黨特別是像英國(guó)等議會(huì)內(nèi)閣制國(guó)家，議會(huì)下

20、院選舉獲勝的多數(shù)黨的上層整</p><p>　　三是政黨政府的功能問(wèn)題。政黨政府的功能問(wèn)題因?yàn)閮烧咧g的博弈而復(fù)雜?？ù恼J(rèn)為，政府的政黨性與政黨的政府性呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，其表達(dá)的觀點(diǎn)是：如果是大國(guó)家小社會(huì)的話(huà)，政黨會(huì)更加依賴(lài)主要由官僚組成的專(zhuān)家，依靠政府力量來(lái)達(dá)成政黨目標(biāo)設(shè)定，政黨責(zé)任會(huì)被移交國(guó)家機(jī)構(gòu)或獨(dú)立的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)完成，由此帶來(lái)的后果是政黨被政府控制，而不是政黨控制政府；反之，如果是小國(guó)家大社會(huì)的話(huà)，結(jié)果則是

21、政府容易被政黨所控制[5]。從政黨角度來(lái)看，政黨政府相互博弈可能產(chǎn)生的一個(gè)問(wèn)題是政黨功能的弱化和異化。弱化是指政黨被政府所主導(dǎo)控制，作為政黨功能邏輯起點(diǎn)的利益代表功能相對(duì)地弱化，與此相對(duì)應(yīng)的政黨功能異化是指政黨超越了其應(yīng)該履行的功能，導(dǎo)致政黨與國(guó)家、政府、社會(huì)的功能劃分混亂。這是政黨功能越位，換種說(shuō)法，現(xiàn)代政黨在代表性功能萎縮的同時(shí)，而程序性功能、影響權(quán)力功能卻更加強(qiáng)大。從政黨與國(guó)家角度看，政黨控制國(guó)家權(quán)力越來(lái)越強(qiáng)，政黨已經(jīng)不再是溝通國(guó)

22、家與公民社會(huì)之間的橋梁，而是被國(guó)家吸收，變成了半國(guó)家結(jié)構(gòu)。而當(dāng)政黨控制了社會(huì)，并且政府完全控制了國(guó)家時(shí)，政黨政府就有成為黨治國(guó)家趨勢(shì)。 </p><p>　　這種分析有助于我們理解當(dāng)下兩個(gè)方面疑惑。一是清華大學(xué)孫正平教授指出的社會(huì)轉(zhuǎn)型陷阱問(wèn)題，即為什么政黨和政府政策從好的方面出發(fā)，帶來(lái)的后果總是一部分人獲利、一部分人受損，而且獲益和受損總是集中在特定人群上。貧富分化日益加劇且失控，兩極社會(huì)基本形成，社會(huì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)多

23、方面斷裂，一套原來(lái)未曾有過(guò)的社會(huì)生活運(yùn)作邏輯開(kāi)始出現(xiàn)，階層流動(dòng)邊界化固定，社會(huì)斷裂和失衡顯現(xiàn)[6]。從政黨政府的角度講，政黨過(guò)于依賴(lài)政府，政黨被政府特別是被影響政府決策的既得利益集團(tuán)所控制裹挾。政黨領(lǐng)袖或政府中的政黨代表弱化了同政府外政黨組織以及它賴(lài)以生存的基層黨員群眾的聯(lián)系。政黨代表無(wú)產(chǎn)階級(jí)和最廣大人民群眾根本利益的利益代表和綜合功能弱化和喪失，帶來(lái)的一個(gè)嚴(yán)重后果是官僚主義和權(quán)力腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，政黨產(chǎn)生脫離群眾的危險(xiǎn)。二是政黨領(lǐng)導(dǎo)能力下

24、降問(wèn)題。政黨政府具有代表和管理兩個(gè)方面的功能和特點(diǎn)。政府和政黨遵循兩種截然不同的運(yùn)行邏輯，前者以追求效率效能為目標(biāo)，遵循的是有效性邏輯，反映的是一種工具理性，后者以人民滿(mǎn)意認(rèn)同為目標(biāo)，遵循的是合法性邏輯，反映的是一種價(jià)值理性。中西方政黨執(zhí)政合法性建立在不同的基礎(chǔ)之上，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位是歷史的</p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p><p>

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