重構(gòu)政府與公立高校之間的法律關(guān)系

1、<p>　　重構(gòu)政府與公立高校之間的法律關(guān)系</p><p>　　摘要：在傳統(tǒng)的政治法律體系下，政府與公立高校之間是一種內(nèi)部行政性的委托代理關(guān)系，在這種關(guān)系中，政府全面掌握著國家教育權(quán)，也承擔(dān)著全部的責(zé)任，而公立高校則只是政府的附屬機(jī)構(gòu)，只能服從政府的安排和指令，少有自主權(quán)。這種關(guān)系容易導(dǎo)致教育腐敗和學(xué)術(shù)腐敗等問題。公立高校成為獨(dú)立法人之后，政府與高校之間可能建構(gòu)一種外部行政委托代理關(guān)系；根據(jù)市場精神及

2、新公共管理理念，重新配置國家教育權(quán)與社會(huì)教育權(quán)，并在高校主辦者之間、高校之間、辦學(xué)者之間形成競爭性的關(guān)系，這種新型法律關(guān)系，能約束政府、高校以及辦學(xué)者，確保公立高校獨(dú)立自主的法律地位。</p><p>　　關(guān)鍵詞： 政府與公立高校；內(nèi)部行政委托代理；外部行政委托代理</p><p>　　政府在高等教育中的角色是一個(gè)眾說紛紜的問題。政府的作用可以從極端的控制到完全的放任自流不等。在政府控制的

3、模式下，高等院校屬于。政府所有，政府提供高等教育資金，管理高等院校，任命校長，規(guī)定學(xué)位要求和課程。人們通常認(rèn)為，既然政府投資教育，它就有權(quán)管理教育[1]。但這種觀點(diǎn)自20世紀(jì)70年代以來遭到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，世界各國相繼從凱恩斯模式中急速跳出來，把市場看作是組織現(xiàn)代社會(huì)最有效的手段，我國也逐漸從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。</p><p>　　人們經(jīng)常抱怨說，教育是整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制最頑固的堡壘，隨著人們越來越多地

4、認(rèn)識到國家控制高等學(xué)校的弊病，人們越來越強(qiáng)烈要求對這種政府一高校管理模式進(jìn)行改革。確實(shí)，在整個(gè)社會(huì)關(guān)系都發(fā)生深刻變革的時(shí)代背景下，教育不能獨(dú)立于時(shí)代潮流之外。</p><p>　　然而，傳統(tǒng)的政府與高校之間到底是一種什么樣的關(guān)系？這種關(guān)系是如何形成的？這種關(guān)系究竟給高等教育、政府及高校帶來什么樣的影響？在政治體制、經(jīng)濟(jì)體制都發(fā)生深刻變革的時(shí)代背景下，構(gòu)建一種新型政府與高校關(guān)系是社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中一個(gè)非常重要的組成部分

5、。但，究竟要構(gòu)建何種模式的政府一高校關(guān)系？其理論基礎(chǔ)是什么？其現(xiàn)實(shí)可能性又是什么？對傳統(tǒng)的政府一高校關(guān)系進(jìn)行改革、構(gòu)建新型的政府一高校關(guān)系不是一個(gè)完全從零開始的工作，而是一個(gè)涉及多方利益與權(quán)利重新分配的博弈過程。本文試從委托代理的角度來研究我國政府與公立高校之間的關(guān)系，并試圖探研一種新型的政府一高校關(guān)系。</p><p>　　一、傳統(tǒng)體制下政府與公立高校之間的內(nèi)部行政性委托代理關(guān)系</p><

6、p>　　從法律上來看，“國家”與“政府”是兩個(gè)完全不同的概念，其權(quán)限也是不同的。國家的權(quán)力來自人民的委托，其權(quán)力機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)，全國人民代表大會(huì)是國家的體現(xiàn)者；而政府的權(quán)力則來源于全國人民代表大會(huì)的授予。在不同的國家，國家權(quán)力的配置是不同的：有的國家嚴(yán)格限定了政府的權(quán)力，即政府的權(quán)力是有限的；其余的權(quán)力則由社會(huì)享有。政府與社會(huì)之間權(quán)力的劃分形成適度的張力，并在各自的權(quán)力領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮作用。在我國，憲法并沒有就政府與社會(huì)的權(quán)力做

7、出劃分，政府作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，實(shí)際上全面享有國家權(quán)力，而社會(huì)的權(quán)力則相對萎縮。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府作為國家的代表，全面行使國家的權(quán)力，高校作為政府的附屬物，沒有自己的獨(dú)立意志，只能執(zhí)行政府的具體行政任務(wù)。政府與高校之間是一種以命令與服從為主要內(nèi)容的內(nèi)部行政關(guān)系。政府與高校實(shí)際上是一體的，也是同構(gòu)的。</p><p>　?。ㄒ唬┱c公立高校之間內(nèi)部行政性委托代理關(guān)系的形成</p><

8、p>　　在高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府與高校之間是典型的服從一命令式的內(nèi)部行政關(guān)系，政府是一種全能型政府，管理所有國家事務(wù)。從立法與政治體制的角度來看，國家教育權(quán)實(shí)際上并沒有分立，也沒有分化，統(tǒng)一掌握在政府手中。</p><p>　　在政府擁有全部國家教育權(quán)的情況下，政府的教育職能表現(xiàn)為：在宏觀上規(guī)劃全國教育發(fā)展、劃撥教育經(jīng)費(fèi)、制定各種教育法規(guī)政策；在中觀上主辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)、管理學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，包括學(xué)校

9、內(nèi)部事宜，如招生、分配、校長的聘任、教師的聘任、教學(xué)經(jīng)費(fèi)的使用等；在微觀上還要制定教學(xué)計(jì)劃、課程標(biāo)準(zhǔn)、選擇教材內(nèi)容等。簡言之，政府既是學(xué)校的主辦者，也是學(xué)校的管理者，同時(shí)還是辦學(xué)者。</p><p>　　在內(nèi)部行政關(guān)系下，高校完全是一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，一切遵照政府的行政命令，沒有任何自主權(quán)。</p><p>　　這種情況隨著高校自主權(quán)的擴(kuò)大，市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立開始發(fā)生了一些變化。這種變化首先

10、表現(xiàn)為政府與公立高校之間形成了一種內(nèi)部行政性的委托代理關(guān)系。</p><p>　　一方面，政府的能力實(shí)際上是有限的，不能事必躬親，因此，政府必須把某些事項(xiàng)委托給高校自己去決定。高校也就逐漸獲得了部分的辦學(xué)自主權(quán)，能夠自主決定某些內(nèi)部事務(wù)。政府委托、授予高校的權(quán)利從性質(zhì)上來說，是一種行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的授權(quán)，由政府自由決定，并沒有法律的依據(jù)，因此，政府可隨意收放權(quán)力。另一方面，新的政治經(jīng)濟(jì)條件下，高校面對著一些新的情況，

11、必須自主決定，因此也獲得部分自主權(quán)。但高校并沒有在法律上完全獨(dú)立，它仍然是政府的一個(gè)附屬機(jī)構(gòu)。在這種情況下，政府與高校之間逐步形成了內(nèi)部行政性的委托代理關(guān)系。</p><p>　　政府與公立高校之間的內(nèi)部行政性委托代理關(guān)系的發(fā)生是必然的，正如在經(jīng)濟(jì)生活中一樣普遍。而且由于是內(nèi)部行政行為，公立高校作為行政相對方，必須履行其義務(wù)，不能拒絕委托任務(wù)，不作為代理行為。</p><p>　?。ǘ┱?/p>

12、府與公立高校內(nèi)部行政性委托代理關(guān)系的責(zé)權(quán)特點(diǎn)</p><p>　　在內(nèi)部行政性的委托代理關(guān)系中，政府是行政主體，作為委托方以行政命令、行政授權(quán)等方式將某些事務(wù)交由行政相對方的高校完成；處于內(nèi)部行政關(guān)系下的高校，作為政府內(nèi)部行政行為的相對方，必須服從政府以命令、計(jì)劃等為行為方式的直接管理。</p><p>　　在內(nèi)部行政委托代理關(guān)系中，政府作為行政首腦，擁有所有教育行政事務(wù)的決定權(quán)，可以隨時(shí)

13、根據(jù)教育行政管理的需要發(fā)布命令，而不需要法律依據(jù)，也不受法律的限制。政府對高校所采取的措施適用內(nèi)部行政規(guī)范，如果高校不服政府的行為，是不能適用行政復(fù)議程序和行政訴訟程序的。具體而言，政府與公立高校分別享有不同的權(quán)力，承擔(dān)不同的責(zé)任，即：</p><p>　　1.政府全面掌握國家教育權(quán)</p><p>　　因?yàn)閭鹘y(tǒng)文化及政治體制的原因，我國實(shí)行福利國家制度，政府因之是一種“大政府”，即政府全

14、面管理國家與社會(huì)事務(wù)，政府職能覆蓋了社會(huì)自治領(lǐng)域的職能，對政府的職能、權(quán)力沒有進(jìn)行嚴(yán)格的界定與限制，使得政府的權(quán)力不受限制，甚至無限膨脹。</p><p>　　從憲法的授權(quán)來看，政府對教育享有“領(lǐng)導(dǎo)和管理”的權(quán)力（直到1995年《教育法》與1998年《高等教育法》的頒布，沒有任何法律授予高等學(xué)校權(quán)利），根據(jù)傳統(tǒng)，憲法的這種規(guī)定實(shí)際上暗示著政府作為國家的代理人，全面享有國家教育權(quán)，既包括憲法規(guī)定的“領(lǐng)導(dǎo)和管理教育”

15、的宏觀調(diào)控權(quán)，也包括主辦、設(shè)置高等學(xué)校的權(quán)力，還包括對高等學(xué)校內(nèi)部事務(wù)的管理權(quán)，如對各高校校長聘任、招生、畢業(yè)分配、學(xué)位授予等一系列事務(wù)具有最終決定權(quán)。即政府享有宏觀上的公立高校的管理權(quán)、國有資產(chǎn)所有權(quán)與管理權(quán)，掌握著微觀上的教育教學(xué)權(quán)。</p><p>　　2.高等學(xué)校是政府的附屬機(jī)構(gòu)</p><p>　　在傳統(tǒng)上，高校作為政府的附屬物，不具有獨(dú)立的法律地位，而是典型的“營造物機(jī)關(guān)”。所

16、謂“營造物”，是指“為達(dá)成公共行政上之特定目的，行政主體將一批財(cái)產(chǎn)與人員（通常稱為管理人員）作功能上之結(jié)合，并依其目的訂定其組織規(guī)章所成立之組織體?！盵2]高等學(xué)校作為非獨(dú)立的營造物具有以下重要特征：</p><p>　　第一，由行政主體即政府為特定目的而設(shè)；第二，是人與財(cái)產(chǎn)的功能性結(jié)合，既非成員之團(tuán)體，也非單純物之集合；第三，其組織規(guī)章由行政主體專門為其制定；第四，沒有法人資格，不能獨(dú)立起訴和應(yīng)訴。</p

17、><p>　　高校作為政府的營造物，其所處理的事務(wù)實(shí)際上是政府的事務(wù)，作為教育教學(xué)機(jī)構(gòu)，完成政府規(guī)定的教學(xué)任務(wù)，它不具備更多的權(quán)利，也不行使更多的職能。</p><p>　　3.政府承擔(dān)巨大的委托代理責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)</p><p>　　內(nèi)部行政性委托代理是普遍存在的，這是由政府的行政行為所決定的。政府的行政行為特點(diǎn)是它必須有執(zhí)行、實(shí)施部門，而執(zhí)行、實(shí)施部門只要不是由政府自身

18、（即使是政府的附屬機(jī)構(gòu)），則必然發(fā)生委托代理關(guān)系。</p><p>　　內(nèi)部行政性委托代理關(guān)系具有委托代理的一般特征。即由于代理人的效益目標(biāo)可能不同于委托人的效益目標(biāo)，由于嚴(yán)重的信息不對稱問題以及缺乏有效的激勵(lì)與制約機(jī)制，可能會(huì)導(dǎo)致委托代理問題，如敗德行為、機(jī)會(huì)主義問題等?；谖写黻P(guān)系，政府要承擔(dān)作為委托人必須承擔(dān)的各種責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)。由于公立高校眾多，因此，政府承擔(dān)著巨大的責(zé)任與負(fù)擔(dān)。</p>&

19、lt;p>　?。ㄈ┱c公立高校之間內(nèi)部行政性委托代理關(guān)系的種類</p><p>　　傳統(tǒng)上，政府作為高校的主辦者、管理者與事實(shí)上的辦學(xué)者，全面壟斷了國家教育權(quán)。但政府通過內(nèi)部行政性委托的方式，將部分權(quán)力委托給高校，而高校作為一種“營造物機(jī)關(guān)”，“是人與財(cái)產(chǎn)的功能性結(jié)合”機(jī)構(gòu)，因而從實(shí)際情形來看，政府與高校之間具有多重的內(nèi)部行政性委托代理關(guān)系：</p><p>　　1.國有資產(chǎn)的委

20、托代理</p><p>　　政府作為國家的代表，是國有資產(chǎn)的所有者，公立高等學(xué)校由政府出資主辦，高校資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的一部分。高校與國有企業(yè)一樣，只是國有資產(chǎn)的經(jīng)營者、使用者、代理人，而不是所有者。</p><p>　　政府與高校之間的國有資產(chǎn)的委托代理，是以內(nèi)部行政性委托代理的方式進(jìn)行的，即公立高校作為政府的附屬單位，其經(jīng)費(fèi)來源于政府財(cái)政上的預(yù)算撥款，在這一點(diǎn)上，高校與政府沒有區(qū)別，高校代

21、理人追求預(yù)算最大化。</p><p>　　另一方面，高校作為“營造物”，是人和物的集合體，又有著與企業(yè)類似的地方：高校生產(chǎn)“高等教育”這類特殊的產(chǎn)品，事實(shí)上也是一個(gè)“生產(chǎn)性單位”。作為一個(gè)生產(chǎn)性單位，必須有用于生產(chǎn)的資產(chǎn)，這些資產(chǎn)包括兩種形式：物質(zhì)或金融性資產(chǎn)方面如校舍、教室、圖書館、實(shí)驗(yàn)室及儀器設(shè)備，也包括校園土地；人力資奉，即高校擁有的師資人力資本。利用這些國有資產(chǎn)，高校代理人與國有企業(yè)代理人一樣，可能與委托

22、人的效益目標(biāo)不一致，而追求自身效益最大化，導(dǎo)致委托代理問題的產(chǎn)生。 </p><p>　　2.教育教學(xué)權(quán)的委托代理</p><p>　　國家教育權(quán)全面委托給政府，為提高行政效率，精簡機(jī)構(gòu)，政府必須將比較具體的事務(wù)性工作委托給作為“營造物”的高校，即實(shí)際的教育教學(xué)權(quán)必須委托給高校。</p><p>　　在傳統(tǒng)的政府—高校關(guān)系中，招生、畢業(yè)分配、聘任教師、專業(yè)設(shè)置、教學(xué)

23、內(nèi)容等決定權(quán)均掌握在政府手中，高校只行使范圍非常狹窄的教育教學(xué)權(quán)，即進(jìn)行教學(xué)活動(dòng)的權(quán)利，高校只是作為政府的執(zhí)行部門完成政府委托的教學(xué)任務(wù)。</p><p>　　隨著高校自主權(quán)的逐漸增大，原來由政府享有的招生、畢業(yè)分配及教師的聘任等權(quán)力逐漸委托給高校。這實(shí)際上是一種行政權(quán)力的委托。</p><p>　　3.其他方面的委托代理</p><p>　　由于利益集團(tuán)的游說，政

24、府部門可能還會(huì)向教育部門委托非教育類的其他任務(wù)。如衛(wèi)生部、教育部曾決定，每年的5月20日為“中國學(xué)生營養(yǎng)日”，2001年“中國學(xué)生營養(yǎng)日”主題是“喝牛奶，促健康”?！?jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，農(nóng)業(yè)部、教育部、衛(wèi)生部等7個(gè)部門正在組織實(shí)施國家“學(xué)生飲用奶計(jì)劃”，加快奶制品工業(yè)發(fā)展，有計(jì)劃、有步驟地讓學(xué)生喝上放心奶。顯然，所謂“學(xué)生飲用奶計(jì)劃”并不是教育類公共物品，政府尤其是教育行政部門顯然不應(yīng)該提供這類公共物品。這種事件的發(fā)生只能表明：政府權(quán)力過大

25、。如果不約束政府的行為，恐怕教育部門還得接受這樣非教育類任務(wù)。</p><p>　　二、政府與公立高校之間內(nèi)部行政性委托代理問題及面臨的挑戰(zhàn)</p><p>　　正如前面所述，政府與公立高校之間存在著多重的委托代理關(guān)系，不同的委托代理關(guān)系造成不同的委托代理問題，同時(shí)，多元化的代理任務(wù)給高校代理人造成了代理行為中的代理人因素以外的困難，同時(shí)也加大了多重委托任務(wù)的監(jiān)督的難度以及考核的費(fèi)用，致使

26、委托代理問題更加嚴(yán)重。</p><p>　　（一）政府與公立高校之間國有資產(chǎn)的委托代理問題</p><p>　　公有制經(jīng)濟(jì)必然采取委托代理方式。在我國公有制是基本的所有制，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的委托代理關(guān)系極為普遍。從產(chǎn)權(quán)來看，政府是所有公有制單位的出資者和所有人，國家對各單位具有最終決策權(quán)，各單位只是國有資產(chǎn)的經(jīng)營者、使用者，因此，在我國，委托代理關(guān)系不僅存在于企事業(yè)單位內(nèi)部，而且表現(xiàn)在政府與國有企

27、事業(yè)單位之間，表現(xiàn)在全體公民與政府之間，這使得委托代理關(guān)系更為復(fù)雜，委托代理問題也更為嚴(yán)重：</p><p>　　1.國有產(chǎn)權(quán)“內(nèi)排他性”導(dǎo)致所有者弱化，以至對代理人監(jiān)督乏力，導(dǎo)致教育腐敗</p><p>　　從國有產(chǎn)權(quán)的特點(diǎn)及其形成來看，下列諸多原因使得人民作為國有產(chǎn)權(quán)的所有者即初始委托人(original principals)地位逐漸弱化，導(dǎo)致對代理人監(jiān)督乏力，使得委托代理問題普遍而

28、嚴(yán)重：</p><p>　　第一，國有產(chǎn)權(quán)的“內(nèi)排他性”使初始委托人不具有剩余索取權(quán)，使得他們?nèi)狈ΡO(jiān)督代理人的動(dòng)力。</p><p>　　所謂“內(nèi)排他性”是指個(gè)人只是人民中的一員，作為個(gè)人所擁有的國有產(chǎn)權(quán)只有同其他一切人的所有權(quán)相結(jié)合、共同構(gòu)成國有產(chǎn)權(quán)的時(shí)候才有效，才能發(fā)揮作用；他既沒有特殊的所有權(quán)決定資本的使用，也不能根據(jù)特殊的所有權(quán)來索取總收入中的任何一個(gè)特殊分額[3]，個(gè)人對于國有資

29、產(chǎn)的權(quán)利只能在集體決策的前提下共同行使。在這種情況下，作為初始委托人的個(gè)人不具有剩余索取權(quán)，使得他們?nèi)狈ΡO(jiān)督代理人的動(dòng)力。國有產(chǎn)權(quán)絕對的、全面的、充分的、對外排他的權(quán)利，由體現(xiàn)集體意志的一個(gè)“國有產(chǎn)權(quán)主體”獨(dú)占，這表現(xiàn)為集體意志對于個(gè)人意志的排他性權(quán)利[4]。</p><p>　　第二，國有產(chǎn)權(quán)的初始形成是強(qiáng)權(quán)界定的結(jié)果，初始委托人的委托權(quán)最初來自于這種強(qiáng)權(quán)界定，在強(qiáng)權(quán)界定產(chǎn)權(quán)規(guī)則中處于受惠地位，由此造成其委托能

30、力的先天不足。盡管國家強(qiáng)權(quán)行動(dòng)的合法性來自初始委托人，但這種一次性界定對于后者個(gè)體來說，沒有討價(jià)還價(jià)的可能。</p><p>　　第三，初始委托人將受贈(zèng)的全部所有權(quán)直接而無限期地讓渡給國家，初始委托人“放棄”了委托權(quán)，國家（政府）成為了真正的、實(shí)際的委托人，從而形成國有產(chǎn)權(quán)。更為重要的是，國有產(chǎn)權(quán)的運(yùn)行規(guī)則是行政等級界定，其實(shí)際交易的可讓渡性是通過政治過程即行政活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)的，而初始委托人處于這一等級的最低層次。這

31、導(dǎo)致初始委托人作為國有產(chǎn)權(quán)的索取者地位越發(fā)弱化。</p><p>　　由于所有者地位弱化以及“集體行動(dòng)難題”，作為初始委托人的所有者則對國有資產(chǎn)的監(jiān)督缺乏基本的動(dòng)力。</p><p>　　2.多層次長鏈條的委托代理關(guān)系：信息失真與失控</p><p>　　從國有產(chǎn)權(quán)的形成一直到最后的生產(chǎn)者，國有產(chǎn)權(quán)形成了多層次的委托代理鏈條，如下圖所示。</p>&l

32、t;p>　　實(shí)際經(jīng)濟(jì)生活中的委托代理層次可能比下面的圖示更復(fù)雜一些。有人統(tǒng)計(jì)過，公有制經(jīng)濟(jì)中最多可達(dá)60多層委托代理關(guān)系。如此長的委托代理鏈條使得委托人很難獲取代理人的信息，即便獲取成本也非常高，而且也容易失真。由于信息嚴(yán)重的不對稱，根本無法監(jiān)督與控制代理人，以至在公有制經(jīng)濟(jì)中普遍存在敗德行為與機(jī)會(huì)主義等問題。</p><p>　　過去，國企的腐敗現(xiàn)象引人注目，而在高校中很少發(fā)生，以至人們忽視委托代理問題在

33、高校中的存在。近些年來，高校中暴露出越來越多的腐敗現(xiàn)象，這警示著在高校中同樣存在嚴(yán)重的委托代理問題。</p><p>　　3.雙向的委托代理關(guān)系及雙重角色：部分所有者侵犯全民所有者的利益</p><p>　　公有經(jīng)濟(jì)中委托人一代理人關(guān)系的典型特征是存在兩大等級體系。第一等級體系是通過從剩余索取人即初始委托人到中央政府的授權(quán)鏈(del egation chain of power)而形成的，

34、即全體民眾是所有者與初始委托人，第二等級體系是通過從中央政府到企業(yè)內(nèi)部成員即最終代理人(ultimate a gents)的授權(quán)鏈而形成的[5]。</p><p>　　在這兩條代理鏈中，除兩類特殊的局中人（一是剩余索取人即初始委托人；二是企業(yè)內(nèi)部成員即最終代理人，他們在代理鏈上只扮演一種角色）外，每個(gè)局中人均扮演著雙重角色：他既是委托人的代理人，又是代理人的委托人。這種雙重角色，導(dǎo)致對公有經(jīng)濟(jì)中代理人的監(jiān)控與約束

35、更為困難：一方面，作為上游委托人，他也有自己的代理人，其代理人必然也有著不同于他作為委托人的目標(biāo)函數(shù)，因此，他必須監(jiān)督下游委托人（代理人）；作為下游代理人，他又追求著與他的上游委托人不一致的利益目標(biāo)；由于信息不對稱以及“理性的無知”，他和他的下游代理人可能合伙欺騙委托人從而謀取自己的利益并損害委托人的利益，即形成“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象。如國企經(jīng)理具有雙重所有者身份，他既是全民所有制的國有資產(chǎn)的所有者，又是企業(yè)資產(chǎn)的所有者，作為國有產(chǎn)權(quán)的代理

36、人他完全有可能與最終代理人（國企職工）勾結(jié)，利用嚴(yán)重的信息不對稱以及監(jiān)督失控等條件，侵犯初始委托人的利益。如某些行業(yè)嚴(yán)重虧損，但其職工福利、獎(jiǎng)金卻非常豐厚就是典型的“部分所有者”侵害初始委托人（全體人民）的利益。</p><p>　　毫無疑問，上述委托代理問題同樣表現(xiàn)在政府與公立高校之間，即高校作為代理人有著自己特殊的目標(biāo)函數(shù)，由于信息不對稱，高校完全可以利用這些國有資產(chǎn)進(jìn)行營利性的活動(dòng)，從而表現(xiàn)出公立高校作為“

37、營造物”的特殊代理人問題，即無償使用國有資產(chǎn)、資源，進(jìn)行各種非國家計(jì)劃內(nèi)教學(xué)活動(dòng)的營利性活動(dòng)，如出租校舍、教室、實(shí)驗(yàn)室及實(shí)驗(yàn)設(shè)備用于計(jì)劃外的各種培訓(xùn)班、補(bǔ)習(xí)班的教學(xué)活動(dòng)，占用校園土地建立賓館、招待所，開辦商店、超市等?？梢哉f，時(shí)下的公立高校幾乎沒有一所不從事這類營利性的活動(dòng)。</p><p>　　一段時(shí)間以來，由于政府教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，允許學(xué)校進(jìn)行各種經(jīng)營活動(dòng)，以彌補(bǔ)教育經(jīng)費(fèi)的不足，這一舉措使得政府與高校之間的委

38、托代理問題更為嚴(yán)重。</p><p><b>　?。ǘ┙逃龣?quán)的尋租</b></p><p>　　由于政府與高校之間的教育教學(xué)權(quán)是一種內(nèi)部行政性的委托代理關(guān)系，因而教育教學(xué)權(quán)實(shí)際上并沒有下放，而是仍然掌握在政府手中，這使得政府機(jī)構(gòu)必然臃腫，而且導(dǎo)致權(quán)力尋租、設(shè)租等各種腐敗現(xiàn)象的孳生。</p><p>　　另一方面，高校作為教育教學(xué)權(quán)的代理人，實(shí)

39、際上享有某種象征性的權(quán)力，這使得高校享有類似政府的權(quán)力，從而導(dǎo)致高校與政府幾乎是同構(gòu)的：政府有什么樣的機(jī)構(gòu)，則高校也設(shè)置什么樣的機(jī)構(gòu)，高校就像一個(gè)小政府，也擁有許多權(quán)力，因而也就具有許多官僚習(xí)氣并得以“借權(quán)謀私”。</p><p>　　雖然教育權(quán)是一種“軟權(quán)力”，但作為一種“權(quán)力”，實(shí)際上也掌握著一定的資源，即教育資源。在我國，由于高等教育一直是稀缺產(chǎn)品，因此高校代理人完全有動(dòng)機(jī)利用它創(chuàng)租設(shè)租，謀取個(gè)人的私利，這

40、種權(quán)力尋租在招生過程中最為普遍，如各種“條子生”、“關(guān)系生”的出現(xiàn)就是教育權(quán)在委托代理過程中出現(xiàn)的敗德行為。政府作為委托人必須承擔(dān)因?yàn)榇砣说臄〉滦袨樵斐傻母鞣N風(fēng)險(xiǎn)，如近些年來的事情一些在高校招生中就出現(xiàn)了不少問題，發(fā)生了許多狀告教育行政部門。</p><p><b>　　（三）學(xué)術(shù)腐敗</b></p><p>　　在知識生產(chǎn)方面，政府與高校之間實(shí)際上也存在這樣的委托

41、代理風(fēng)險(xiǎn)，尤其是在各種項(xiàng)目的審批方面，由于沒有公開透明的制度，種種學(xué)術(shù)腐敗不僅猖獗而且屢禁不止，嚴(yán)重地影響著知識生產(chǎn)。</p><p>　　由于沒有真正建立起教授治校的學(xué)術(shù)制度，高校沒有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)直接對知識生產(chǎn)負(fù)責(zé)，也沒有能力監(jiān)督學(xué)術(shù)腐敗問題。而教師個(gè)人，由于“理性的無知”與“集體行動(dòng)難題”，對學(xué)術(shù)腐敗也幾乎是無能為力。政府雖然掌握著大量的學(xué)術(shù)權(quán)力，但由于信息不對稱，它沒有能力監(jiān)督知識生產(chǎn)，也沒有能力評估知識生產(chǎn)

42、的內(nèi)容與質(zhì)量。</p><p>　　這種由“政府采購”的知識因此形同“無因”產(chǎn)品，即知識產(chǎn)權(quán)沒有歸宿。在產(chǎn)權(quán)不明晰或者產(chǎn)權(quán)沒有歸宿的情況下，沒有人有動(dòng)機(jī)監(jiān)督知識產(chǎn)品的質(zhì)量或水準(zhǔn)，以至即使出現(xiàn)大量的低劣知識產(chǎn)品形成學(xué)術(shù)泡沫都無人過問，可謂“事不關(guān)己，高高掛起”。而腐敗者由于沒有得到遏制，益發(fā)猖獗，在某種程度上形成了知識生產(chǎn)的“逆淘汰”現(xiàn)象，導(dǎo)致知識生產(chǎn)質(zhì)量的嚴(yán)重下滑。</p><p>　　學(xué)

43、術(shù)腐敗是一個(gè)民族的最大腐敗，它浪費(fèi)的不僅是知識生產(chǎn)的人力物力，還敗壞了一個(gè)民族的良知良能，影響著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國家安全，其惡劣后果甚至可能影響到幾代人。反對學(xué)術(shù)腐敗是每一個(gè)知識人的義務(wù)與責(zé)任。如果我們每一個(gè)都對腐敗現(xiàn)象無動(dòng)于衷，那么，有一天，我們自己也將被淘汰出局。</p><p>　　但是，反對學(xué)術(shù)腐敗并不僅僅是一個(gè)道德問題，它還涉及到一些制度安排的問題。一個(gè)好的制度能使壞人不敢為非作歹，而一個(gè)不健全的制度則可能使

44、好人迅速墮落。實(shí)際上，學(xué)術(shù)腐敗的根源就是制度本身存在漏洞，即政府的行政權(quán)力仍然控制著高校知識生產(chǎn)的資源，而不論是作為公民還是作為學(xué)者的教師，基本上沒有權(quán)力監(jiān)督政府的行為，沒有權(quán)力保護(hù)自己的利益。 </p><p>　?。ㄋ模┲萍s公立高校自主發(fā)展</p><p>　　在內(nèi)部行政性委托代理關(guān)系中，由于政府全面控制著教育資源，掌握著所有的國家教育權(quán)，使得高校處于完全被動(dòng)的狀態(tài)，沒有積極性充分發(fā)揮

45、自己的主動(dòng)性，發(fā)掘辦學(xué)潛力，提高辦學(xué)效益，從而使高等教育的發(fā)展在質(zhì)量與數(shù)量方面都不能充分滿足社會(huì)發(fā)展的需求。</p><p>　　加入WTO之后，由于教育市場的開放，以及市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，必然導(dǎo)致教育資源按市場機(jī)制配置。根據(jù)國民待遇原則以及服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定中有關(guān)教育服務(wù)的條款，所有WTO簽署國都將有權(quán)參與商業(yè)性的教育服務(wù)競爭。這將給我國高等教育帶來極大的沖擊。加入WTO之后，國外教育機(jī)構(gòu)、團(tuán)體將攜帶優(yōu)質(zhì)

46、的教育資源來中國辦學(xué)，從而使辦學(xué)的主體多元化。</p><p>　　在這種情況下，高校面臨著嚴(yán)峻的競爭壓力：一方面要留住本國的學(xué)生，同時(shí)還要吸引國外來華留學(xué)生，或走向國際教育市場，在國外辦學(xué)。因此，提高高校的競爭力是迫在眉睫的事情。改革政府與高校之間的關(guān)系可謂是迫不及待，勢不容緩。</p><p>　　三、重建政府與公立高校之間的法律關(guān)系</p><p>　　隨著人

47、們接受高等教育的需求愈來愈強(qiáng)烈，政府提供高等教育產(chǎn)品的壓力也越來越大。由于財(cái)政的壓力，政府也不可能提供更多的高等教育產(chǎn)品以滿足社會(huì)的需求；隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)制度的建立，政府職能的轉(zhuǎn)變，高校自主性要求的日益強(qiáng)烈，傳統(tǒng)的政府與高校之間的關(guān)系面臨著強(qiáng)烈的挑戰(zhàn)。改革政府與高校之間的關(guān)系成為必然趨勢。</p><p>　?。ㄒ唬┲匦陆缍ㄕ慕逃毮?lt;/p><p>　　在市場經(jīng)濟(jì)條件下，許多原來

48、由政府生產(chǎn)的公共物品現(xiàn)在可由市場來提供，或者引進(jìn)競爭機(jī)制，由不同的政府部門共同提供，從而形成政府機(jī)構(gòu)之間，政府與市場之間的競爭，以生產(chǎn)、提供質(zhì)量更好、數(shù)量更多的公共產(chǎn)品。</p><p>　　在市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的行為受到嚴(yán)格的法律約束，政府只能在法律允許的范圍內(nèi)活動(dòng)。政府實(shí)際上是一種“小政府”，從原來的一些職能中退出來，政府只做自己應(yīng)該做的事，并把它做好。換言之，政府可能更多地行使管理職能，包括宏觀上的政策導(dǎo)向

49、以及提供法律服務(wù)，維護(hù)公平合理的市場運(yùn)行機(jī)制。</p><p>　　1995年頒布的《教育法》和1998年頒布的《高等教育法》分別規(guī)定了政府關(guān)于教育的權(quán)力與義務(wù)?？傮w來說，政府的權(quán)力主要是領(lǐng)導(dǎo)和管理全國的教育事業(yè)，包括提供主辦學(xué)校需要的國有資產(chǎn)，制定相關(guān)的教育政策與法規(guī)，即，政府的教育權(quán)主要包括作為高校主辦者所享有的國有資產(chǎn)所有權(quán)、作為全國教育事業(yè)管理者的管理職能。</p><p>　　除

50、享有主辦學(xué)校、管理全國教育事業(yè)等權(quán)力外，政府還要承擔(dān)一定的義務(wù)，即保障由政府主辦的學(xué)校的經(jīng)費(fèi)有穩(wěn)定的來源，制定相關(guān)的政策調(diào)整、規(guī)范全國教育事業(yè)的發(fā)展，制定相應(yīng)的法規(guī)，為各類學(xué)校的發(fā)展提供公平競爭與穩(wěn)定發(fā)展的良好制度環(huán)境。</p><p>　?。ǘ┐_保公立高校教育教學(xué)權(quán)的實(shí)現(xiàn)</p><p>　　《教育法》與《高等教育法》授予高校的權(quán)利是獨(dú)立于政府，不受任何組織、個(gè)人非法干涉的教育教學(xué)權(quán)。

51、可以這樣說，1995年《教育法》和1998年《高等教育法》的頒布明確了公立高校的法人地位。</p><p>　　簡言之，高等學(xué)校享有充分的辦學(xué)自主權(quán)或?qū)W校經(jīng)營權(quán)，包括具體的教育教學(xué)權(quán)、國有資產(chǎn)處分權(quán)、學(xué)校內(nèi)部管理權(quán)。</p><p>　　從法理上來看，由《教育法》和《高等教育法》授予高等學(xué)校的權(quán)利應(yīng)該由高等學(xué)校享有，任何組織 （包括政府）都不能非法干涉，因此，這實(shí)際上是一種國家教育權(quán)的分權(quán)

52、，因此，國家教育權(quán)可分為三大部分，即高等學(xué)校主辦權(quán)（及國有資產(chǎn)所有權(quán)）、宏觀管理權(quán)以及微觀上的學(xué)校經(jīng)營權(quán)。前兩者的權(quán)力主體是政府，后者的權(quán)利主體是高校。即原來由政府行使的學(xué)校經(jīng)營權(quán)應(yīng)退還給高校，交由高校自行行使。</p><p>　　高等學(xué)校的學(xué)校經(jīng)營權(quán)來自法律的授予，而非政府的授權(quán)或委托，政府是不能任意剝奪的。高等學(xué)校的學(xué)校經(jīng)營權(quán)是受到法律保護(hù)的，不經(jīng)過全國人大或其常委會(huì)這個(gè)民意機(jī)關(guān)通過法定的程序進(jìn)行修改，是不

53、會(huì)因?yàn)槠渌麢C(jī)關(guān)的改變而改變的?！督逃ā返诙藯l第九款明確規(guī)定，學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)拒絕任何組織和個(gè)人對教育教學(xué)活動(dòng)的非法干涉。高校的義務(wù)也是法定的，政府不得隨意要求高校履行法律未作規(guī)定的義務(wù)。如若不然，政府的行為則構(gòu)成侵權(quán)，高?？梢蕴岢霎愖h并通過包括訴訟在內(nèi)的手段要求政府改正甚至賠償損失。</p><p>　?。ㄈ┱c公立高校之間的新型法律關(guān)系</p><p>　　重新界定了政府與高

54、校各自的權(quán)力之后，可以看到，二者之間的關(guān)系發(fā)生了很大的變化，過去政府與高校之間純粹的內(nèi)部行政關(guān)系也發(fā)生了分化與轉(zhuǎn)化。可以看到，雖然它們之間還存在一部分內(nèi)部行政性委托代理關(guān)系，但是大部分則表現(xiàn)為外部行政關(guān)系，也可形成外部行政委托代理關(guān)系。</p><p>　　1.重構(gòu)政府與公立高校之間的國有資產(chǎn)的委托代理關(guān)系</p><p>　　高校作為政府主辦的教育機(jī)構(gòu)，其資產(chǎn)仍屬于國有資產(chǎn)，其所有權(quán)歸政

55、府所有，高校只行使國有資產(chǎn)的處分權(quán)，即使用權(quán)與經(jīng)營權(quán)。因此，在經(jīng)濟(jì)上，政府與高校之間仍然存在著內(nèi)部行政性委托代理關(guān)系。這種經(jīng)濟(jì)上的委托代理關(guān)系過去也存在，由于所有者和委托人與代理人之間的距離較遠(yuǎn)，因此存在著嚴(yán)重的信息不對稱，而且委托人也沒有足夠的動(dòng)力監(jiān)督代理人的行為，在這種情況下，必須改造政府與高校之間經(jīng)濟(jì)上的委托代理關(guān)系。</p><p>　　在市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于政府的職能較過去更明晰，活動(dòng)的范圍相對較小，政

56、府不可能像從前那樣具體、直接地管理公立高校的國有資產(chǎn)。在這種情況下，可有三種思路改造政府與高校之間經(jīng)濟(jì)上的委托代理關(guān)系。</p><p>　　(1)成立高校國有資產(chǎn)管理委員會(huì)與學(xué)校董事會(huì)</p><p>　　在國家層面成立高校國有資產(chǎn)管理委員會(huì)直接管理公立高校國有資產(chǎn)，監(jiān)督高校國有資產(chǎn)的經(jīng)營與使用。</p><p>　　在學(xué)校層面，成立學(xué)校董事會(huì)，其成員有國有資產(chǎn)管

57、理委員會(huì)的委員、學(xué)校教師、學(xué)生、家長、社會(huì)名流、社會(huì)公眾等，也可包括其他捐資者。學(xué)校董事會(huì)監(jiān)督審核高校國有資產(chǎn)的使用與經(jīng)營。</p><p>　　這種做法其實(shí)并沒有改變過去的內(nèi)部行政性委托代理關(guān)系，因?yàn)楦咝５馁Y產(chǎn)仍然是國有資產(chǎn)，而并不是公立高校作為獨(dú)立法人的資產(chǎn)，其產(chǎn)權(quán)仍在國家。但它縮短了委托人與代理人之間的距離，減小了信息不對稱的狀況，并加強(qiáng)董事會(huì)監(jiān)督的力度與動(dòng)力，以使高校代理人更合理地經(jīng)營使用國有資產(chǎn)，更好地

58、進(jìn)行教育教學(xué)活動(dòng)。</p><p>　　(2)成立永久性基金，以公益信托的方式管理、經(jīng)營公立高校國有資產(chǎn)</p><p>　　公立高校的國有資產(chǎn)必須進(jìn)行嚴(yán)格的評估，確定其實(shí)際資產(chǎn)數(shù)額。國家對公立高校的撥款（或贈(zèng)地）成立永久性基金，由社會(huì)信托機(jī)構(gòu)進(jìn)行托管，受托方根據(jù)協(xié)議規(guī)定經(jīng)營、管理受托資產(chǎn)，其贏利用于公立高校的發(fā)展。</p><p>　　社會(huì)信托代理機(jī)構(gòu)作為受托方，

59、可以由公眾信任的專家委員組成，也可以由學(xué)校董事會(huì)擔(dān)任，按照事先指定的規(guī)則獨(dú)立行使權(quán)力，對國有資產(chǎn)進(jìn)行管理、運(yùn)作。</p><p>　　社會(huì)信托代理機(jī)構(gòu)不是政府序列機(jī)構(gòu)，它與政府或國有資產(chǎn)管理委員會(huì)并不構(gòu)成任何行政隸屬關(guān)系，是一種純粹的契約關(guān)系。</p><p>　　公益信托是一種市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的方式，將這種方式引進(jìn)高校國有資產(chǎn)的使用與經(jīng)營，減少原來因多層委托代理關(guān)系造成的信息嚴(yán)重不對稱的委托

60、代理問題，從而提高高校國有資產(chǎn)的使用效益。</p><p><b>　　(3)項(xiàng)目撥款</b></p><p>　　所謂項(xiàng)目撥款，是指政府對公立高校的資助是以項(xiàng)目運(yùn)作的方式進(jìn)行的。這種方式實(shí)際上是以承認(rèn)政府和公立高校都是獨(dú)立的法人為前提的，即政府無權(quán)直接要求公立高校從事某種工作，公立高校也有權(quán)利不接受政府的項(xiàng)目；公立高校想要承擔(dān)項(xiàng)目，接受撥款，必須以投標(biāo)的方式與其他單

61、位競爭。</p><p>　　2.政府與高校之間外部行政委托代理關(guān)系</p><p>　　外部行政委托代理是指行政主體將其職權(quán)的一部分依法委托給其他組織或個(gè)人來行使。但是這里的“依法”并沒有嚴(yán)格的要求，即在某些行政事項(xiàng)范圍內(nèi)，應(yīng)當(dāng)有關(guān)于委托的明確規(guī)定，如稅收、行政許可等；在另外一些行政事項(xiàng)范圍內(nèi)，只要不違背法律精神和法律目的，即可實(shí)施委托，如物價(jià)、衛(wèi)生、治安等方面的監(jiān)督、檢查行為。<

62、/p><p>　　外部行政委托代理關(guān)系具有隨意性。相對于內(nèi)部行政性委托代理，外部行政委托并不是必然的，而只是在需要的時(shí)候才會(huì)發(fā)生，即政府自身包括其內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)及附屬機(jī)構(gòu)不能完成，必須由政府以外的法人、組織或公民來完成。如某一項(xiàng)科研可以委托給某高?；蚩蒲袡C(jī)構(gòu)；某項(xiàng)認(rèn)證須委托給社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，某項(xiàng)市政工程可委托給某施工單位等。</p><p>　　外部行政委托代理關(guān)系適用外部行政法規(guī)范。外部行政委托

63、一般由行政主體以較具體的委托決定來進(jìn)行，有關(guān)委托的事項(xiàng)范圍、職權(quán)內(nèi)容、委托時(shí)間、委托人和被委托人之間的關(guān)系等，都將在委托決定中予以明確。委托決定受外部行政法規(guī)范，在符合法定條件的情形下，可以適用行政復(fù)議程序和行政訴訟程序。</p><p>　　政府與高校作為獨(dú)立的法人，其權(quán)力并沒有交叉重疊，分別享有憲法、教育法及高教法授予的不同界限內(nèi)的教育權(quán)。政府作為高校的管理者與高校之間一般只發(fā)生外部行政關(guān)系。在這種情況下，政

64、府依然可以將某些事項(xiàng)委托給高校，如公務(wù)員的培訓(xùn)、科研項(xiàng)目、咨詢項(xiàng)目等。但是，這種委托屬于外部行政委托，高校可以代理也可以不代理。如前面提到的項(xiàng)目撥款就是一種典型的外部行政委托代理行為。</p><p>　　政府與高校之間的外部行政委托代理的具體操作方式可以行政委托合同實(shí)施。行政合同屬于一種雙方行政行為，其特殊性在于，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行公務(wù)時(shí)需要與相對方協(xié)商，相互意見表示一致后，才能實(shí)施相應(yīng)行為。行政合同以契約的方式將

65、國家所要達(dá)到的行政管理目標(biāo)固定化、法律化，并在合同中規(guī)范雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)。在這種合同關(guān)系中，行政主體具有優(yōu)益權(quán)。因此，行政主體與行政相對方處于不對等的地位，行政主體可以根據(jù)國家行政管理的需要，單方依法變更或解除合同。行政合同糾紛通常通過行政法的救濟(jì)途徑解決。</p><p>　　在外部行政委托代理關(guān)系下，雙方的行為都受到約束，既可約束政府的隨意性侵權(quán)、越權(quán)行為，又可制約高校代理人的敗德行為與機(jī)會(huì)主義行為，激

66、勵(lì)高校辦學(xué)自主性與積極性，同時(shí)也減少了委托代理風(fēng)險(xiǎn)。</p><p>　　四、政府、市場、高校之間新關(guān)系的形成 </p><p>　　在傳統(tǒng)的模式下，高等教育是由政府生產(chǎn)并提供給公民的一種公共物品。由于公民與中央政府以及中央政府與政府部門之間的委托代理關(guān)系存在著嚴(yán)重的信息不對稱、地位倒置導(dǎo)致委托人對代理人失控，使得高等教育產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足公民的教育需求，即使公民對代理人極為不滿

67、，也沒有更換代理人的自由。</p><p>　　傳統(tǒng)的政府與高校之間的關(guān)系實(shí)際上是一種雙邊的單向關(guān)系，高校與政府是同構(gòu)的。由于沒有外力的參與，這種結(jié)構(gòu)比較固定，雙方都缺少變革的積極性，使得公立高校成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)“最后的堡壘”。</p><p>　　在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的大背景下，政府與公立高校都面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，一方面要更好地規(guī)范政府與公立高校的行為，同時(shí)又要激發(fā)它們的積極性，即政府要更好地提

68、供它應(yīng)該提供的公共物品；高校要生產(chǎn)更多更好的高等教育產(chǎn)品。因此，政府與公立高校都不能獨(dú)立于市場之外，以市場精神改造政府和高校，形成政府、公立高校、市場以及公民（受教育者）之間的良性循環(huán)關(guān)系。具體地說，其措施為：</p><p>　?。ㄒ唬┙医逃龣?quán)與社會(huì)教育權(quán)之間的均衡關(guān)系</p><p>　　隨著中國加入WTO,政府的教育職能與權(quán)限都將發(fā)生巨大的變化，國家教育權(quán)將發(fā)生重大分化和轉(zhuǎn)移，

69、甚至被剝離，國家教育權(quán)將部分轉(zhuǎn)移到國際組織、地方政府和各種社會(huì)組織，中央政府將只保留有關(guān)國家教育宏觀政策、教育法規(guī)、教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定、監(jiān)督的權(quán)力以及教育司法權(quán)，為教育事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的制度環(huán)境，而將其執(zhí)行實(shí)施環(huán)節(jié)交付給社會(huì)組織，從而在宏觀上管理教育，以提高教育行政的效率。國家大部分教育行政權(quán)將分化并轉(zhuǎn)移到地方政府以及國際非政府組織以及社會(huì)組織中去，從而使國家教育權(quán)與社會(huì)教育權(quán)保持總體上的平衡互相制約的動(dòng)態(tài)之中。</p>

70、;<p>　　1.部分國家教育權(quán)讓渡給國際非政府組織</p><p>　　國際社會(huì)在經(jīng)濟(jì)、教育、文化諸方面的一體化逐步形成，國家主權(quán)在自愿基礎(chǔ)上部分讓渡與共享已成為不可回避的事實(shí)[6]。我國加入WTO,在教育領(lǐng)域也將參與國際合作，因而必須接受現(xiàn)行國際組織的各種“游戲規(guī)則”，以接受條約為基礎(chǔ)，在決定教育事業(yè)的發(fā)展時(shí)，必須與國際接軌，而不再享有充分的自由，這就導(dǎo)致國家教育權(quán)的削弱，實(shí)際上是把一部分國家教

71、育權(quán)轉(zhuǎn)移到跨國性的機(jī)構(gòu)和組織中去。國家教育權(quán)的這一部分轉(zhuǎn)移，主要包括教育的監(jiān)督權(quán)、部分教育權(quán)，如主辦教育機(jī)構(gòu)、選擇教育內(nèi)容、確定教育年限、招生等一系列的權(quán)力。如，WTO服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定第十三條中有關(guān)“教育服務(wù)”的條款規(guī)定，除政府徹底資助的教育活動(dòng)外，凡帶商業(yè)性的教育活動(dòng)，所有協(xié)定簽署國都有權(quán)參與服務(wù)競爭，這涉及各級各類的教育與培訓(xùn)活動(dòng)。在WTO的143個(gè)成員國中，目前只有40個(gè)國家簽署了該協(xié)定，且其中30余個(gè)國家也是有限開放本國市場，如以

72、商定、對等方式互認(rèn)學(xué)歷、學(xué)位，放開成人教育、技術(shù)培訓(xùn)領(lǐng)域的外資辦學(xué)，取消某些領(lǐng)域教育活動(dòng)的營利限制等等。隨著教育服務(wù)市場的全面開放，國際組織將更多地參與教育，國家教育權(quán)將更多地讓渡給國際組織。</p><p>　　2.部分國家教育權(quán)下放給地方政府</p><p>　　市場統(tǒng)一規(guī)則要求對憲法中中央和地方關(guān)系進(jìn)行明確甚至重構(gòu)，中央將下放部分權(quán)力到地方，中央政府、地方政府之間將出現(xiàn)一種平行、合作

73、、討價(jià)還價(jià)的對等關(guān)系，中央政府不得隨意對地方政府的活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)，不得隨意對地方政府獨(dú)享的權(quán)力進(jìn)行限制與改變。國家教育權(quán)也將逐漸下放，地方政府將擁有更大的權(quán)力決定本地教育事業(yè)的發(fā)展。國家下放的部分教育權(quán)包括地方教育立法權(quán)、地方教育行政權(quán)和地方教育司法權(quán)。地方政府將有更多的權(quán)利為本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化的發(fā)展而發(fā)展教育，包括前面提到過的由中央政府主辦的高校劃歸地方政府主辦。</p><p>　　3.部分國家教育行政權(quán)

74、社會(huì)化</p><p>　　教育行政權(quán)是最具擴(kuò)張性與侵略性的教育權(quán)力。加入WTO將使我國市場經(jīng)濟(jì)得到極大的發(fā)展，由此增長的社會(huì)組織與公民的自主自治權(quán)力，必將使行政權(quán)的壟斷一切的局面被打破。</p><p>　　國家教育行政權(quán)的社會(huì)化可采取幾種形式：一般的合同出租、公私合作、一般的用者付費(fèi)制、憑單制度等。合同出租（承包）的主導(dǎo)思想是使教育這種公共服務(wù)的非壟斷化。政府將原先壟斷的教育產(chǎn)品的生產(chǎn)

75、權(quán)與提供權(quán)向私營公司、非營利組織等機(jī)構(gòu)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。政府將確定教育產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，然后對外向私營、非盈利部門招標(biāo)承包，中標(biāo)的承包商按合同生產(chǎn)教育產(chǎn)品，政府用納稅人的錢購買承包商生產(chǎn)的產(chǎn)品。訂立合同前，教育服務(wù)的確定是一個(gè)政治／行政過程，政治／行政機(jī)制起主導(dǎo)作用；訂立合同之后，市場機(jī)制起主導(dǎo)作用。承包商將在允許范圍內(nèi)自由地配置教育資源，由此，合同管理代替了行政組織的等級控制[7]。政府與其他單位（法人組織或其他組織）之間的這種關(guān)系，其實(shí)

76、質(zhì)是外部行政委托代理行為。</p><p>　　其實(shí)，這是政府部分教育職能的市場化，即，充分利用市場提供的競爭機(jī)制來縮小政府教育管理的范圍，對政府的商業(yè)性、非贏利性以及管制性等職能部門實(shí)行企業(yè)化管理；將教育產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供分離開來，在政府部門體制內(nèi)部引進(jìn)競爭機(jī)制和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制；讓公民自己去選擇政府部門之間通過競爭生產(chǎn)或提供出來的公共物品；并在政府部門績效和財(cái)政撥款之間建立起關(guān)系。</p><p

77、>　　在國家教育權(quán)經(jīng)過如此分化、轉(zhuǎn)移之后，包括國際組織、地方政府、社會(huì)及高校自身都獲得了相應(yīng)的教育權(quán)。這些權(quán)利其來源不同，作用的大小與范圍也不同，但這些權(quán)利之間會(huì)形成一種新型的關(guān)系，并最終達(dá)到某種平衡，因而中央政府與公立高校的關(guān)系將不再簡單地歸結(jié)為兩個(gè)主體之間的關(guān)系，而是多主體之間的相互制衡。</p><p>　　（二）由中央政府、地方政府以及市場共同提供高等教育產(chǎn)品，形成主辦者市場，通過市場機(jī)制約束高校主

78、辦者</p><p>　　傳統(tǒng)的高等教育是由政府生產(chǎn)并提供的一種公共物品，由于高等教育本來就是一種稀缺物品，而且既由政府壟斷生產(chǎn)，政府本身又是教育的管理者，集“球員與裁判”于一身，使高等教育長期以來不能滿足人們的需求。</p><p>　　以市場精神來改造政府意味著在教育的主辦者之間引進(jìn)競爭機(jī)制，由中央政府、地方政府與市場（社會(huì)）力量共同主辦高等教育。這種新的模式意味著；公民在用手投票控制

79、中央政府的基礎(chǔ)上，將公民和政府部門分別比喻為經(jīng)濟(jì)市場中的“顧客”與商品的“生產(chǎn)或提供者”，通過非壟斷化和“模擬市場”的手段創(chuàng)立公共物品提供者之間的競爭，由“顧客”選擇權(quán)的擴(kuò)張來迫使中央政府和政府部門提高服務(wù)質(zhì)量和水平。這里的關(guān)鍵在于：如果公民不滿意某一機(jī)構(gòu)提供的公共物品，他們會(huì)轉(zhuǎn)而“購買”其他機(jī)構(gòu)提供的公共物品（用足投票），該機(jī)構(gòu)會(huì)因失去顧客——衣食父母——而無法繼續(xù)生存下去，其利益相應(yīng)受損。</p><p>　

80、　對我國來說，目前已有許多高校在進(jìn)行改制，即原來由中央部委主辦的高等學(xué)校，逐漸與地方共建、共管，有的甚至完全交由地方政府主辦。這一舉措意味著縮短委托人與代理之間的距離，尤其是對我國來說，意味著減少委托代理鏈條，使委托人能掌握代理人更多的信息。</p><p>　　在這種情況下，政府的另一主要職能是充當(dāng)市場管理者的角色，為市場介入高等教育市場提供良好的制度環(huán)境。</p><p>　?。ㄈ└?/p>

81、革人事制度，形成辦學(xué)者——校長市場[8]，通過市場力量約束規(guī)范校長</p><p>　　如同對企業(yè)代理人的約束、規(guī)范是通過股票市場與經(jīng)理人市場的形成來實(shí)現(xiàn)的一樣，在約束規(guī)范高校代理人（校長）方面，也可采取類似的做法。</p><p>　　在國家管理層面，建立高校質(zhì)量監(jiān)督委員會(huì)，對高等學(xué)校質(zhì)量進(jìn)行定期評估，并予以公布，形成類似股票市場一樣的教學(xué)質(zhì)量信息以及時(shí)反應(yīng)高等學(xué)校教學(xué)質(zhì)量。</p

82、><p>　　在社會(huì)層面，加快人才流通體制的建設(shè)，逐漸形成辦學(xué)者——校長市場。</p><p>　　在學(xué)校管理層面則可建立學(xué)校董事會(huì)，由董事會(huì)直接管理校長，縮短委托人與代理人之間的距離，以有效監(jiān)控高校代理人，使其能更好地辦學(xué)。</p><p>　　通過這種市場機(jī)制的引進(jìn)與建構(gòu)，可很好地激勵(lì)校長更好地辦學(xué)。英、美等國在公立學(xué)校改革中的“憑單制”(voucher </

83、p><p>　　plan)，就是一種比較成功的經(jīng)驗(yàn)。即讓學(xué)生及家長根據(jù)自己對學(xué)校教育質(zhì)量的判斷去選擇學(xué)校，然后填寫一張單據(jù)并將該單據(jù)交給其所選擇的學(xué)校，學(xué)校憑著這種單據(jù)到政府部門領(lǐng)取經(jīng)費(fèi)。這樣就等于在學(xué)校之間引進(jìn)了競爭機(jī)制，進(jìn)而迫使教育主辦者以及學(xué)校中的公務(wù)人員提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。從某種意義上來說，教育憑單制是辦學(xué)者——校長市場的雛形。</p><p>　　綜上所述，隨著市場機(jī)制引入政府與公立高校

84、內(nèi)部，通過以市場精神來改造政府與公立高校之間的關(guān)系，傳統(tǒng)的政府與公立高校之間的雙邊單向的固定關(guān)系已經(jīng)不復(fù)存在，一種新的多邊互動(dòng)、自動(dòng)調(diào)節(jié)關(guān)系正在形成，即在政府與市場之間、政府與公立高校之間、公立高校與市場之間，以及政府內(nèi)部、高校內(nèi)部、高校之間都形成了一種互動(dòng)。競爭、協(xié)調(diào)與制約的機(jī)制。</p><p>　　這種新型關(guān)系的形成，將極大地改變政府與公立高校的行為。政府的教育職能將集中于提供高質(zhì)量的純教育類公共產(chǎn)品，其他

85、行為則受到嚴(yán)格的約束；而高校將積極生產(chǎn)高質(zhì)量的高等教育產(chǎn)品，以立足于激烈競爭的高等教育市場。</p><p><b>　　參考文獻(xiàn)：</b></p><p>　　[1]世界銀行，聯(lián)合國教科文組織高等教育與社會(huì)特別工作組。發(fā)展中國家的高等教育：危機(jī)與出路[M].蔣凱譯。北京：教育科學(xué)出版社，2001.</p><p>　　[2]申素平。中國高等學(xué)

86、校法律地位研究[D].北京：北京師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2001.</p><p>　　[3]樊綱，張曙光。公有制宏觀經(jīng)濟(jì)理論大綱[M].上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1999.</p><p>　　[4]榮兆梓。論國有產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在矛盾[J].經(jīng)濟(jì)研究，1996,(9).</p><p>　　[5]張維迎。公有制經(jīng)濟(jì)中的委托人一代理人關(guān)系：理論分析和政策含義[J]

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