“鄉(xiāng)政村治”格局下的鄉(xiāng)村關(guān)系失調(diào)的原因探析

1、<p>　　“鄉(xiāng)政村治”格局下的鄉(xiāng)村關(guān)系失調(diào)的原因探析</p><p>　　摘 要：隨著《村民委員會(huì)組織法》的頒布實(shí)施及農(nóng)村改革的進(jìn)一步深入，“鄉(xiāng)政村治”格局下的鄉(xiāng)村關(guān)系出現(xiàn)了明顯的失調(diào)，主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權(quán)現(xiàn)象和村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)的偏離回應(yīng)。本文從“鄉(xiāng)政村治”格局下鄉(xiāng)村關(guān)系失調(diào)的表現(xiàn)出發(fā)，分析其原因。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)政村治；現(xiàn)狀；原因 </p&

2、gt;<p>　　中圖分類號(hào)：D638 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-0992（2010）08-0100-01?? </p><p>　　20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的推廣和深化，在我國(guó)基層農(nóng)村形成了“鄉(xiāng)政村治”的基層政權(quán)格局。即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立基層政權(quán)，對(duì)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)行使國(guó)家行政管理職能，但不直接具體管理基層社會(huì)事務(wù)，鄉(xiāng)以下的村建立村民自治組織――村民委員會(huì)，對(duì)本村事務(wù)行使自治權(quán)????[

3、1]??。但現(xiàn)實(shí)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民委員會(huì)的關(guān)系常常表現(xiàn)出一種失調(diào)現(xiàn)象。本文著重分析“鄉(xiāng)政村治”格局下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間關(guān)系失調(diào)的主要表現(xiàn)及原因。 </p><p>　　一 、鄉(xiāng)村關(guān)系失調(diào)的表現(xiàn) </p><p>　　“完善村民自治，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制????[2]??”是建設(shè)社會(huì)主義民主，發(fā)展社會(huì)主義政治文明的基礎(chǔ)性工作。村民自治的發(fā)展有著來(lái)自各方面的障礙，其

4、中鄉(xiāng)村關(guān)系失調(diào)就是一個(gè)非常重要的因素。目前，這種鄉(xiāng)村關(guān)系失調(diào)主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會(huì)兩個(gè)層面上： </p><p>　　1.從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的層面來(lái)看，主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權(quán)，具體來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的越位侵權(quán)主要集中在對(duì)村委會(huì)的人事權(quán)的干預(yù)、財(cái)政權(quán)的控制、民主決策權(quán)的干預(yù)、誘致性干預(yù)????[3]??以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委通過(guò)村黨支部對(duì)村委會(huì)的干預(yù)等。 </p><p>　　2.從村委會(huì)的層面來(lái)看，主要表現(xiàn)在

5、村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)的回應(yīng)上，即“過(guò)度自治化”和“附屬行政化”兩種典型回應(yīng)。 </p><p>　　二、 鄉(xiāng)村關(guān)系失調(diào)的原因分析 </p><p>　　造成上訴鄉(xiāng)村關(guān)系失調(diào)的原因是錯(cuò)綜復(fù)雜的，有直接的，也有間接的，有淺層的，也有深層的。其主要原因如下： </p><p>　　1.我國(guó)“壓力型”的縣鄉(xiāng)行政體制是鄉(xiāng)村關(guān)系失調(diào)的根本原因 在我國(guó)，上級(jí)政府往往將各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)

6、下達(dá)給下級(jí)政府，并與之簽訂協(xié)議書，然后以這些任務(wù)指標(biāo)的完成情況作為評(píng)價(jià)、考核和衡量下級(jí)政府政績(jī)的主要依據(jù)，這樣就在上級(jí)政府與下級(jí)政府之間自上而下地形成了一種壓力型體制。在壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往只能選擇對(duì)上負(fù)責(zé)，調(diào)動(dòng)一切資源為完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)服務(wù)。在這種體制驅(qū)使下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間已不是《村民委員會(huì)組織法》界定的“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”的關(guān)系，而是“控制與被控制”的關(guān)系了。因此說(shuō)，壓力型行政體制是成為鄉(xiāng)村關(guān)系失調(diào)的根本原因。 <

7、;/p><p>　　2.我國(guó)現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制是鄉(xiāng)村關(guān)系失調(diào)的直接原因 </p><p>　　我國(guó)在1994年分稅制施行以來(lái)，中央與地方財(cái)稅制度的變化使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政陷入困境之中。中央政府通過(guò)控制能夠帶來(lái)更多財(cái)政收入的稅種與制定有利于中央政府的稅收分成比例，使中央的宏觀財(cái)政調(diào)控能力得到加強(qiáng)，而地方特別是行政體系最末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被削弱。這樣的財(cái)政體制造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的財(cái)政權(quán)的干預(yù)，并且將村委會(huì)作

8、為其承擔(dān)大量經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)所需資金的來(lái)源地。目前一些農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)形成了基層政府與廣大農(nóng)民之間的全面對(duì)抗的局面，這無(wú)疑與村委會(huì)的自治原則相沖突，鄉(xiāng)村關(guān)系必然走向緊張，使“鄉(xiāng)政村治”流于形式。因此說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制是鄉(xiāng)村關(guān)系失調(diào)的直接原因。 </p><p>　　3.我國(guó)規(guī)范化的制度供給短缺是鄉(xiāng)村關(guān)系失調(diào)的客觀原因 </p><p>　　村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系是非常粗略和原則化的:既

9、沒有明確規(guī)定“指導(dǎo)、支持、幫助”的內(nèi)容、方式與方法，也沒有明確規(guī)定“協(xié)助”的范圍和形式，這在客觀上導(dǎo)致規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系和村民自治的制度供給不足和制度空隙過(guò)大。這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)見仁見智，各取所需提供了過(guò)大的制度空隙，由此而衍生種種失調(diào)現(xiàn)象。 </p><p>　　再?gòu)摹皟晌斌w制看，現(xiàn)有法律制度同樣未能明確劃分村黨支部和村委會(huì)的職權(quán)范圍，使得村級(jí)“兩委”雙方合作的范圍、事項(xiàng)很難厘清，而且，黨支部實(shí)質(zhì)上又是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政

10、府操縱和任命的，在這樣有限的制度空間內(nèi)，村民的真正自治很難得到保障，必定會(huì)受到來(lái)自村黨支部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些非法干預(yù)。 </p><p>　　4.我國(guó)村民的民主意識(shí)增強(qiáng)是鄉(xiāng)村關(guān)系失調(diào)的主觀原因 </p><p>　　隨著農(nóng)村改革的進(jìn)行，我國(guó)村民的民主意識(shí)顯著增強(qiáng)，村委會(huì)選舉的日益民主化和村級(jí)治理自主性的不斷增強(qiáng)都在加劇著鄉(xiāng)村關(guān)系的失調(diào)現(xiàn)象。如具有民主意識(shí)的村民越來(lái)越看重自己手中的選票，他們選能真

11、正代表自己利益，能自主發(fā)展本村經(jīng)濟(jì)，帶領(lǐng)村民致富，而不是只聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)者。這顯然與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府欲加強(qiáng)對(duì)村的滲透和控制的意圖相抵觸，從而鄉(xiāng)村關(guān)系失調(diào)在所難免。因此，村民的民主意識(shí)增強(qiáng)是造成鄉(xiāng)村關(guān)系失調(diào)的主觀原因。 </p><p>　　5.村委會(huì)雙重角色的失調(diào)是鄉(xiāng)村關(guān)系失調(diào)的深層原因 </p><p>　　村委會(huì)介于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村民之間，既要代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，又要代表本村農(nóng)民，是雙重利益的代

12、表者。一方面，村委會(huì)作為村民自治組織，由于是由村民直接選舉產(chǎn)生的，它的權(quán)力來(lái)源于全體村民且對(duì)全體村民負(fù)責(zé)，因此它必須為村民意志和利益服務(wù)。另一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級(jí)組織之間在貫徹執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)、政府公共政策等事務(wù)方面還存在著管理與被管理的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多工作都要通過(guò)村委會(huì)在村民中貫徹執(zhí)行，村委會(huì)實(shí)際上又承擔(dān)著某些行政職能，具有“準(zhǔn)政權(quán)”性質(zhì)。這兩種角色所分別體現(xiàn)的村民意志與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政意志的沖突是大量的、經(jīng)常的。這種雙重角色從一方面決定

13、了鄉(xiāng)村關(guān)系的失調(diào)。 </p><p>　　6.鄉(xiāng)政村治擁有的資源不對(duì)稱是鄉(xiāng)村關(guān)系失調(diào)的重要原因 </p><p>　　從資源擁有量的角度來(lái)看，鄉(xiāng)村地位的不均衡表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政和村民及村委會(huì)掌握的資源量的不對(duì)稱。具體的說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政較村民及村委會(huì)擁有多得多的政治、經(jīng)濟(jì)、組織和文化資源，特別是掌握著村不可能具備的合法使用暴力的稀缺資源，雖然《村民委員會(huì)組織法》明確地規(guī)定了村民的權(quán)利及村委會(huì)作為村民

14、自治組織的的行為要求。但是，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)決定了村民們很難形成有組織的力量，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政則是高度組織化的力量。因此，村委會(huì)在“對(duì)上”與“對(duì)下”的天平上，傾向于前者就在自然不過(guò)了。 </p><p>　　7.鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)缺少監(jiān)督系統(tǒng)是鄉(xiāng)村關(guān)系失調(diào)的一般原因 </p><p>　　目前我國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)中，缺少有效的行政監(jiān)督系統(tǒng)。一是國(guó)家行政監(jiān)督系統(tǒng)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了“斷層”，中央、省、地（市）

15、、縣都設(shè)有政府的監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)四級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府卻沒有設(shè)置監(jiān)察機(jī)構(gòu)????[4]??。二是缺乏自下而上的群眾監(jiān)督機(jī)制。正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)缺少監(jiān)督系統(tǒng)才導(dǎo)致一些鄉(xiāng)村干部無(wú)視村民自治精神，引起鄉(xiāng)村關(guān)系緊張。 </p><p>　　因此，在上述幾個(gè)原因的共同作用下，鄉(xiāng)村關(guān)系在全國(guó)范圍內(nèi)呈現(xiàn)出很大的不平衡性。 </p><p><b>　　三 、結(jié)束語(yǔ) </b&

16、gt;</p><p>　　通過(guò)以上對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系鄉(xiāng)村關(guān)系失調(diào)的表現(xiàn)及其原因的分析，可以看出，理順鄉(xiāng)村關(guān)系是一項(xiàng)浩大的系統(tǒng)工程，需要社會(huì)各方面的支持和長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程。但對(duì)我國(guó)而言，不僅農(nóng)村的治亂興衰歷來(lái)是國(guó)家治亂興衰之本，而且中國(guó)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治發(fā)展在很大程度上取決于農(nóng)村的發(fā)展????[5]??。所以無(wú)論如何艱難，我們都要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委之間建構(gòu)良性互動(dòng)關(guān)系，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治有機(jī)地銜接起來(lái)，以此構(gòu)建和推進(jìn)

17、鄉(xiāng)村社會(huì)和諧發(fā)展。?? </p><p><b>　　參考文獻(xiàn):?? </b></p><p>　　[1] 李維意，白德全.論鄉(xiāng)政村治關(guān)系的失調(diào)問(wèn)題[J].《河北省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》， 2004，3.?? </p><p>　　[2]江澤民.全面建設(shè)小康社會(huì)開創(chuàng)有中國(guó)特色社會(huì)主義新局面――在中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[R].人民出版