地方政府投融資平臺(tái)規(guī)范化管理

1、<p>　　地方政府投融資平臺(tái)規(guī)范化管理</p><p>　　在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求下，地方政府投融資平臺(tái)火速增長；然而，它的不規(guī)范發(fā)展為社會(huì)帶來了巨大的顯性或隱性風(fēng)險(xiǎn)，引起了社會(huì)關(guān)注。筆者為規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)，發(fā)掘其對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極作用，消除其帶來的不利影響，提出了建設(shè)性策略。 </p><p>　　近年來，地方債的飆升及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的蔓延，使得地方政府投融資平臺(tái)成為社會(huì)各界關(guān)注的焦

2、點(diǎn)?，F(xiàn)階段，地方政府投融資平臺(tái)在多個(gè)方面存在漏洞，急需規(guī)范化管理，以規(guī)避破壞力強(qiáng)大的財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)。近期，政壇反腐案例中個(gè)別政府官員利用政府投融資平臺(tái)在城市土地轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目中謀取不正當(dāng)利益，從另一個(gè)角度爆出了地方政府投融資平臺(tái)的弊病。當(dāng)前，地方政府投融資平臺(tái)的規(guī)范化管理勢(shì)在必行。 </p><p>　　一、國內(nèi)地方政府投融資平臺(tái)的演變歷程 </p><p>　　地方政府投融資平臺(tái)公司，是指由地

3、方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括：城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等。 </p><p>　　1987年，上海久事公司成立，開啟了國內(nèi)政府投融資平臺(tái)的先河。短短幾十年，歷經(jīng)了探索、推廣和快速發(fā)展階段。2008年，為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，中央提出了“4萬億元投資”和“9.6萬億元銀行天量信貸”，催

4、生了大批地方政府投融資平臺(tái)。2009年3月23日，中國人民銀行和中國銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，更是明確提出：“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。與此同時(shí)，地方債也火速膨脹，隱含的財(cái)政危機(jī)、政府信用危機(jī)、金融風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)穩(wěn)定引起了人們的關(guān)注和擔(dān)憂。2013年召開的十八屆三中全會(huì)報(bào)告中，明確提出建立規(guī)范合理的中央和

5、地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，進(jìn)一步推動(dòng)地方政府投融資平臺(tái)規(guī)范化管理進(jìn)程。 </p><p>　　地方政府投融資平臺(tái)源于我國現(xiàn)行的分稅制，是迫于我國“預(yù)算法”的限制，地方政府投資需求與地方財(cái)政實(shí)力嚴(yán)重不匹配的實(shí)際應(yīng)運(yùn)而生；是地方政府與市場(chǎng)力量有效結(jié)合的一種新型方式。實(shí)踐中，地方政府投融資平臺(tái)確實(shí)在彌補(bǔ)公共財(cái)政不足、促進(jìn)地方公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了較大作用。但是，由于國內(nèi)融資平臺(tái)公司大多存在法人治理結(jié)構(gòu)

6、不完善，內(nèi)部管理級(jí)次多、鏈條長，資本金到位率低等問題；再加上，國內(nèi)地方官員政績考核方式主要是自上而下的考察，片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，致使風(fēng)險(xiǎn)倍增。目前，債務(wù)總規(guī)模過大、融資渠道單一，主要投資于公益性項(xiàng)目和一些關(guān)系國計(jì)民生的行業(yè)，資本回收期長、整體投資收益率低，急需清理和規(guī)范。 </p><p>　　二、國內(nèi)地方政府投融資平臺(tái)的規(guī)范化趨勢(shì) </p><p>　　2010年以來，從中央到地方，對(duì)地方

7、政府投融資平臺(tái)應(yīng)規(guī)范化發(fā)展達(dá)成共識(shí)。2010年1月19日，在國務(wù)院第四次全體會(huì)議上，國務(wù)院總理溫家寶提出了：“盡快制定規(guī)范地方融資平臺(tái)的措施，防范潛在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”，標(biāo)志著中央大力推進(jìn)地方政府投融資平臺(tái)的規(guī)范化。2010年6月10日，國務(wù)院正式下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》，隨后《進(jìn)一步規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)公司發(fā)行債券行為有關(guān)問題的通知》出臺(tái)進(jìn)一步傳遞著規(guī)范化發(fā)展地方政府投融資平臺(tái)公司的政策方向。2010年6

8、月18 日，財(cái)政部2010年首批地方政府債券，包括新疆、青海等9個(gè)省在內(nèi)共計(jì)劃發(fā)行438億元（其中3年期286億元，5年期152億元）開始招標(biāo)，標(biāo)志2010年財(cái)政部計(jì)劃發(fā)行2000億元的地方政府債券正式啟動(dòng)。2012年3月，銀監(jiān)會(huì)召開了“地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作會(huì)議”，推進(jìn)了地方融資平臺(tái)運(yùn)營模式的規(guī)范化，規(guī)避其過度膨脹。 </p><p>　　據(jù)審計(jì)署最新數(shù)據(jù)，2012年底36個(gè)地方政府本級(jí)的223家融資

9、平臺(tái)公司的注冊(cè)資本總額比2010年增長10.95%，資產(chǎn)負(fù)債率比2010年下降4.16個(gè)百分點(diǎn)，收入總額和利潤總額分別比2010年增長53.04%和13.74%。融資平臺(tái)公司仍是主要的舉借主體，2012年底債務(wù)余額中，占45.67%，比2010年增加3 227.34億元，增長比率為22.50%。 </p><p><b>　　三、存在問題 </b></p><p>　

10、　目前，國內(nèi)融資平臺(tái)公司發(fā)展不規(guī)范，存在著公司治理、風(fēng)險(xiǎn)控制和法制監(jiān)管等多方面的問題需要起足夠的重視加以解決。 </p><p>　?。ㄒ唬﹥斶€和擔(dān)保責(zé)任的法律失效問題 </p><p>　　現(xiàn)階段的地方政府投融資平臺(tái)法制建設(shè)不健全，信貸責(zé)任主體不清晰，沒有明確的法律法規(guī)做出界定?！稉?dān)保法》和《關(guān)于規(guī)范地方財(cái)政擔(dān)保行為的通知》中明確規(guī)定：“除經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)

11、行轉(zhuǎn)貸的以外，國家機(jī)關(guān)不得為保證人”。但是，地方政府投融資平臺(tái)往往由地方官員出任法人，融資行為均獲得了地方政府顯性或隱性擔(dān)保，與《擔(dān)保法》明顯相悖，通過政府或人大出具承諾函、財(cái)政協(xié)議償還、回購等方式為融資平臺(tái)貸款提供直接或變相擔(dān)保。實(shí)際上，并不具有真正的法律效力，一旦投融資平臺(tái)公司無法將貸款償還給銀行，銀行對(duì)政府所擔(dān)保的還款責(zé)任將不能得到法律的保護(hù)。 </p><p>　　（二）內(nèi)部管理和外部監(jiān)管不規(guī)范 <

12、/p><p>　　有些地方投融資平臺(tái)為政府主要領(lǐng)導(dǎo)掌控最終投融資決策權(quán)，缺乏董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)營層的治理架構(gòu)，未建立決策、管理、監(jiān)督三位一體的法人治理架構(gòu)和經(jīng)營決策機(jī)制。此類情形尤其以縣級(jí)以下政府投融資平臺(tái)為甚，極易淪為行政意志和行政工具的延伸，導(dǎo)致行政意志凌駕于決策程序之上。平臺(tái)公司游離于公共財(cái)政、公共投資的監(jiān)督體系之外，既缺乏政府權(quán)力機(jī)關(guān)的組織監(jiān)督，又缺乏公共監(jiān)督和市場(chǎng)監(jiān)督。一旦企業(yè)監(jiān)管缺乏統(tǒng)一有效的技術(shù)手段，市

13、場(chǎng)又擁有足夠的權(quán)力尋租空間時(shí)，對(duì)地方投融資平臺(tái)的廉政和效率的兩手監(jiān)管在實(shí)際操作層面難以執(zhí)行。此外，資金管理不規(guī)范、信息不透明，導(dǎo)致在投資效益、資金使用、項(xiàng)目支出和還款資金等方面缺乏有效監(jiān)管，成為多頭借款、盲目負(fù)債、違規(guī)挪用等問題滋生的重要原因。 </p><p>　　（三）融資渠道單一，投資經(jīng)營能力欠缺 　　目前，地方政府投融資平臺(tái)公司所采取的主要融資方式，都是通過整合現(xiàn)有資產(chǎn)和資源從商業(yè)銀行融資。然而，在國家

14、調(diào)整貨幣政策、提高銀行存款準(zhǔn)備金率、規(guī)范和調(diào)整商業(yè)銀行貸款的新的經(jīng)濟(jì)政策背景下，在現(xiàn)有資源特別是土地資源和資產(chǎn)已被充分整合的基礎(chǔ)上，平臺(tái)公司已無法在商業(yè)銀行融到更多的資金。公司資金投向單一，投資經(jīng)營功能低下，公司不需考慮資金使用的效益性，也不需考慮資金本息的償還，形成融資、投資、償還三分離。職能的缺失導(dǎo)致公司責(zé)、權(quán)、利不匹配，嚴(yán)重制約了資金的使用效率和效益。 </p><p>　　四、地方政府投融資平臺(tái)規(guī)范化對(duì)策

15、 </p><p>　?。ㄒ唬?清理現(xiàn)有的平臺(tái)公司，控制債務(wù)規(guī)模 </p><p>　　部分融資平臺(tái)公司資產(chǎn)質(zhì)量較差，償債能力不強(qiáng)。據(jù)審計(jì)署的數(shù)據(jù)，2012年底，36個(gè)地方政府本級(jí)的223家融資平臺(tái)公司中，有94家年末資產(chǎn)中存在不能或不宜變現(xiàn)的資產(chǎn)8975.92億元，占其總資產(chǎn)的37.60%；部分還存在注冊(cè)資本未到位，虛增資產(chǎn)等現(xiàn)象。從償債能力看，有68家資產(chǎn)負(fù)債率超過70%；有151家當(dāng)

16、年收入不足以償還當(dāng)年到期債務(wù)本息；有37家2012年度出現(xiàn)虧損。在2012年融資平臺(tái)公司償還的債務(wù)本息中，以財(cái)政資金償還占33.32%，舉借新債償還占20.42%，兩項(xiàng)共占53.74%。雖然比2010年下降15.81個(gè)百分點(diǎn)，但融資平臺(tái)公司自身償債能力仍顯不足。清理核實(shí)并妥善處理融資平臺(tái)公司債務(wù)，對(duì)融資平臺(tái)公司進(jìn)行清理規(guī)范，加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司的融資管理和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等的信貸管理，制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。 </p>

17、<p>　?。ǘ┕芾頇C(jī)制健全 </p><p>　　一是明確地方政府投融資平臺(tái)的職能定位，建立由政府控股，投資主體多元化，法人治理結(jié)構(gòu)健全的地方融資平臺(tái)公司。二是建立健全現(xiàn)代企業(yè)管理機(jī)制、建立科學(xué)的投資決策機(jī)制、建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和責(zé)任追究機(jī)制、引進(jìn)先進(jìn)的人才管理機(jī)制。三是建立融資平臺(tái)公司債務(wù)管理信息系統(tǒng)、會(huì)計(jì)核算和統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度、債務(wù)信息定期通報(bào)制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)融資平臺(tái)公司債務(wù)的全口徑管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)控。只

18、有這樣，才能提高信息公開化程度，加快啟動(dòng)相應(yīng)的責(zé)任追究程序，進(jìn)而加強(qiáng)監(jiān)管。一旦發(fā)現(xiàn)不按規(guī)定披露債務(wù)信息的情況，就嚴(yán)格依法追查相關(guān)人員的責(zé)任。 </p><p>　　（三）擴(kuò)寬融資渠道，創(chuàng)新融資方式。 </p><p>　　地方政府不僅可以考慮利用信貸市場(chǎng)和資本市場(chǎng)吸納社會(huì)資金，還應(yīng)積極鼓勵(lì)發(fā)行企業(yè)債券。由于債券發(fā)行引入了各種市場(chǎng)約束機(jī)制（如：投資銀行和會(huì)計(jì)師、律師、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的參與），所以促

19、進(jìn)了通過發(fā)行債券形式籌資建設(shè)的項(xiàng)目投融資行為的規(guī)范化。推動(dòng)符合條件的投融資公司進(jìn)行股份制改造，允許其他所有制經(jīng)濟(jì)成分參股地方政府投融資企業(yè)，以整體上市或控股、參股企業(yè)上市等方式到境內(nèi)外股票市場(chǎng)融資；通過地方政府投融資企業(yè)下屬的項(xiàng)目公司上市來融通資金，擴(kuò)大股權(quán)融資規(guī)模，逐步提高權(quán)益融資的比例；還可以將地方投融資企業(yè)新上的項(xiàng)目直接設(shè)立為公司，地方投融資企業(yè)對(duì)二級(jí)公司進(jìn)行資本股權(quán)管理；引入和推廣 BOT、TOT、PPP、ABS等融資方式，實(shí)現(xiàn)

20、多方共贏。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)的啟動(dòng)，意味著我國正在探索地方政府發(fā)債的新模式，有利于地方政府逐步建立穩(wěn)定和規(guī)范的發(fā)債渠道，逐步向自主發(fā)債模式過渡。 </p><p><b>　?。ㄋ模╋L(fēng)險(xiǎn)控制 </b></p><p>　　地方政府投融資平臺(tái)在資金運(yùn)作過程中的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括：資金籌集、資金

21、投放、資金回收與償還等都可能出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)通過各種渠道傳輸擴(kuò)散到整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系，從而引起更大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，后果危機(jī)社會(huì)發(fā)展。因此，要樹立風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，出臺(tái)地方政府投融資平臺(tái)的法律法規(guī)，明確其職能定位，規(guī)范其運(yùn)行機(jī)制?？刂苽鶆?wù)規(guī)模，將投融資在內(nèi)的重大公共決策納入到社會(huì)監(jiān)管體系之中。利用網(wǎng)絡(luò)、媒體等多種方式，對(duì)地方政府投資項(xiàng)目形成一種全面、持續(xù)、有效的監(jiān)管，有利于融資平臺(tái)的長遠(yuǎn)發(fā)展。 </p><p>　?。ㄗ髡邌挝?/p>