地方政府投融資平臺規(guī)范化管理

1、<p>　　地方政府投融資平臺規(guī)范化管理</p><p>　　在經(jīng)濟發(fā)展的需求下，地方政府投融資平臺火速增長；然而，它的不規(guī)范發(fā)展為社會帶來了巨大的顯性或隱性風險，引起了社會關(guān)注。筆者為規(guī)范地方政府投融資平臺，發(fā)掘其對經(jīng)濟建設(shè)的積極作用，消除其帶來的不利影響，提出了建設(shè)性策略。 </p><p>　　近年來，地方債的飆升及債務(wù)風險的蔓延，使得地方政府投融資平臺成為社會各界關(guān)注的焦

2、點?，F(xiàn)階段，地方政府投融資平臺在多個方面存在漏洞，急需規(guī)范化管理，以規(guī)避破壞力強大的財政和金融風險。近期，政壇反腐案例中個別政府官員利用政府投融資平臺在城市土地轉(zhuǎn)讓項目中謀取不正當利益，從另一個角度爆出了地方政府投融資平臺的弊病。當前，地方政府投融資平臺的規(guī)范化管理勢在必行。 </p><p>　　一、國內(nèi)地方政府投融資平臺的演變歷程 </p><p>　　地方政府投融資平臺公司，是指由地

3、方政府及其部門和機構(gòu)、所屬事業(yè)單位通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟實體，包括：城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等。 </p><p>　　1987年，上海久事公司成立，開啟了國內(nèi)政府投融資平臺的先河。短短幾十年，歷經(jīng)了探索、推廣和快速發(fā)展階段。2008年，為了應(yīng)對金融危機，中央提出了“4萬億元投資”和“9.6萬億元銀行天量信貸”，催

4、生了大批地方政府投融資平臺。2009年3月23日，中國人民銀行和中國銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》，更是明確提出：“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。與此同時，地方債也火速膨脹，隱含的財政危機、政府信用危機、金融風險和社會穩(wěn)定引起了人們的關(guān)注和擔憂。2013年召開的十八屆三中全會報告中，明確提出建立規(guī)范合理的中央和

5、地方政府債務(wù)管理及風險預警機制，進一步推動地方政府投融資平臺規(guī)范化管理進程。 </p><p>　　地方政府投融資平臺源于我國現(xiàn)行的分稅制，是迫于我國“預算法”的限制，地方政府投資需求與地方財政實力嚴重不匹配的實際應(yīng)運而生；是地方政府與市場力量有效結(jié)合的一種新型方式。實踐中，地方政府投融資平臺確實在彌補公共財政不足、促進地方公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了較大作用。但是，由于國內(nèi)融資平臺公司大多存在法人治理結(jié)構(gòu)

6、不完善，內(nèi)部管理級次多、鏈條長，資本金到位率低等問題；再加上，國內(nèi)地方官員政績考核方式主要是自上而下的考察，片面強調(diào)經(jīng)濟目標，致使風險倍增。目前，債務(wù)總規(guī)模過大、融資渠道單一，主要投資于公益性項目和一些關(guān)系國計民生的行業(yè)，資本回收期長、整體投資收益率低，急需清理和規(guī)范。 </p><p>　　二、國內(nèi)地方政府投融資平臺的規(guī)范化趨勢 </p><p>　　2010年以來，從中央到地方，對地方

7、政府投融資平臺應(yīng)規(guī)范化發(fā)展達成共識。2010年1月19日，在國務(wù)院第四次全體會議上，國務(wù)院總理溫家寶提出了：“盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風險”，標志著中央大力推進地方政府投融資平臺的規(guī)范化。2010年6月10日，國務(wù)院正式下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，隨后《進一步規(guī)范地方政府投融資平臺公司發(fā)行債券行為有關(guān)問題的通知》出臺進一步傳遞著規(guī)范化發(fā)展地方政府投融資平臺公司的政策方向。2010年6

8、月18 日，財政部2010年首批地方政府債券，包括新疆、青海等9個省在內(nèi)共計劃發(fā)行438億元（其中3年期286億元，5年期152億元）開始招標，標志2010年財政部計劃發(fā)行2000億元的地方政府債券正式啟動。2012年3月，銀監(jiān)會召開了“地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管工作會議”，推進了地方融資平臺運營模式的規(guī)范化，規(guī)避其過度膨脹。 </p><p>　　據(jù)審計署最新數(shù)據(jù)，2012年底36個地方政府本級的223家融資

9、平臺公司的注冊資本總額比2010年增長10.95%，資產(chǎn)負債率比2010年下降4.16個百分點，收入總額和利潤總額分別比2010年增長53.04%和13.74%。融資平臺公司仍是主要的舉借主體，2012年底債務(wù)余額中，占45.67%，比2010年增加3 227.34億元，增長比率為22.50%。 </p><p><b>　　三、存在問題 </b></p><p>　

10、　目前，國內(nèi)融資平臺公司發(fā)展不規(guī)范，存在著公司治理、風險控制和法制監(jiān)管等多方面的問題需要起足夠的重視加以解決。 </p><p>　?。ㄒ唬﹥斶€和擔保責任的法律失效問題 </p><p>　　現(xiàn)階段的地方政府投融資平臺法制建設(shè)不健全，信貸責任主體不清晰，沒有明確的法律法規(guī)做出界定?！稉７ā泛汀蛾P(guān)于規(guī)范地方財政擔保行為的通知》中明確規(guī)定：“除經(jīng)國務(wù)院批準為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進

11、行轉(zhuǎn)貸的以外，國家機關(guān)不得為保證人”。但是，地方政府投融資平臺往往由地方官員出任法人，融資行為均獲得了地方政府顯性或隱性擔保，與《擔保法》明顯相悖，通過政府或人大出具承諾函、財政協(xié)議償還、回購等方式為融資平臺貸款提供直接或變相擔保。實際上，并不具有真正的法律效力，一旦投融資平臺公司無法將貸款償還給銀行，銀行對政府所擔保的還款責任將不能得到法律的保護。 </p><p>　?。ǘ﹥?nèi)部管理和外部監(jiān)管不規(guī)范 <

12、/p><p>　　有些地方投融資平臺為政府主要領(lǐng)導掌控最終投融資決策權(quán)，缺乏董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營層的治理架構(gòu)，未建立決策、管理、監(jiān)督三位一體的法人治理架構(gòu)和經(jīng)營決策機制。此類情形尤其以縣級以下政府投融資平臺為甚，極易淪為行政意志和行政工具的延伸，導致行政意志凌駕于決策程序之上。平臺公司游離于公共財政、公共投資的監(jiān)督體系之外，既缺乏政府權(quán)力機關(guān)的組織監(jiān)督，又缺乏公共監(jiān)督和市場監(jiān)督。一旦企業(yè)監(jiān)管缺乏統(tǒng)一有效的技術(shù)手段，市

13、場又擁有足夠的權(quán)力尋租空間時，對地方投融資平臺的廉政和效率的兩手監(jiān)管在實際操作層面難以執(zhí)行。此外，資金管理不規(guī)范、信息不透明，導致在投資效益、資金使用、項目支出和還款資金等方面缺乏有效監(jiān)管，成為多頭借款、盲目負債、違規(guī)挪用等問題滋生的重要原因。 </p><p>　?。ㄈ┤谫Y渠道單一，投資經(jīng)營能力欠缺 　　目前，地方政府投融資平臺公司所采取的主要融資方式，都是通過整合現(xiàn)有資產(chǎn)和資源從商業(yè)銀行融資。然而，在國家

14、調(diào)整貨幣政策、提高銀行存款準備金率、規(guī)范和調(diào)整商業(yè)銀行貸款的新的經(jīng)濟政策背景下，在現(xiàn)有資源特別是土地資源和資產(chǎn)已被充分整合的基礎(chǔ)上，平臺公司已無法在商業(yè)銀行融到更多的資金。公司資金投向單一，投資經(jīng)營功能低下，公司不需考慮資金使用的效益性，也不需考慮資金本息的償還，形成融資、投資、償還三分離。職能的缺失導致公司責、權(quán)、利不匹配，嚴重制約了資金的使用效率和效益。 </p><p>　　四、地方政府投融資平臺規(guī)范化對策

15、 </p><p>　?。ㄒ唬?清理現(xiàn)有的平臺公司，控制債務(wù)規(guī)模 </p><p>　　部分融資平臺公司資產(chǎn)質(zhì)量較差，償債能力不強。據(jù)審計署的數(shù)據(jù)，2012年底，36個地方政府本級的223家融資平臺公司中，有94家年末資產(chǎn)中存在不能或不宜變現(xiàn)的資產(chǎn)8975.92億元，占其總資產(chǎn)的37.60%；部分還存在注冊資本未到位，虛增資產(chǎn)等現(xiàn)象。從償債能力看，有68家資產(chǎn)負債率超過70%；有151家當

16、年收入不足以償還當年到期債務(wù)本息；有37家2012年度出現(xiàn)虧損。在2012年融資平臺公司償還的債務(wù)本息中，以財政資金償還占33.32%，舉借新債償還占20.42%，兩項共占53.74%。雖然比2010年下降15.81個百分點，但融資平臺公司自身償債能力仍顯不足。清理核實并妥善處理融資平臺公司債務(wù)，對融資平臺公司進行清理規(guī)范，加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業(yè)金融機構(gòu)等的信貸管理，制止地方政府違規(guī)擔保承諾行為。 </p>

17、<p>　?。ǘ┕芾頇C制健全 </p><p>　　一是明確地方政府投融資平臺的職能定位，建立由政府控股，投資主體多元化，法人治理結(jié)構(gòu)健全的地方融資平臺公司。二是建立健全現(xiàn)代企業(yè)管理機制、建立科學的投資決策機制、建立地方債務(wù)風險預警和責任追究機制、引進先進的人才管理機制。三是建立融資平臺公司債務(wù)管理信息系統(tǒng)、會計核算和統(tǒng)計報告制度、債務(wù)信息定期通報制度，實現(xiàn)對融資平臺公司債務(wù)的全口徑管理和動態(tài)監(jiān)控。只

18、有這樣，才能提高信息公開化程度，加快啟動相應(yīng)的責任追究程序，進而加強監(jiān)管。一旦發(fā)現(xiàn)不按規(guī)定披露債務(wù)信息的情況，就嚴格依法追查相關(guān)人員的責任。 </p><p>　?。ㄈU寬融資渠道，創(chuàng)新融資方式。 </p><p>　　地方政府不僅可以考慮利用信貸市場和資本市場吸納社會資金，還應(yīng)積極鼓勵發(fā)行企業(yè)債券。由于債券發(fā)行引入了各種市場約束機制（如：投資銀行和會計師、律師、評級機構(gòu)的參與），所以促

19、進了通過發(fā)行債券形式籌資建設(shè)的項目投融資行為的規(guī)范化。推動符合條件的投融資公司進行股份制改造，允許其他所有制經(jīng)濟成分參股地方政府投融資企業(yè)，以整體上市或控股、參股企業(yè)上市等方式到境內(nèi)外股票市場融資；通過地方政府投融資企業(yè)下屬的項目公司上市來融通資金，擴大股權(quán)融資規(guī)模，逐步提高權(quán)益融資的比例；還可以將地方投融資企業(yè)新上的項目直接設(shè)立為公司，地方投融資企業(yè)對二級公司進行資本股權(quán)管理；引入和推廣 BOT、TOT、PPP、ABS等融資方式，實現(xiàn)

20、多方共贏。經(jīng)國務(wù)院批準，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點，地方政府自行發(fā)債試點的啟動，意味著我國正在探索地方政府發(fā)債的新模式，有利于地方政府逐步建立穩(wěn)定和規(guī)范的發(fā)債渠道，逐步向自主發(fā)債模式過渡。 </p><p><b>　?。ㄋ模╋L險控制 </b></p><p>　　地方政府投融資平臺在資金運作過程中的各個環(huán)節(jié)，包括：資金籌集、資金

21、投放、資金回收與償還等都可能出現(xiàn)風險。這種風險通過各種渠道傳輸擴散到整個經(jīng)濟體系，從而引起更大的經(jīng)濟風險，后果危機社會發(fā)展。因此，要樹立風險防范意識，出臺地方政府投融資平臺的法律法規(guī)，明確其職能定位，規(guī)范其運行機制?？刂苽鶆?wù)規(guī)模，將投融資在內(nèi)的重大公共決策納入到社會監(jiān)管體系之中。利用網(wǎng)絡(luò)、媒體等多種方式，對地方政府投資項目形成一種全面、持續(xù)、有效的監(jiān)管，有利于融資平臺的長遠發(fā)展。 </p><p>　　（作者單位