完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接的檢察監(jiān)督機(jī)制

1、<p>　　完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接的檢察監(jiān)督機(jī)制</p><p>　　[摘 要]目前，行政執(zhí)法與刑事司法的銜接還不夠到位，需要檢察機(jī)關(guān)充分履行法律監(jiān)督職能，對(duì)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接進(jìn)行檢察監(jiān)督。并且，應(yīng)當(dāng)從立法上明確賦予人民檢察院具有可操作性的法律監(jiān)督權(quán)，著重從源頭和結(jié)果兩個(gè)方面加強(qiáng)檢察監(jiān)督，重視案件移送，強(qiáng)化立案監(jiān)督。同時(shí)，健全銜接機(jī)制，完善相關(guān)配套制度。 </p><p&g

2、t;　　[關(guān)鍵詞]行政執(zhí)法；刑事司法；檢察監(jiān)督 </p><p>　　行政執(zhí)法和刑事司法是兩種不同性質(zhì)的國(guó)家權(quán)力運(yùn)行方式。行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)履行行政管理職能的行為，而刑事司法是公安司法機(jī)關(guān)運(yùn)用司法權(quán)追究犯罪嫌疑人刑事責(zé)任的行為。雖然我國(guó)實(shí)行一般違法與刑事犯罪的二元分級(jí)處置模式，①行政違法有別于刑事犯罪，但行政違法與刑事犯罪具有密切的邏輯關(guān)系，即嚴(yán)重的行政違法可構(gòu)成刑事犯罪，所以行政執(zhí)法工作與刑事司法工作

3、具有銜接的必要性和可能性。但司法實(shí)踐中，行政執(zhí)法與刑事司法的銜接還不到位，存在以罰代刑、證據(jù)轉(zhuǎn)化難、信息溝通不暢、協(xié)作配合不規(guī)范、監(jiān)督機(jī)制不健全等問題。以罰代刑使某些違法分子逃脫了刑事制裁，使得大量的經(jīng)濟(jì)犯罪案件沒有進(jìn)入司法程序，②證據(jù)轉(zhuǎn)化難使某些涉嫌犯罪的行政案件難以轉(zhuǎn)化為刑事案件，切實(shí)追究犯罪嫌疑人的刑事責(zé)任，信息溝通不暢和協(xié)作配合不規(guī)范難以形成合力準(zhǔn)確打擊經(jīng)濟(jì)犯罪，監(jiān)督機(jī)制不健全難以形成倒逼機(jī)制，落實(shí)責(zé)任追究。 </p>

4、;<p>　　人民檢察院作為我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，決定了其有權(quán)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在查處破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序案件的過程中行政相對(duì)人涉嫌犯罪的案件進(jìn)行法律監(jiān)督。國(guó)務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》強(qiáng)調(diào)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)接受人民檢察院和監(jiān)察機(jī)關(guān)依法實(shí)施的監(jiān)督，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受人民檢察院依法進(jìn)行的立案監(jiān)督。最高人民檢察院、最高人民法院、全國(guó)“整頓辦”、公安部、監(jiān)察部等部門連續(xù)出臺(tái)的多個(gè)規(guī)定具體細(xì)化了行政執(zhí)法

5、與刑事司法的銜接工作，對(duì)于人民檢察院在銜接工作的監(jiān)督職責(zé)也作出了規(guī)定。③人民檢察院在行政執(zhí)法與刑事司法的銜接中起著舉足輕重的作用，其法律監(jiān)督職能的有效發(fā)揮能夠切實(shí)督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法移送涉嫌犯罪的行政案件，強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)和人民檢察院自偵部門對(duì)涉嫌犯罪的行政案件的查處力度，從而形成打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的合力。因此，應(yīng)當(dāng)完善檢察監(jiān)督機(jī)制，促使行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接。 </p><p>　　一、明確賦予人民檢察院具有可操作性

6、的監(jiān)督權(quán) </p><p>　　司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的控制已成為當(dāng)代行政法治的重要問題，其理論基礎(chǔ)是行政法治思想，行政法治思想是法治思想的組成部分，它是根據(jù)法治的“普遍服從良法”的精神而形成的原則和原理，也就是政府行為要受到正義之法約束。④人民檢察院要切實(shí)履行法律監(jiān)督職能，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政執(zhí)法的有效監(jiān)督，就必須由法律明確賦予人民檢察院具有可操作性的監(jiān)督權(quán)。雖然《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》、《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)

7、關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》、《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見》、《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》、《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》等規(guī)定和意見中均包含有人民檢察院對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行法律監(jiān)督的部分內(nèi)容，但總體看來尚不夠系統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)。且這些文件法律效力較低，造成司法實(shí)踐中部分行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)人民檢察院的監(jiān)督不理、不配合等問題，使得人民檢察院的法律監(jiān)督缺乏剛性。因此，必須加強(qiáng)立法，從法律的高

8、度，在《行政處罰法》、《刑事訴訟法》、《刑事訴訟規(guī)則》、《刑事訴訟司法解釋》等法律中明確賦予人民檢察院對(duì)行政機(jī)關(guān)向公安司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件具有可操作性的法律監(jiān)督權(quán)，有對(duì)行政</p><p>　　對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送涉嫌犯罪案件，有關(guān)單位、個(gè)人控告、舉報(bào)、群眾反映強(qiáng)烈或者人民檢察院發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有不移送涉嫌犯罪案件情形的，人民檢察院有權(quán)就《涉嫌犯罪案件移送書》或《行政處罰決定書》進(jìn)行審查或就案件情況進(jìn)行調(diào)查

9、，經(jīng)審查或調(diào)查后認(rèn)為情況基本屬實(shí)的，人民檢察院有權(quán)向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查詢案件情況、要求行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提供有關(guān)案件材料或者派員查閱案件材料，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以配合。對(duì)于案件中的某些專業(yè)性問題，人民檢察院有權(quán)向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)咨詢，受咨詢的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究，及時(shí)答復(fù)。確屬應(yīng)當(dāng)移送公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)自偵部門的案件而行政執(zhí)法機(jī)關(guān)未予移送的，人民檢察院有移送案件通知權(quán)，經(jīng)檢察長(zhǎng)決定，重大、復(fù)雜案件經(jīng)檢察委員會(huì)決定后，向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)出《涉嫌犯罪案件移送通

10、知書》，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)于三日內(nèi)移送，并將移送情況書面答復(fù)人民檢察院。同時(shí)，人民檢察院應(yīng)當(dāng)將涉嫌犯罪案件的移送情況向控告或舉報(bào)的單位或個(gè)人書面答復(fù)。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)經(jīng)人民檢察院發(fā)出移送通知后仍不移送的，人民檢察院可以向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提出檢察意見，同時(shí)將檢察意見抄送同級(jí)人民政府或其上級(jí)主管部門，督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及時(shí)移送涉嫌犯罪。有關(guān)行政執(zhí)法人員涉嫌</p><p>　　二、加強(qiáng)源頭監(jiān)督，重視案件移送 </p>

11、<p>　　行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件是行政執(zhí)法與刑事司法銜接的首要環(huán)節(jié)。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)能否準(zhǔn)確移送、及時(shí)移送直接影響著涉嫌犯罪的行政相對(duì)人是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任以及能否使犯罪嫌疑人受到刑事處罰，如果行政執(zhí)法人員嚴(yán)重違紀(jì)或涉嫌犯罪，還直接影響著行政執(zhí)法人員是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任或刑事責(zé)任以及能否受到行政或刑事處罰。因此，人民檢察院應(yīng)加強(qiáng)源頭監(jiān)督，確保行政執(zhí)法涉嫌犯罪案件及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)或人民檢察院自偵部門。 </p>

12、;<p><b>　?。ㄒ唬┍O(jiān)督來源 </b></p><p>　　主要來源于有關(guān)單位或個(gè)人的控告或舉報(bào)。有關(guān)單位或個(gè)人對(duì)行政執(zhí)法涉嫌犯罪的案件應(yīng)該移送而不移送向人民檢察院控告或舉報(bào)的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)受理并予以審查，必要時(shí)進(jìn)行調(diào)查，向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查詢案件情況，要求其提供有關(guān)案件材料或派員查閱案卷材料。 </p><p><b>　?。ǘ┍O(jiān)督內(nèi)

13、容 </b></p><p>　　主要包括行政處罰依據(jù)、理由和程序兩個(gè)方面。行政處罰依據(jù)和理由包括行政處罰的法律依據(jù)、與違法行為有關(guān)的證據(jù)是否妥善保管、案件材料是否齊全、涉案物品是否采取必要措施、需要檢驗(yàn)鑒定的是否有檢驗(yàn)報(bào)告和鑒定意見等。程序方面主要包括案件移送是否逾期、職務(wù)犯罪線索是否移送、公安機(jī)關(guān)不予立案是否合法、行政處罰是否恰當(dāng)?shù)取?　?。ㄈ┍O(jiān)督手段 </p><p>

14、;　　包括查詢、調(diào)查、閱卷等。人民檢察院可以查詢案件情況、調(diào)查案件處理過程、約談相關(guān)行政執(zhí)法人員、聽取有關(guān)單位和個(gè)人的意見、查閱案件材料等。 </p><p><b>　?。ㄋ模┍O(jiān)督結(jié)果 </b></p><p>　　包括移送案件通知、發(fā)出檢察意見和追究刑事責(zé)任三個(gè)方面。應(yīng)當(dāng)移送而未移送或逾期移送的，發(fā)出涉嫌犯罪案件移送通知書，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送，并將有關(guān)材料及時(shí)抄

15、送人民檢察院。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)如仍不移送的，人民檢察院有權(quán)將情況書面通知公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)經(jīng)審查，認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任且屬本機(jī)關(guān)管轄的，應(yīng)當(dāng)予以立案?jìng)刹?。人民檢察院也可以向本級(jí)或上級(jí)人民政府或?qū)嵭写怪惫芾淼男姓?zhí)法機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察意見，由其責(zé)令行政執(zhí)法機(jī)關(guān)限期移送。應(yīng)當(dāng)追究行政執(zhí)法人員行政責(zé)任的，向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)出檢察意見或?qū)⒆C明違法違紀(jì)的事實(shí)材料移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)將處理結(jié)果書面告知人民檢察院。發(fā)現(xiàn)職

16、務(wù)犯罪案件線索或材料，應(yīng)當(dāng)追究行政執(zhí)法人員刑事責(zé)任的，依照刑法的規(guī)定，人民檢察院應(yīng)當(dāng)將案件線索或材料移送公安機(jī)關(guān)或自偵部門，由公安機(jī)關(guān)或人民檢察院自偵部門立案查處，依法追究其刑事責(zé)任。 </p><p>　　三、加強(qiáng)結(jié)果監(jiān)督，強(qiáng)化立案監(jiān)督 </p><p>　　結(jié)果監(jiān)督主要是針對(duì)公安機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件的處理結(jié)果的監(jiān)督，即立案監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)的是對(duì)公安機(jī)關(guān)審查涉嫌犯罪案件的監(jiān)督。

17、公安機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌犯罪案件進(jìn)行立案?jìng)刹椋切姓?zhí)法案件轉(zhuǎn)化為刑事案件的第一步，也是實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的最重要一環(huán)。 </p><p>　　立案監(jiān)督的啟動(dòng)由人民檢察院、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、有關(guān)單位及個(gè)人提起。立案監(jiān)督的內(nèi)容是公安機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件是否及時(shí)受理及立案、立案后是否久偵不結(jié)、立案后撤銷案件是否適當(dāng)?shù)?。人民檢察院對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)已經(jīng)移送公安機(jī)關(guān)的涉嫌犯罪案件，有權(quán)進(jìn)行跟蹤了解公安機(jī)關(guān)的立案情況

18、，對(duì)于公安機(jī)關(guān)未及時(shí)受理或立案的，依法開展立案監(jiān)督，督促公安機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)依法受理或立案?jìng)刹椤Ｐ姓?zhí)法機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件，公安機(jī)關(guān)存在不予受理、未在法定期限內(nèi)作出立案或不立案決定、立案后又撤銷案件、久偵不結(jié)的情形，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有權(quán)向作出決定的公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)復(fù)議，也可以建議人民檢察院進(jìn)行立案監(jiān)督。有關(guān)單位或個(gè)人對(duì)于公安機(jī)關(guān)對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件作出的立案或不立案決定有異議的，既可以向作出決定的公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)復(fù)議，也可以向人民

19、檢察院控告或舉報(bào)。人民檢察院針對(duì)公安機(jī)關(guān)不立案或立案后又撤銷案件的情形，應(yīng)當(dāng)及時(shí)審查，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹榈?，有?quán)向公安機(jī)關(guān)發(fā)出不予立案理由說明書。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)書面說明不予立案的理由。人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不予立案的理由不成立的，有權(quán)通知公安機(jī)關(guān)及時(shí)立案，公安機(jī)關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)立案，并將立案</p><p>　　四、健全銜接機(jī)制，完善配套制度 </p><p>　　基于上述兩個(gè)方面的監(jiān)督內(nèi)容，

20、要確保人民檢察院對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌案件進(jìn)行有效的檢察監(jiān)督還需要健全完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接的若干機(jī)制。 </p><p>　　一是加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)之間的信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。依托各級(jí)黨委和政府的支持，投入必需的財(cái)政資金，借鑒各地的檢察實(shí)踐，研發(fā)信息共享平臺(tái)，規(guī)范操作管理系統(tǒng)，明確行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和人民檢察院的工作職責(zé)，在加強(qiáng)保密工作的前提下，實(shí)現(xiàn)各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)信息管理系統(tǒng)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院

21、的信息聯(lián)網(wǎng)共享。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)定期將查處破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序案件情況以及向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件情況發(fā)至共享平臺(tái)；公安機(jī)關(guān)應(yīng)定期將行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件的受理、立案、銷案情況發(fā)至共享平臺(tái)；人民檢察院應(yīng)定期將立案監(jiān)督、批捕、起訴破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序犯罪案件的情況發(fā)至共享平臺(tái)。信息共享平臺(tái)由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安司法機(jī)關(guān)設(shè)定專人負(fù)責(zé)，及時(shí)更新案件信息和進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)案件信息的及時(shí)跟蹤和監(jiān)督。 </p><p>　　二

22、是完善案件移送制度。明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的移送書、調(diào)查報(bào)告、涉案物品清單、有關(guān)檢驗(yàn)報(bào)告或鑒定結(jié)論以及證明違法行為涉嫌犯罪的證據(jù)材料，同時(shí)明確移送期限和受理審查期限，即應(yīng)當(dāng)在行政執(zhí)法辦案期限內(nèi)作出決定并移送，如沒有規(guī)定辦案期限應(yīng)當(dāng)自立案查處違法行為之日起三個(gè)月內(nèi)移送，偵查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在受理后十日內(nèi)，重大復(fù)雜案件三十日內(nèi)作出立案或不立案的決定，并書面告知行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和同級(jí)人民檢察院。 <

23、/p><p>　　三是建立重大行政違法案件公安司法機(jī)關(guān)提前介入制度。行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法時(shí)，對(duì)于某些線索、跡象比較明顯涉嫌犯罪的行政案件，在掌握初步的案件線索后應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知公安司法機(jī)關(guān)介入，由其對(duì)行政機(jī)關(guān)的取證行為、內(nèi)容和方式進(jìn)行指引，從而確保指控證據(jù)取得的及時(shí)性和有效性。 </p><p>　　四是建立常態(tài)化的信息交流溝通機(jī)制，由人民檢察院牽頭，定期或不定期地召開聯(lián)席會(huì)議，共同對(duì)行政管轄范圍內(nèi)

24、涉嫌犯罪的各類行政違法案件的構(gòu)成要件和刑事立案標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究，確保行政執(zhí)法與刑事司法銜接的通暢和行政執(zhí)法辦案的規(guī)范性。 </p><p>　　五是建立重大行政執(zhí)法案件向人民檢察院登記備案制度。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期將重大行政處罰案件的案由、違法情形、處罰依據(jù)、處罰結(jié)果和相關(guān)證據(jù)材料名稱等以書面形式匯總報(bào)檢察機(jī)關(guān)登記備案，由檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法案件進(jìn)行檢查，重點(diǎn)檢查是否存在逾期移送或不移送以及應(yīng)當(dāng)移送而不移送的情況。人民

25、檢察院發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法活動(dòng)違法或存在職務(wù)犯罪情形時(shí)，向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議或由人民檢察院自偵部門予以立案查處。 </p><p><b>　　[注釋] </b></p><p>　?、賹O康：《行政證據(jù)與刑事證據(jù)的銜接與轉(zhuǎn)化》，《學(xué)習(xí)論壇》2012年3月第28卷第3期。 </p><p>　?、谥苈逢枺骸对囌撔姓?zhí)法證據(jù)向刑事司法證據(jù)的轉(zhuǎn)化》，《

26、法制與社會(huì)》，2011.03（下）。 </p><p>　?、壑饕校鹤罡呷嗣駲z察院《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，最高人民法院、《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》，最高人民檢察院、全國(guó)“整頓辦”、公安部、監(jiān)察部《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見》，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院法制辦等部門的通知》。 </p><p>　　④

27、孫笑俠：《法律對(duì)行政的控制――現(xiàn)代行政法的法理解釋》，山東人民出版社1999年版，第22頁。 </p><p><b>　　[參考文獻(xiàn)] </b></p><p>　　[1]孫康.行政證據(jù)與刑事證據(jù)的銜接與轉(zhuǎn)化[J].學(xué)習(xí)論壇.2012，（3）. </p><p>　　[2]周路陽.試論行政執(zhí)法證據(jù)向刑事司法證據(jù)的轉(zhuǎn)化[J].法制與社會(huì)，201