推進我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的思路及改革創(chuàng)新研究

1、<p>　　推進我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的思路及改革創(chuàng)新研究</p><p>　　摘要：目前，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)進入提速提質(zhì)新階段，新型城鎮(zhèn)化推進過程中，農(nóng)轉(zhuǎn)城、產(chǎn)城融合及相關(guān)支撐、配套等問題，已引起中央及地方黨委、政府和學(xué)界的高度關(guān)注。為此，通過研究，本文認(rèn)為可將“一化、二重點、三支撐、四配套”構(gòu)成當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化改革和政策完善的內(nèi)容框架。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化 改革創(chuàng)

2、新 政策建議 </p><p>　　新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，是堅持“以人為本”，走新型城鎮(zhèn)化的必然要求；是貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、促進產(chǎn)城融合的必然選擇；是擴大內(nèi)需、加快培育經(jīng)濟發(fā)展新增長極的必然選擇；也是關(guān)注民生，促進民生事業(yè)跨越發(fā)展的必然選擇。 </p><p>　　黨的十八大提出工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”同步發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。國務(wù)院各部門不斷加大對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

3、的政策保障和支持力度。我國的經(jīng)濟社會步入跨越式發(fā)展新軌道，城鎮(zhèn)化建設(shè)進入提速提質(zhì)新階段。黨的十八屆三中全會提出“推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制”。然而，新型城鎮(zhèn)化推進過程中，需要黨中央、國務(wù)院進一步破解農(nóng)轉(zhuǎn)城、產(chǎn)城融合及相關(guān)支撐、配套等難題。 </p><p>　　一、我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需破解的難題 </p><p>　　近年來，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了顯著

4、成績。同時，我們應(yīng)清醒認(rèn)識到當(dāng)前我國在推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，一些突出的問題不容忽視。 </p><p>　?。ㄒ唬┢平狻稗r(nóng)轉(zhuǎn)城”的難題 </p><p>　　各地推進速度不一、實施措施各異；實際轉(zhuǎn)戶群體與政策初衷存在偏差。目前，全國已轉(zhuǎn)戶農(nóng)民以殘障村民、高齡老人、五保戶、貧困人口等符合低保、救助條件的“老、弱、病、殘”群體為主，轉(zhuǎn)城“低質(zhì)化”現(xiàn)象突出，增添了城鎮(zhèn)新“包袱”；將“農(nóng)轉(zhuǎn)城”

5、與“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等同，這些問題需引起重視。“固土”觀念重、“轉(zhuǎn)城”因醫(yī)保和養(yǎng)老保險繳費金額提高、子女就學(xué)升學(xué)限制多、租房買房能力弱等新問題，出現(xiàn)轉(zhuǎn)戶“實惠不增、負擔(dān)反增”的現(xiàn)象。 </p><p>　　（二）破解產(chǎn)業(yè)協(xié)同與產(chǎn)城融合的難題 </p><p>　　政府需進一步破解三次產(chǎn)業(yè)協(xié)同能力不斷降低，重工業(yè)單兵突進，輕工業(yè)發(fā)展不足，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后，產(chǎn)城“兩張皮”等難題。 </p

6、><p>　?。ㄈ┢平庳敹悺⒔鹑?、行政管理改革等政策配套的難題 </p><p>　　因戶籍、土地、社保等相關(guān)政策制度不完善、不配套等問題的存在，阻礙了農(nóng)民市民化進程。需要政府著力解決推進新型城鎮(zhèn)化過程中相關(guān)改革滯后，核心和重點不突出，政策支撐不力，配套不足等難題。 </p><p>　　二、我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和改革的總體構(gòu)想 </p><p>

7、;<b>　?。ㄒ唬┲笇?dǎo)思想 </b></p><p>　　以中國特色社會主義理論為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持大膽改革、積極探索的行動理念，借鑒、探索新型城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗，以產(chǎn)業(yè)化為引領(lǐng)，以培育新的增長極為目標(biāo)，以城鄉(xiāng)居民共享改革紅利為宗旨，以加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線，按照“政府引導(dǎo)、市場運作、企業(yè)主體、社會參與、依法推進”原則，遵循統(tǒng)一、相向、聚合、突破的要求，以加快改革創(chuàng)新為動力，把

8、新型城鎮(zhèn)化集約、節(jié)約、高效、環(huán)境友好的基本特征融入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，通過優(yōu)化空間布局，深化戶籍制度、產(chǎn)業(yè)政策、土地制度、財稅金融、社會保障、行政管理、環(huán)境保護、基礎(chǔ)設(shè)施、保障性住房制度等方面改革，全面提升新型城鎮(zhèn)整體競爭力、綜合經(jīng)濟實力和輻射帶動力，鑄就新型城鎮(zhèn)化典范，譜寫“中國夢”新篇章。 </p><p><b>　　（二）總體思路 </b></p><p>　　以

9、“一化、二重點、三支撐、四配套”為重要政策內(nèi)容框架，即以農(nóng)民市民化為核心，以土地改革、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改革為重點，以產(chǎn)業(yè)政策、財稅政策、金融政策為支撐，以行政管理改革、社會領(lǐng)域改革、環(huán)保改革、住房改革為配套，加快推進全國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。 </p><p>　　三、改革創(chuàng)新及政策建議 </p><p><b>　?。ㄒ唬┺r(nóng)民市民化 </b></p><p

10、>　　以農(nóng)民市民化為核心，以深化戶籍制度改革為突破口，以易地搬遷、生態(tài)移民、教育移民安置為抓手，以醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社保改革為推手，積極開展人才培養(yǎng)、職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)，加快實現(xiàn)農(nóng)民市民化的目標(biāo)。 </p><p>　　（二）加快土地改革進度 </p><p>　　創(chuàng)新土地管理模式，實施舊城改造、城鎮(zhèn)上山等舉措，盤活存量，拓展增量，達到既滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)用地需求，又守住耕地紅線，實現(xiàn)

11、耕地占補平衡。一是調(diào)整土地利用規(guī)劃。修改完善土地利用規(guī)劃，增加用地指標(biāo)，加大建設(shè)新增用地的保障力度。二是創(chuàng)新土地利用方式。借鑒重慶“地票”交易經(jīng)驗，推廣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌經(jīng)驗，通過對工礦廢棄地、城中村和城市棚戶區(qū)改造、宅基地整理等途徑，實現(xiàn)耕地占補平衡。三是規(guī)范土地市場。完善新型城鎮(zhèn)化征地制度，探索征地權(quán)益市場化分配機制。嘗試土地利用規(guī)劃區(qū)域外集體建設(shè)用地交易措施。提高存量用地在建設(shè)用地供應(yīng)中的比重。統(tǒng)籌建設(shè)城鄉(xiāng)用地市場，推進集約節(jié)約用地，對增量

12、建設(shè)用地和存量建設(shè)用地出讓方式進行差別化管理。四是完善農(nóng)村土地利用機制。在農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)認(rèn)證基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進和完善農(nóng)村土地制度、農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度改革。繼續(xù)擴大林地承包權(quán)和土地承包權(quán)抵押貸款試點。率先在全省完成耕地確權(quán)頒證工作，妥善解決產(chǎn)權(quán)歸屬不明，有爭議的土地遺留問題。探索推行農(nóng)村宅基地上市流轉(zhuǎn)試點。五是完善土地征用補償制度。建立動態(tài)的、與社會保障相聯(lián)動，與市場價值相適應(yīng)的征地補償制度。 </p><p>　

13、?。ㄈ┨剿骰A(chǔ)設(shè)施建設(shè)改革新舉措 </p><p>　　堅持統(tǒng)一規(guī)劃、共建共享的原則，按照政府主導(dǎo)，社會參與的方針，創(chuàng)新模式，運用BT、BOT等多種方式，廣泛吸納社會資本投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一是強化規(guī)劃建設(shè)改革。二是完善基礎(chǔ)設(shè)施市場化建設(shè)機制。三是探索基礎(chǔ)設(shè)施管理新模式。 </p><p>　　（四）促進產(chǎn)業(yè)支撐和產(chǎn)城融合 </p><p>　　一是促進產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展

14、。以“三化”（工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化）趨動產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)鏈延伸和產(chǎn)業(yè)協(xié)同融合。突出特色，拓展功能，做優(yōu)農(nóng)業(yè)；優(yōu)化結(jié)構(gòu)，突出重點，做強工業(yè)；回歸本質(zhì)，突破瓶頸，做快服務(wù)業(yè)。二是走產(chǎn)城融合的新型城鎮(zhèn)化道路。以市場為基礎(chǔ)，通過兼并重組、合資合作等方式，做大做強特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)城融合、城莊互動的協(xié)同發(fā)展新局面，為社會提供更多的就業(yè)崗位，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。一方面，實施城鎮(zhèn)化提升戰(zhàn)略，帶動城鄉(xiāng)人口和城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)布局。另一方面，探索產(chǎn)城

15、融合的新型城鎮(zhèn)化道路。用足、用活國家及地方優(yōu)惠政策。創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展機制，提升新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的產(chǎn)業(yè)支撐能力。完善非公經(jīng)濟發(fā)展機制。完善自主創(chuàng)新體系，優(yōu)化科技資源配置，引導(dǎo)創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚，積極培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，形成技術(shù)、知識、區(qū)域、科技中介服務(wù)的聯(lián)動新機制。 　?。ㄎ澹┻M一步加大金融改革 </p><p>　　通過內(nèi)培外引，增加金融機構(gòu)，改善金融產(chǎn)品供給，建立健全金融服務(wù)體系，增加容量，擴大增量，加強金融機

16、構(gòu)改革，完善金融監(jiān)管模式，提升新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的金融服務(wù)能力。一是探索金融服務(wù)新模式?，F(xiàn)有金融機構(gòu)要創(chuàng)新經(jīng)營模式，增加金融產(chǎn)品供給，優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)，合理解決金融機構(gòu)存差過大問題。二是創(chuàng)新金融機構(gòu)建設(shè)機制。引進和鼓勵各類金融機構(gòu)在新型城鎮(zhèn)建立法人機構(gòu)或者地區(qū)分支機構(gòu)。爭取中央、省、州（市）共同出資，組建城市商業(yè)發(fā)展銀行。積極組建村鎮(zhèn)銀行，鼓勵民營企業(yè)家聯(lián)合設(shè)立股權(quán)基金和小貸公司。實施金融開放，創(chuàng)造條件，引進外資銀行來華開設(shè)分行，為外商企業(yè)服務(wù)

17、。三是拓展非銀行金融服務(wù)空間。大力發(fā)展非銀行類金融機構(gòu)，健全金融市場體系。重點發(fā)展保險、信托、證券、基金、擔(dān)保等非銀行金融機構(gòu)，形成較完善的金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)及多層次的金融體系。鼓勵企業(yè)創(chuàng)造條件直接上市融資。加大企業(yè)債券融資規(guī)模。健全完善小微企業(yè)金融服務(wù)機制。四是深化農(nóng)村金融機構(gòu)改革。擴大“三農(nóng)”貸款規(guī)模；發(fā)展農(nóng)民資金互助社；著力推進以“三權(quán)”（土地、林地、宅基地）及村集體資產(chǎn)抵押貸款和農(nóng)業(yè)保險為重點的“三農(nóng)”金融服務(wù)創(chuàng)新。五是完善金融監(jiān)管模

18、式。建議下放小額信貸公</p><p>　?。┘哟筘敹愔胃母?</p><p>　　深化財稅制度改革，探索省和新型城鎮(zhèn)化稅收共享新模式，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，以財稅為杠桿撬動社會資源投入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。一是探索省地共享財稅新模式。探索省統(tǒng)籌的所得稅、資源稅、耕地占用稅和土地出讓、礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)讓等稅費，通過專項轉(zhuǎn)移支付，加大新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項資金支持力度。二是探索西部新型城鎮(zhèn)化地區(qū)小額信貸公

19、司享受西部大開發(fā)的稅收優(yōu)惠政策，對金融保險營業(yè)稅由目前30%的綜合稅減免至15%。對吸納農(nóng)轉(zhuǎn)城人員就業(yè)并達到一定比例的企業(yè)給予稅收減免。三是合理劃分財權(quán)事權(quán)，依據(jù)事權(quán)與財權(quán)對等原則，加大轉(zhuǎn)移支付力度，調(diào)動基層積極性。 </p><p>　?。ㄆ撸┘涌煨姓芾砀母?</p><p>　　以簡政放權(quán)為指導(dǎo)，強化統(tǒng)籌發(fā)展、宏觀調(diào)控，下放行政審批權(quán)，分離部分社會服務(wù)職能，實現(xiàn)行政管理扁平化，逐步建

20、立適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化一體化發(fā)展的行政組織機構(gòu)和管理制度。一是調(diào)整行政區(qū)劃。根據(jù)群眾自愿原則，把失去土地或者主要收入不依靠農(nóng)業(yè)的行政村改為社區(qū)；對人口少、居住分散的村莊實施合村并組，建立新型農(nóng)村社區(qū)；對產(chǎn)業(yè)相同、區(qū)位相鄰、管理交叉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并組建街道辦事處。二是統(tǒng)籌區(qū)域管理。上收新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃權(quán)，實行統(tǒng)一規(guī)劃、整體發(fā)展。三是下放行政審批權(quán)。強化服務(wù)管理，清理州市級行政許可，下放行政審批權(quán)限，實行“縣級審批、報州市備案”制度。并將省級下放到州市級

21、的審批權(quán)一并下放到縣（市、區(qū)）。 </p><p>　　（八）推進社會領(lǐng)域改革 </p><p>　　以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，通過建立城鄉(xiāng)一體的社會保障機制，實現(xiàn)居民待遇同城化。一是完善城鄉(xiāng)就業(yè)服務(wù)與救濟體系。二是改革城鄉(xiāng)分割的醫(yī)療保障體系。逐步推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險“三保合一”制度，加大對農(nóng)村居民、就地農(nóng)轉(zhuǎn)城居民、進城轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的醫(yī)療保險補貼力度。三是

22、改革城鄉(xiāng)分割的養(yǎng)老保障體系。積極探索城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保障體系建設(shè)，嘗試建立城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金與區(qū)域財政收入掛鉤制度，逐年提高城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保障水平。建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險有效銜接與轉(zhuǎn)移制度。四是探索和推進城鄉(xiāng)低保制度改革。穩(wěn)步實施進城落戶農(nóng)民、就地農(nóng)轉(zhuǎn)城居民、城鎮(zhèn)居民、城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的最低生活保障制度，實行“同身份、同待遇”政策。 </p><p>　?。ň牛﹦?chuàng)新環(huán)境保護機制 <

23、;/p><p>　　圍繞美麗中國建設(shè)，堅持保護與建設(shè)并重的環(huán)境治理理念，更新觀念，明確權(quán)責(zé)利，提升環(huán)境保護水平。一是探索統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)保聯(lián)動機制，積極探索環(huán)境資源性產(chǎn)品價格聯(lián)動機制。二是加大生態(tài)治理改革開放力度。充分利用國際環(huán)保機制，積極尋求國際碳匯交易等項目，爭取實施國際生態(tài)環(huán)保組織、發(fā)達國家政府援助項目。 </p><p>　?。ㄊ┟鞅Ｕ闲宰》恐贫雀母?</p><

24、p>　　健全住房供應(yīng)保障體系，解決困難群眾及進城農(nóng)民的住房需求，實現(xiàn)城市低收入人群和進城農(nóng)民“住有所居”的目標(biāo)。一是完善城鎮(zhèn)基本住房保障體系。建立進城農(nóng)民與城鎮(zhèn)低收入人群同等住房保障機制，加大保障性住房建設(shè)力度，同步解決進城農(nóng)民與低收入人群住房問題。二是完善社會參與保障房建設(shè)機制。總結(jié)和借鑒保障性住房建設(shè)經(jīng)驗，完善政府投入機制，鼓勵企業(yè)、社會和個人參與保障性住房建設(shè)。在用地、稅收等方面給予政策優(yōu)惠。三是完善保障房管理機制。堅持公開

25、、透明原則，合理分配保障性住房。健全完善保障性住房動態(tài)監(jiān)管和市場交易機制。探索農(nóng)村宅基地置換保障性住房機制。探索保障性住房物業(yè)管理市場化新機制。 </p><p><b>　　四、保障措施 </b></p><p>　?。ㄒ唬┘訌娊M織領(lǐng)導(dǎo) </p><p>　　堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)的推進機制。組建由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥、相關(guān)部門參與的新型城鎮(zhèn)化建

26、設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。成立協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，在領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。作為黨委、政府專職負責(zé)推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的常設(shè)機構(gòu)。 </p><p>　?。ǘ┙∪珔f(xié)調(diào)機制 </p><p>　　加強工作推進溝通與協(xié)作，形成齊抓共建的有效管理機制。在領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，由協(xié)調(diào)管理部門牽頭，建立聯(lián)席會議制度，定期或不定期召開聯(lián)席會。分析研究建設(shè)中的困難和問題，提出解決措施及建議，供領(lǐng)導(dǎo)小組決策。 </p>

27、;<p>　?。ㄈ娀O(jiān)督考核 </p><p>　　建立考核評價激勵機制，由紀(jì)委監(jiān)察部門牽頭，細化分解年度目標(biāo)任務(wù)，強化績效跟蹤，定期督促檢查，按年綜合考核。對業(yè)績突出的給予表彰獎勵；對工作不力的給予通報或行政問責(zé)。完善人大、政協(xié)、社會團體、人民群眾、新聞媒體監(jiān)督機制。 </p><p>　?。ㄋ模┘訌姺ㄖ票Ｕ?</p><p>　　新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

28、規(guī)劃編制完成并按程序上報審批后，依法提交相應(yīng)的人大部門審議實施，加強法制保障力度。 </p><p><b>　　參考文獻： </b></p><p>　　[1]厲以寧.中國道路與新城鎮(zhèn)化[M].商務(wù)印書館，2012 </p><p>　　[2]費孝通.中國城鎮(zhèn)化道路[M].內(nèi)蒙古人民出版社，2010 </p><p>

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