淺析城市軌道交通票價管制政策研究

1、<p>　　淺析城市軌道交通票價管制政策研究</p><p>　　摘要：PPP模式在我國城市軌道等基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)仍屬新生事物，這種新模式對政府管制提出新的要求，本文針對政府管制中最關(guān)鍵的地鐵票價政策進行了深入，指出現(xiàn)行票價管制實踐中存在的，提出票價管制中政策目標(biāo)、管制方式和管制模型的選擇，進行了相應(yīng)的實證分析并提出了PPP模式下票價政策的建議方案。</p><p>　　關(guān)鍵詞：地鐵

2、PPP模式票價政策實證分析</p><p>　　在承辦2008年奧運會的背景下，北京軌道（以下簡稱“地鐵”）迎來了前所未有的機遇。到2008年，力爭新增城市軌道交通線路156公里，總里程達到251公里，地鐵在城市客運出行量中的比例達到10%以上。此外，還將建設(shè)昌平、良鄉(xiāng)、順義三條城郊鐵路，使北京軌道交通運營總里程超過300公里，總投資規(guī)模超過638億元。巨額資金需求對傳統(tǒng)的地鐵投融資管理體制提出了空前的挑戰(zhàn)。為拓

3、展地鐵項目融資渠道，提高建設(shè)和運營效率，減輕市政府財政負擔(dān)，按照北京市政府在市政公用行業(yè)引入多元化投資、推進市場化運作的政策精神，北京地鐵參照國際慣例，率先了采用公私合作模式投資建設(shè)和運營北京地鐵新線的方案。公私合作模式（PPP模式，Public&amp;PrivatePartnership）是國際上城市軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域新興的一種特許經(jīng)營模式，在英國、阿根廷、巴西等國家都有一些成功的案例。</p><p

4、>　　由于PPP模式在我國地鐵等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域尚屬新生事物，在具體實踐過程中，地鐵項目市場化過程中的政府管制模式的優(yōu)化與選擇，成為地鐵項目實現(xiàn)PPP模式運作的前提條件；而地鐵定價問題由于是直接決定投資項目的價值評估，成為投資者對政府管制最關(guān)心的問題。筆者作為地鐵市場化改革和PPP運作實踐的一線工作者，從學(xué)和公共管的角度，分析票價問題在PPP運作中的作用，嘗試確定我國地鐵票價管制模式取向，為建立完善適合我國國情的市場化地鐵票價政策做出

5、努力。</p><p>　　1地鐵票價管制現(xiàn)狀分析</p><p>　　地鐵屬于大型基礎(chǔ)設(shè)施項目，與公眾的生活密切相關(guān)，且在運營上具有壟斷的特點，這就決定了政府必須對地鐵票價進行管制。根據(jù)《價格法》等相關(guān)法規(guī)的規(guī)定，地鐵票價屬于政府定價范圍，并實行政府價格決策聽證制度。目前我國地鐵定價和聽證程序如下：</p><p>　　1)由地鐵運營商根據(jù)需要制定票價機制和票價水

6、平，并向市政府價格主管部門提交定價書面申請報告。</p><p>　　2)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，價格主管部門對申請報告進行初步審查、核實，并對合乎聽證條件的組織進行票價聽證。</p><p>　　3)市政府進行定價決策時要充分考慮聽證結(jié)果，協(xié)調(diào)申請單位根據(jù)需要調(diào)整價格，必要時可以重新組織聽證。</p><p>　　4)價格主管部門公布地鐵票價，并對票價執(zhí)行情況進行監(jiān)測和

7、跟蹤調(diào)查。北京從1971年一線地鐵開始試運營以來，票價體系可以概括為三個階段：</p><p>　　上海從1993年4月地鐵1號線一期工程通車至今，票價體系可概括為四個階段：</p><p>　　綜合來看，目前我國的地鐵票價管制模式存在以下幾個問題：</p><p>　　1)政府定價缺乏預(yù)期和彈性，信息傳導(dǎo)機制不暢。地鐵票價的制定是調(diào)節(jié)公眾、政府和地鐵公司三方利益的

8、重要因素，地鐵票價的水平則是地鐵客流量的主要因素。就目前票價相關(guān)政策和國內(nèi)各城市地鐵歷次調(diào)價的情況看，政府定價缺乏預(yù)期，無法對政府定價的原則、目標(biāo)以及調(diào)價的水平進行合理的預(yù)期，更無法根據(jù)市場承受能力及時制定或調(diào)整票價，也就無法體現(xiàn)地鐵票價對調(diào)節(jié)地鐵客流量的作用。地鐵運營商應(yīng)是最了解地鐵市場狀況的一方，應(yīng)在一定程度上給予其定價的權(quán)利，發(fā)揮地鐵票價的彈性作用。</p><p>　　2)政府調(diào)價滯后于市場情況，造成對公

9、眾和企業(yè)的不利影響。過長的調(diào)價周期不符合經(jīng)濟發(fā)展的漸進。由于幾次調(diào)價均滯后于經(jīng)濟的發(fā)展?fàn)顩r，調(diào)價周期過長，單次調(diào)價的幅度過高，超過了公眾對地鐵票價調(diào)整的心理預(yù)期，也就直接造成了票價上漲幅度過大帶來的客流量大幅度下降，進而影響了企業(yè)的票款收入，降低了地鐵運營效率，增加了企業(yè)和政府財政的負擔(dān)。</p><p>　　3)現(xiàn)行票價政策下財政補貼風(fēng)險很大。由于地鐵項目投資額巨大，投資風(fēng)險很大，僅靠地鐵項目本身無法實現(xiàn)盈利，

10、因此需要依賴于政府財政的支持才能滿足投資者對投資回報的要求。而票價水平又直接影響地鐵運營商財務(wù)狀況，在現(xiàn)行政府定價的政策下，地鐵運營商無法合理的預(yù)期未來項目收益，而運營期內(nèi)對票價的不可控性也大大降低了運營商對地鐵市場進而對自身財務(wù)狀況的調(diào)控能力，因此在引入社會投資者的同時其必然會保守的預(yù)測項目前景而最大限度要求財政補貼的支持，加大了政府財政補貼的風(fēng)險。4)現(xiàn)行票價政策無法適應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革大環(huán)境的需要。市政府于2003年12月12日

11、批轉(zhuǎn)市發(fā)展改革委《關(guān)于本市深化城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的實施意見》(京政發(fā)[2003]30號)，明確提出以地鐵四號線的建設(shè)和運營面向社會投資者招標(biāo)為試點，深化基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革。在地鐵項目市場化運作中，社會投資者必然對定價政策的公開、公平、效率等原則提出更高的要求，也會要求一定程度上的定價自主權(quán)以增強其對項目前景的合理預(yù)期。</p><p>　　2地鐵票價管制目標(biāo)的確定</p><p&g

12、t;　　地鐵行業(yè)的管制票價水平不僅與地鐵運營企業(yè)的利潤水平密切相關(guān)，而且會直接影響新企業(yè)進入地鐵行業(yè)的預(yù)期利益。因此，票價管制政策是地鐵建設(shè)和運營市場化改革過程中政府管制政策的核心。政府要制定的票價管制政策，必須明確票價管制的基本目標(biāo)。</p><p>　　地鐵票價管制的政策目標(biāo)體現(xiàn)著政府對票價管制的偏好，它是政府制定管制票價的指導(dǎo)思想和主要政策依據(jù)。從整體、長期的角度看，促進社會分配效率、激勵地鐵運營企業(yè)提高運

13、營效率、維護運營企業(yè)發(fā)展?jié)摿?、充分考慮居民收入承受能力應(yīng)是價格管制的四大政策目標(biāo)。</p><p>　　1)地鐵通常由一家或極少數(shù)幾家企業(yè)壟斷經(jīng)營，由于這些企業(yè)擁有市場壟斷地位，如果不存在任何外部約束機制，它們就成為市場價格的制定者而不是價格接受者，就有可能通過制定壟斷價格，把一部分消費者剩余轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)者剩余，從而扭曲分配效率。這就要求政府對地鐵票價實行管制，以促進社會分配效率。2)政府通過一定的票價管制政策與措

14、施，建立一種鼓勵競爭的激勵機制，以刺激地鐵運營企業(yè)提高運營效率。因此，價格管制作為一種重要的管制手段，其管制功能不僅僅是通過制定最高管制價格，以保護消費者利益，實現(xiàn)分配效率，而且要刺激運營企業(yè)優(yōu)化生產(chǎn)要素組合，充分利用規(guī)模經(jīng)濟，不斷進行技術(shù)革新和管理創(chuàng)新，努力實現(xiàn)最大運營效率。</p><p>　　3)地鐵行業(yè)具有投資額大、投資回報期長的特點，而且隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展，對軌道交通的需求具有一種加速增長的趨勢。為適應(yīng)

15、這種大規(guī)模的、不斷增長的需求，要求地鐵行業(yè)的經(jīng)營企業(yè)不斷追加投資，以提高交通服務(wù)供給能力。這就需要政府在制定票價管制政策時，考慮到使企業(yè)具有一定的自我積累、不斷進行大規(guī)模投資的能力。</p><p>　　4)地鐵的公共交通屬性，決定了其票價水平的制訂必須考慮居民收入承受能力。制定地鐵票價時必須考慮居民的出行習(xí)慣和交通支出占可支配收入的比例。通過對城市居民收入狀況和消費結(jié)構(gòu)的統(tǒng)計分析，可以推算出所在城市居民交通支出

16、的承受能力，從而為制定合理的票價提供上限值。</p><p>　　3地鐵票價定價方式的選擇</p><p>　　PPP運作模式下地鐵票價制定的政策目標(biāo)確定以后，還需要考慮的就是定價的方式和程序。從國內(nèi)外公用設(shè)施行業(yè)的市場化實踐過程中看，定價方式大致可分為事前競價和事后介入兩種。</p><p>　　所謂事前競價是指在公用事業(yè)特許權(quán)招標(biāo)的過程中，以地鐵票價或者特許經(jīng)營

17、權(quán)作為評標(biāo)標(biāo)的選擇投資者或經(jīng)營者的方式。如果以地鐵票價為評標(biāo)標(biāo)的，則出價最低者中標(biāo)；如果以特許經(jīng)營權(quán)為標(biāo)的，則出價最高者中標(biāo)。后一種做法，現(xiàn)在一般是被否定的。因為如果政府只是對特許權(quán)公開招標(biāo)而不對票價進行管制，那么企業(yè)中標(biāo)后就會按地鐵壟斷價格進行定價。事前競價的優(yōu)點就是引入了競爭機制，但這種定價方式的缺點則是：</p><p>　?。?）對服務(wù)質(zhì)量的判斷很復(fù)雜時不適用。在服務(wù)質(zhì)量不易判斷的情況下，最低價出價有可能

18、影響服務(wù)質(zhì)量。</p><p>　　（2）容易產(chǎn)生締約后機會主義，即先低價進入后再談判。企業(yè)有可能在競標(biāo)時以低價進入，一旦進入后企業(yè)就有了在位者的優(yōu)勢，企業(yè)投了很多錢，可以與政府進行討價還價，同時，相關(guān)政府官員即使發(fā)現(xiàn)錯了，也不愿承認。</p><p>　　威廉森《資本主義經(jīng)濟制度》中有一個美國亞特蘭大市的關(guān)于有線電視的競標(biāo)，就是這樣一個例子，它的價格是很低的，又沒有按期完成，后來又變相抬

19、價，政府都容忍了。所謂事后介入是指當(dāng)消費者對地鐵票價產(chǎn)生抱怨時，政府管制部門介入。德國公用設(shè)施行業(yè)的定價一般采取這種方式，政府在事前對公用事業(yè)不做價格管制，如果消費者對價格報怨，政府將介入。這樣的安排有一定的合理性。有時壟斷企業(yè)并不見得一定要把價格定得很高。</p><p>　　因為定得過高會嚇走很多消費者，尤其是在價格可調(diào)性比較大的情況下。如果價格提高一點，就會嚇跑一大批消費者。尤其地鐵行業(yè)不是絕對壟斷的，它與

20、其他城市公共交通方式，如公共汽車、出租車等，是互相競爭的，因此會受到競爭的制約，所以定價過高對地鐵運營企業(yè)自己來講也是一種損失。由于有政府的事后介入，地鐵運營企業(yè)面臨巨大的無形壓力，而且政府的介入可能對其它企業(yè)有示范效力。政府事后介入的做法有一個好處，確實無需政府管制的行業(yè)就無需政府再事先介入，節(jié)約了大量政府行政費用。但是它也有局性限。一是局限于小的公用事業(yè)，相對而言不適用于相對較大的公用事業(yè)。如果公用事業(yè)影響范圍比較大，政府事前不介入

21、，一旦出現(xiàn)問題，將比較嚴(yán)重。二是政府事后介入的做法，要求供需雙方的力量相對比較均衡。在德國，有很多消費者協(xié)會，他們在與壟斷企業(yè)談判時比較有實力，約束了壟斷企業(yè)?？紤]到地鐵行業(yè)牽涉面廣，與城市居民生活密切相關(guān)，以及我國公共交通領(lǐng)域的消費者協(xié)會社會影響力弱小等方面。筆者認為我國地鐵票價的制定還是采取事前競價的方式比較妥當(dāng)。</p><p>　　4地鐵票價管制模型的選擇</p><p>　　目前

22、，國際上存在兩種典型的票價管制模型，即美國的投資回報率票價管制模型和英國的最高限價管制模型[1]。美國的票價管制模型是通過對投資回報率的直接控制而間接管制票價。其依據(jù)是，地鐵行業(yè)需要足夠的投資，用投資回報率票價管制模型有利于鼓勵企業(yè)投資。但這種模型也存在明顯的缺陷：（1）企業(yè)在一定時期內(nèi)按照固定的投資回報率定價，幾乎不存在政府管制對提高效率的激勵機制；（2）由于投資回報率的基數(shù)是企業(yè)所用的資本，這就會刺激企業(yè)通過增加資本投入而取得更多的

23、利潤，所以這種票價管制模型會產(chǎn)生A—J效應(yīng)[2]，企業(yè)過度投資會增加運營成本，降低運營效率；</p><p>　?。?）政府和運營商不僅要就投資回報率的水平問題做反復(fù)的討價還價，而且管制者還要為正確計量投資回報率的基數(shù)大傷腦筋。</p><p>　　英國試圖通過直接管制票價以避免美國投資回報率票價管制模型的上述不足。英國基于通貨膨脹的CPI[3]±X[4]，票價管制模型的基本優(yōu)點

24、是：在一定時期內(nèi)固定票價的上漲幅度，使企業(yè)只有通過降低成本才能取得較多的利潤。同時，票價管制限制了企業(yè)的利潤率，促使企業(yè)對生產(chǎn)要素實行優(yōu)化組合，但不至于出現(xiàn)在投資回報率票價管制下過度資本密集化的現(xiàn)象。此外，從以下幾個方面看，英國的票價管制模型也相當(dāng)簡便。</p><p>　?。?）這種票價管制模型并不需要詳細評估的固定資產(chǎn)、生產(chǎn)能力、技術(shù)革新、銷售額等變化情況。（2）3～5年作為一個票價調(diào)整周期。這種中期的調(diào)整周

25、期具有合理性：如果調(diào)整周期太長，票價就會受許多不確定因素的；反之，若調(diào)整周期太短，就顯得票價管制太濫，使地鐵運營企業(yè)缺乏對政府管制的可信性。</p><p>　　（3）管制者希望地鐵運營商形成一個合理的票價結(jié)構(gòu)，使服務(wù)的價格能較好地反映成本。管制者確實也有權(quán)力要求運營商通過不斷調(diào)整，使票價結(jié)構(gòu)合理化。但這種票價管制模型只控制最高綜合票價水平，并不是特定的票價結(jié)構(gòu)。</p><p>　?。?

26、）這種票價管制模型并不直接控制運營企業(yè)的利潤。地鐵運營商在給定的最高限價下，有利潤最大化的自由，企業(yè)可以通過優(yōu)化生產(chǎn)要素組合、技術(shù)創(chuàng)新等手段降低成本，取得更多的利潤。因此，從上，美國的投資回報率票價管制模型與英國的最高限價管制模型具有根本性的差別，表現(xiàn)為：從利潤水平管制到票價水平管制的轉(zhuǎn)換，將會產(chǎn)生風(fēng)險與利益在企業(yè)和消費者之間的轉(zhuǎn)移，在投資回報率票價管制下，消費者是提高成本引起的風(fēng)險與降低成本帶來的利益的承受者；而在最高限價管制下，這種

27、風(fēng)險與利益都由企業(yè)來承擔(dān)和享受[2]。這也就是說，在投資回報率票價管制下，消費者只能通過運營商降低成本才能獲得利益，但運營商卻沒有降低成本的動力，因為企業(yè)只有通過提高投資回報率水平或擴大投資基數(shù)才能取得更多的利潤；而在價格水平管制下，由于企業(yè)受到最高限價的制約，它們只有通過降低成本才能取得較多的利潤。因此，相比較而言，英國的票價管制模型會對企業(yè)提高生產(chǎn)效率產(chǎn)生更大的激勵。考慮到我國市場化程度尚不發(fā)達，商品和要素市場價格存在許多不完善的地

28、方，而且目前地鐵行業(yè)剛開始進行PPP運作，為了吸引投資者，地鐵運營初期應(yīng)該采用投資回報率模型定出起始票價，即在充分考</p><p>　　5北京地鐵票價政策的建議方案及實證分析</p><p>　　1）PPP運作模式下建議的票價政策基于上述分析，提出以下我們認為當(dāng)前比較適合國情的地鐵票價政策方案，主要是：政府規(guī)定起始價格和隨后年份的票價調(diào)整系數(shù)，即定出未來政府對地鐵票價的限價水平，在該限價

29、水平以下由運營商自己定價。</p><p>　　具體內(nèi)容如下：（1）起始票價：以運營成本為基礎(chǔ)，按照投資回報率管制模型確定起始票價，并并充分考慮居民收入承受能力，競爭線路的現(xiàn)有價格水平，以及其他城市地鐵票價水平等因素。</p><p>　　（2）調(diào)價周期：考慮到我國屬于家，發(fā)展速度較快，以及政府定價過程的權(quán)威性和行政成本，并結(jié)合我國地鐵票價的情況，我們建議每3年調(diào)整一次。</p>

30、;<p>　?。?）票價增長系數(shù)的確定有兩種選擇（但其本質(zhì)是一樣的，所以在下文的實證分析中只以第一種方法舉例）：一是直接借鑒英國的調(diào)價公式即年票價增長幅度不得高于當(dāng)年的：CPI+X%[5]。之所以在CPI之外加一個補充調(diào)整系數(shù)，是考慮到地鐵運營成本中人員工資的比例高達50%[6]左右這樣的事實，而工資的剛性及高于CPI的增長率（見下圖），要求票價增長在CPI之外應(yīng)該額外考慮工資的實質(zhì)增長。另外，還有運營商由于提高服務(wù)水平而

31、額外實質(zhì)增加的成本，以及其他一些不可預(yù)見的且不能被CPI涵蓋的成本增加因素。二是考慮地鐵運營中工資和電費的權(quán)重比較大，而且這兩項費用的變動與CPI又不同步，特別是我國電價也是由政府管制的，所以在票價調(diào)整系數(shù)時，單獨把這兩項拿出來，其他費用仍按CPI來調(diào)：票價年調(diào)整系數(shù)＝電價變化幅度×電費在票價收入中的權(quán)重＋社會工資價格指數(shù)×工資福利費用在票價收入中權(quán)重＋消費物價指數(shù)（CPI）×（1－電費在票價收入中的權(quán)重－