論美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期自由民局的創(chuàng)建

1、<p>　　論美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期自由民局的創(chuàng)建</p><p>　　摘要：內(nèi)戰(zhàn)期間，大量逃奴及獲得自由的數(shù)百萬(wàn)黑人無(wú)以為生。起初，是聯(lián)邦軍隊(duì)、民間團(tuán)體及慈善組織采取種種措施幫助他們生存。軍隊(duì)及民間力量的不足促使聯(lián)邦政府承擔(dān)起解決黑人生活問(wèn)題的責(zé)任，國(guó)會(huì)對(duì)建立自由民局的必要性、合憲性等問(wèn)題進(jìn)行了辯論，支持建立者獲得微弱優(yōu)勢(shì)，最終建立起統(tǒng)一的幫助自由民、難民重建社會(huì)生活與生產(chǎn)秩序的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)自由民局。它的創(chuàng)建是美國(guó)

2、福利制度發(fā)展史上的突破，預(yù)示了聯(lián)邦制下權(quán)力布局的改變。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：自由民局；美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)；合憲性；美國(guó)聯(lián)邦福利機(jī)構(gòu)；美國(guó)國(guó)會(huì) </p><p>　　中圖分類(lèi)號(hào)：K712.43 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3104（2014）01?0223?06 </p><p>　　自由民局是美國(guó)歷史上第一個(gè)聯(lián)邦福利機(jī)構(gòu)，①其全稱為“難民、自由民及被遺棄土地

3、管理局”，隸屬陸軍部。它是1865年3月3日距離內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束十多天時(shí)建立的，主要任務(wù)是戰(zhàn)后監(jiān)督和處理內(nèi)戰(zhàn)期間一切被遺棄的土地，處理與難民及自由民（內(nèi)戰(zhàn)中被解放的黑奴）相關(guān)的一切問(wèn)題。那么，為什么在內(nèi)戰(zhàn)即將結(jié)束時(shí)成立這一聯(lián)邦機(jī)構(gòu)？它是怎樣建立起來(lái)的？在美國(guó)學(xué)者的一些著作中有零散的分析。②而在國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界尚未見(jiàn)到對(duì)此問(wèn)題的專(zhuān)門(mén)探討。該局的創(chuàng)建不僅僅是迫于解決當(dāng)時(shí)所面臨的社會(huì)問(wèn)題，更重要的是其建立涉及到美國(guó)的憲政體制，所以，國(guó)會(huì)對(duì)它建立的必要性、合

4、憲性進(jìn)行了辯論。鑒于此，本文擬對(duì)促成自由民局創(chuàng)建的相關(guān)因素以及國(guó)會(huì)對(duì)建立該機(jī)構(gòu)的論辯進(jìn)行探討，以期豐富國(guó)內(nèi)史學(xué)界對(duì)美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)與南方重建史乃至聯(lián)邦體制演變史的認(rèn)識(shí)。 </p><p><b>　　一 </b></p><p>　　內(nèi)戰(zhàn)的爆發(fā)，打亂了美國(guó)南方原來(lái)的社會(huì)秩序。一方面，一些奴隸主因戰(zhàn)爭(zhēng)而逃跑，很多奴隸處于無(wú)人管的狀態(tài)；另一方面，很多奴隸認(rèn)為跟隨聯(lián)邦軍隊(duì)就是走向解

5、放，故大量奴隸逃亡到聯(lián)邦戰(zhàn)線的陣地內(nèi)。對(duì)此，約翰?伊頓曾說(shuō)：“這些大隊(duì)人馬來(lái)到我們身邊，如同搬來(lái)了一座座城市。”③[1]（28）內(nèi)戰(zhàn)中，逃亡奴隸總數(shù)達(dá)到50萬(wàn)人以上。[2]（235）《解放黑奴宣言》的頒布又使叛亂州幾百萬(wàn)奴隸獲得自由。無(wú)論是逃奴還是自由民，他們雖擺脫了主人的控制，但他們將如何維持生存成為聯(lián)邦政府面臨的一大難題。可以說(shuō)，黑人生活問(wèn)題的迫切需要解決以及與此緊密相連的社會(huì)生產(chǎn)秩序的亟待恢復(fù)，是促使聯(lián)邦政府建立自由民局的根本原因

6、。時(shí)值內(nèi)戰(zhàn)期間，聯(lián)邦軍隊(duì)、民間團(tuán)體等對(duì)解決黑人的生活問(wèn)題進(jìn)行了最初的嘗試，這些嘗試既說(shuō)明聯(lián)邦軍隊(duì)及民間團(tuán)體在促使聯(lián)邦政府承擔(dān)起救助黑人責(zé)任方面發(fā)揮過(guò)一定的作用，同時(shí)也說(shuō)明他們對(duì)數(shù)百萬(wàn)黑人生活問(wèn)題的解決能力有限。 </p><p>　　聯(lián)邦軍隊(duì)將領(lǐng)面對(duì)著數(shù)量龐大的黑人難民，采取了一系列維持他們生存的措施。這些措施都是臨時(shí)性的，涉及到的地區(qū)和人數(shù)均非常有限。譬如，有的將領(lǐng)把逃奴視為戰(zhàn)時(shí)“違禁品”，[3]（16）將他們

7、留在軍營(yíng)干活；有的將領(lǐng)在自己管理的土地上采用雇傭勞動(dòng)。在新奧爾良，本杰明?F?巴特勒將軍指定專(zhuān)人管理被遺棄的土地，允許黑人耕種，規(guī)定頭等勞力每天工作10小時(shí)，每月工資10美元。[4]（107）1862年底，格蘭特將軍派專(zhuān)人在“大交叉點(diǎn)”收容黑人，讓他們從事采摘棉花的工作，每摘一磅棉花發(fā)給1角2分的報(bào)酬，留在該地區(qū)效忠于聯(lián)邦的種植園主也有權(quán)利按此條件雇傭黑人。[5]（347?348）有的將領(lǐng)要求黑人與種植園主簽訂帶有一定強(qiáng)制性的勞動(dòng)合同。

8、1862年春，在聯(lián)邦軍隊(duì)占領(lǐng)了路易斯安那州大部分盛產(chǎn)甘蔗的地區(qū)后，本杰明?F?巴特勒將軍要求那些從種植園逃跑的奴隸以及仍在種植園的反抗者，繼續(xù)在“忠誠(chéng)”的主人的土地上勞動(dòng)，與主人簽訂年度勞動(dòng)合同。主人必須提供固定的工資、口糧和必需的醫(yī)療，禁止肉體體罰。[6]（55）后來(lái)納撒尼爾?P?班克斯將軍在被占領(lǐng)的路易斯安那州擴(kuò)大本杰明?F?巴特勒計(jì)劃的應(yīng)用范圍。他宣布：前奴隸必須避免流</p><p>　　還有的將領(lǐng)臨時(shí)將

9、土地分配給黑人使用，但黑人沒(méi)有所有權(quán)。1865年1月16日，謝爾曼將軍發(fā)布了第15號(hào)特別戰(zhàn)地命令，規(guī)定：“從查爾斯頓以南的島嶼沿海30英里河川兩岸，被遺棄的稻田及佛羅里達(dá)州圣約翰河兩岸的田野都予以保留，劃歸由于戰(zhàn)爭(zhēng)行動(dòng)及合眾國(guó)總統(tǒng)的宣言而獲得解放的黑人……居住”，“每戶黑人都將擁有一塊不超過(guò)40英畝的可耕地……直到他們能夠自己或者國(guó)會(huì)規(guī)定他們的所有權(quán)以前，由軍事當(dāng)局保護(hù)他們的土地所有權(quán)?！盵7]（350）該命令使大約40 000名黑人在

10、上述土地上安家落戶，當(dāng)時(shí)共有485 000英畝的土地被分給黑人，并開(kāi)始生 產(chǎn)。[5]（350） </p><p>　　如上所述，軍隊(duì)對(duì)黑人生活問(wèn)題的處理表現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)：一是受益的黑人數(shù)量有限。因?yàn)榇藭r(shí)軍隊(duì)的主要職責(zé)是打敗叛亂軍，而非救濟(jì)照顧黑人生活。二是軍隊(duì)救助黑人的方式主要是組織他們勞動(dòng)，使其依靠自己的勞動(dòng)維持生存。將領(lǐng)們之所以采用這種方式，主要是因?yàn)椋旱谝唬?lián)邦將領(lǐng)或普通戰(zhàn)士大都來(lái)自北方。北方一直盛行的是資本

11、主義雇傭勞動(dòng)制度，他們耳濡目染的是雇傭勞動(dòng)，故雇傭勞動(dòng)成為其解決黑人生活問(wèn)題的基本方式。當(dāng)然，不同的將領(lǐng)思想觀念也有不同，導(dǎo)致他們組織勞動(dòng)的方式略有差異。第二，這些將領(lǐng)受清教工作倫理的思想影響較深，他們?cè)诮M織黑人勞動(dòng)的過(guò)程中，也極力向黑人灌輸清教的工作倫理思想，即公平的勞動(dòng)獲得公平的工資，同時(shí)強(qiáng)調(diào)個(gè)人自助的精神，培養(yǎng)他們靠勞動(dòng)生存的思想意識(shí)。第三，將領(lǐng)們希望黑人通過(guò)自己的勞動(dòng)減輕對(duì)軍隊(duì)的依賴，“以免用無(wú)用的嘴來(lái)靡費(fèi)我們的糧食，因?yàn)樗麄儠?huì)

12、吃光為我們的戰(zhàn)斗人員所需要的糧食的”。[5]（347）把他們組織起來(lái)進(jìn)行勞動(dòng)，既可以盡可能地減少敵方利用黑人作為潛在戰(zhàn)爭(zhēng)資源的機(jī)會(huì)，使敵軍的士氣、作戰(zhàn)能力因后方無(wú)生產(chǎn)人手而受挫，也有利于穩(wěn)定被占領(lǐng)地區(qū)的社會(huì)秩序。 </p><p>　　當(dāng)然，為了解決黑人的生活問(wèn)題，內(nèi)戰(zhàn)期間還采取過(guò)征募黑人入伍、試圖把黑人移民國(guó)外或國(guó)內(nèi)其他地區(qū)等方式?？梢?jiàn)，那時(shí)的聯(lián)邦政府還沒(méi)有統(tǒng)一的解決黑人生活問(wèn)題的政策。軍隊(duì)的措施遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足數(shù)

13、百萬(wàn)黑人的現(xiàn)實(shí)需要，將領(lǐng)們迫切希望政府制定統(tǒng)一的政策，減輕軍隊(duì)的負(fù)擔(dān)，使他們專(zhuān)心致力于軍事問(wèn)題。這樣，陸軍部于1863年3月組成“美國(guó)自由民調(diào)查委員會(huì)”，“調(diào)查被國(guó)會(huì)法案和總統(tǒng)1863年1月1日宣言解放的有色人的生活狀況，提出什么樣的措施能最好地保護(hù)和改善他們的狀況，以便他們能自我保護(hù)和自立；在鎮(zhèn)壓叛亂的過(guò)程中，怎樣最有效地利用黑人為政府服務(wù)”。[8]（73）在委員會(huì)相繼提交的兩份報(bào)告中，一方面提出了自由民生活中存在的問(wèn)題，如受雇的自由

14、民工資很低，還常常拿不到，黑人正在遭受剝削。地方當(dāng)局不給他們救濟(jì)，不允許他們?nèi)?jì)貧所等。另一方面也提出改善黑人境遇的措施，如在被棄的土地上安置黑人，幫助他們成為其占用園地的主人，賦予黑人公民權(quán)及政治權(quán)，為其建立學(xué)校、提供醫(yī)療、司法服務(wù)等?！笆滓氖潜Ｗo(hù)他們，反對(duì)任何借口、任何形式的奴隸制的恢復(fù)，然后讓他們自立”，[9]（382）委員會(huì)建議成立“解放局”或“自由民局”。[10]（</p><p>　　軍隊(duì)將領(lǐng)不僅自

15、己采取措施解決黑人生活問(wèn)題，還給美國(guó)傳教士協(xié)會(huì)寫(xiě)信請(qǐng)求幫助，故以美國(guó)傳教士協(xié)會(huì)為代表的一些民間團(tuán)體、慈善組織為解決黑人的衣、食、住、醫(yī)療、教育等問(wèn)題做了大量工作。他們?cè)谕苿?dòng)建立統(tǒng)一的解決黑人生活問(wèn)題的機(jī)構(gòu)方面發(fā)揮了重要作用。 </p><p>　　美國(guó)傳教士協(xié)會(huì)是第一個(gè)關(guān)注自由民及難民問(wèn)題的民間團(tuán)體，它在收到本杰明?F?巴特勒將軍等人的求助信后，很快行動(dòng)起來(lái)。在1861年底前，他們派了幾個(gè)代理到戰(zhàn)地分發(fā)衣服，給黑

16、人世俗和宗教的指導(dǎo)，此后他們的工作迅速擴(kuò)展。在弗吉尼亞、北卡羅來(lái)納、南卡羅來(lái)納、密蘇里、密西西比等州，建立學(xué)校和傳教區(qū)。有7 000多名兒童與日校、夜校聯(lián)系，有5 000名兒童與主日學(xué)校聯(lián)系在一起。協(xié)會(huì)派到戰(zhàn)地的代理，有的監(jiān)管農(nóng)場(chǎng)，有的幫助統(tǒng)計(jì)黑人，有的負(fù)責(zé)孤兒濟(jì)貧所。內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束前，他們管理的黑人范圍更加廣泛，到達(dá)弗羅里達(dá)、路易斯安那、密西西比等州。[12]（26）軍隊(duì)將領(lǐng)的信引起整個(gè)北方的同情，所有教派的教會(huì)、傳教士協(xié)會(huì)很快進(jìn)入需要他們

17、的地方。 </p><p>　　除了已經(jīng)成立的民間組織外，為了快速幫助自由民，在各地形成了一些新的團(tuán)體。波士頓自由民教育委員會(huì)于1862年2月7日組成，后改為新英格蘭自由民救助協(xié)會(huì)，目的是“減輕身體痛苦、組織工業(yè)、給予指導(dǎo)、告訴公眾自由民的權(quán)利及需要”。[10]（56）在紐約，組織了國(guó)家自由民救濟(jì)協(xié)會(huì)，幫助皇家港及門(mén)羅要塞的15 000名窮人，雇傭“有能力的教師向前奴隸傳授一般的工業(yè)及機(jī)械技能、教育的基本原理、基

18、督教的觀念”。協(xié)會(huì)章程規(guī)定：“自由民的救濟(jì)與改善，教他們文明與基督教；向他們灌輸秩序、勤奮、節(jié)儉、自立的思想；用自尊鼓勵(lì)他們，提升他們?nèi)诵缘乃?平?！盵10]（56） </p><p>　　類(lèi)似的組織還有很多，如哥倫比亞地區(qū)的國(guó)家自由民救濟(jì)協(xié)會(huì)、辛辛那提“違禁品”救濟(jì)協(xié)會(huì)、費(fèi)城婦女救助協(xié)會(huì)、西北自由民救助委員會(huì)、圣路易斯“違禁品”救濟(jì)協(xié)會(huì)、納什維爾難民救助協(xié)會(huì)、小石城救濟(jì)委員會(huì)、華盛頓自由民協(xié)會(huì)，等等。這些協(xié)會(huì)做

19、了大量工作，如為老弱病殘者送衣服、鞋子、毯子等；組織有能力的黑人勞動(dòng)，派人管理棉花種植園；有的還在南方建立一些非正式的地區(qū)學(xué)校，征募教師，每月付給他們工資；有的在南方開(kāi)設(shè)商店，允許貧窮的黑人按成本價(jià)購(gòu)買(mǎi)生活必需品，減少隨軍小販對(duì)黑人的勒索；有的在華盛頓建立就業(yè)辦公室，為自由民安置工作，等等。 </p><p>　　西部衛(wèi)生委員會(huì)和美國(guó)衛(wèi)生委員會(huì)等平民志愿組織為黑人提供醫(yī)療服務(wù)。它們本來(lái)的目的是改善軍營(yíng)衛(wèi)生狀況，減

20、輕士兵痛苦和傷亡率。但他們很快發(fā)現(xiàn)自由民、白人難民必需品匱乏、生活困苦。居民生活在“極端的貧窮與痛苦中”，“沒(méi)有任何舒適的設(shè)施，幾乎沒(méi)有生活必需品”。[13]（353）環(huán)境如此之差，疾病、死亡很常見(jiàn)，有人估計(jì)營(yíng)地的黑人死亡率大約近三 成。他們“對(duì)這些無(wú)聲的訴求不能充耳不聞”，[12]（29?32）所以，開(kāi)始在黑人及難民中分發(fā)食品，提供衣物，給予醫(yī)療照顧。自由民救助協(xié)會(huì)也為“違禁品”健康制度提供一些輔助人員，走訪“違禁品”小屋，請(qǐng)醫(yī)生看病

21、人。黑人自己也提供非專(zhuān)業(yè)人員的服務(wù)如婦女護(hù)理、打掃衛(wèi)生、做飯；男人做些砍伐，制作病床等與醫(yī)院相關(guān)的其他工作。 </p><p>　　內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)帶來(lái)大量社會(huì)救助問(wèn)題，民間團(tuán)體及慈善組織對(duì)黑人進(jìn)行了一定援助，但這些援助很有限。第一，所有這些救助協(xié)會(huì)在組織與活動(dòng)方面都是獨(dú)立的，在服務(wù)的地區(qū)或領(lǐng)域存在著交叉與重疊，缺乏一個(gè)凌駕于各團(tuán)體之上的機(jī)構(gòu)對(duì)他們的活動(dòng)進(jìn)行協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，降低了救助的效率。如在同一地區(qū)，可能會(huì)存在多個(gè)救助協(xié)

22、會(huì)，而在有的地區(qū)可能得不到救助團(tuán)體的幫助。不同的協(xié)會(huì)都在進(jìn)行著相似的工作，未專(zhuān)注于某個(gè)領(lǐng)域。即便是衛(wèi)生委員會(huì)也沒(méi)專(zhuān)門(mén)進(jìn)行醫(yī)療衛(wèi)生活動(dòng)，他們也參與食品、衣服的分發(fā)等救濟(jì)事務(wù)。為彌補(bǔ)不足，他們嘗試過(guò)聯(lián)合的努力，如1863年，紐約、波士頓、費(fèi)城、辛辛那提、芝加哥等地的自由民救濟(jì)協(xié)會(huì)聯(lián)合成為“美國(guó)國(guó)家自由民救濟(jì)委員會(huì)”（亦稱“美國(guó)委員會(huì)”）。其次，在救助中有的人表現(xiàn)出種族歧視。在南卡羅來(lái)納州海島，某救濟(jì)協(xié)會(huì)工作人員請(qǐng)醫(yī)生去看一名將死的“違禁品”

23、，醫(yī)生不愿去，工作人員求助于醫(yī)生憐憫“人類(lèi)”的情感，醫(yī)生反駁道： “‘人類(lèi)’？他們只是動(dòng)物，連牲畜的一半價(jià)值都沒(méi)有?！盵13]（358）第三，民間組織的力量畢竟有限，沒(méi)有能力滿足日益龐大的自由民群體的衣、食、住、受教育等各方面的需求。當(dāng)?shù)?8屆國(guó)會(huì)第一次會(huì)議準(zhǔn)備召開(kāi)時(shí)，波士頓</p><p><b>　　三 </b></p><p>　　聯(lián)邦軍隊(duì)、民間團(tuán)體對(duì)解決黑人生

24、活問(wèn)題的努力及其表現(xiàn)出的難負(fù)之重，對(duì)政府統(tǒng)一政策的制定產(chǎn)生了重要影響。國(guó)會(huì)對(duì)要求聯(lián)邦政府處理自由民生活問(wèn)題的呼吁做出了回應(yīng)。眾議員托馬斯?D?埃里奧特于1863年1月向第37屆國(guó)會(huì)提出創(chuàng)建“解放局”的議案，但因國(guó)會(huì)即將休會(huì)，該議案沒(méi)有被公布。同年12月14日，他再次向第38屆國(guó)會(huì)提出如上議案。該議案共有六條，主要內(nèi)容是：建議在陸軍部下設(shè)一個(gè)機(jī)構(gòu)。在參議院的建議及同意下，總統(tǒng)有權(quán)任命該機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，在此負(fù)責(zé)人之下再安排幾名助理負(fù)責(zé)人。其主

25、要職責(zé)是，對(duì)被解放的黑人進(jìn)行一般監(jiān)管，為他們制定必須的待遇規(guī)定，允許他們耕種被棄或被沒(méi)收的土地，幫助他們獲得公平的工資。這些負(fù)責(zé)人及地方監(jiān)督人將有權(quán)解決“自由民之間引起的所有困難，除非當(dāng)訴諸于憲兵法官或其他法庭變得必要”，所有的承擔(dān)起執(zhí)行解放奴隸的法律和命令職責(zé)的政府官員要向“解放局”的負(fù)責(zé)人報(bào)告他們的活動(dòng)。[3]（36）因成立該機(jī)構(gòu)的受益人是剛剛獲得解放的黑人，故該議案在國(guó)會(huì)宣布后，引起了眾、參兩院對(duì)該機(jī)構(gòu)建立的必要性、合憲性等問(wèn)題的

26、激烈爭(zhēng)論。 </p><p>　　支持建立者闡述了建立的必要性：第一，保護(hù)黑人的需要。針對(duì)自由民調(diào)查委員會(huì)報(bào)告中所說(shuō)的自由民被虐待的情況，托馬斯?D?埃里奧特說(shuō)：“你讓那些殘忍的人進(jìn)入黑人中間嗎，或是白色的獵犬敏于被捕獲的獵物，它們的毒牙是殘酷的，他們對(duì)黃金的追求不惜以人的生命為代價(jià)！”“這樣的人現(xiàn)就在那里，他們的虐待使黑人悲傷沮喪。如果議案被通過(guò)，這種虐待就會(huì)被阻止，不需政府花費(fèi)，因?yàn)樽杂擅窬謺?huì)使他們自食其力。

27、”一名議員說(shuō)，“他們要求的只是機(jī)會(huì)、指導(dǎo)、一個(gè)時(shí)期的教育”，“然后，他們將償還你們?nèi)?、六十甚至上百倍”。若不建立該局，“在一代自由民生存下?lái)之前，一代自由民會(huì)被毀滅”。[3]（36）黑人仍未學(xué)會(huì)怎么樣是自由，指導(dǎo)、保護(hù)他們的任務(wù)對(duì)私人機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)太重。第二，議員威廉?D?凱利從黑人作為棉花的生產(chǎn)者及工業(yè)品消費(fèi)者的角度支持建立自由民局的議案。他認(rèn)為“自由民未來(lái)的福利需要這種行動(dòng)，不允許他們懶散、好逸惡勞、流浪的惡習(xí)”。為什么呢？北方人的工業(yè)

28、會(huì)因棉花匱乏而癱瘓，自由民將在南方土地上生產(chǎn)出棉花。凱利問(wèn)：“……西北部的人是否不希望創(chuàng)造出數(shù)百萬(wàn)他們大宗商品的消費(fèi)者―自由的消費(fèi)者？我了解賓夕法尼亞州與新英格蘭將不會(huì)抱怨，如果</p><p>　　雙方爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在于被提議的自由民局是否符合憲法。支持建立者對(duì)自由民局的合憲性作了說(shuō)明：第一，根據(jù)憲法，總統(tǒng)是陸海軍總司令。通過(guò)鎮(zhèn)壓叛亂，總統(tǒng)與國(guó)會(huì)已經(jīng)有效地行使戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)。在這些權(quán)力中，已經(jīng)被運(yùn)用的最有效、最人道的權(quán)力之

29、一，是解放敵人的奴隸。但是，解放奴隸的權(quán)力同時(shí)涉及到對(duì)這些人保護(hù)的職責(zé)。不履行保護(hù)的職責(zé)，行使解放的權(quán)力或許就是犯罪。假如沒(méi)有國(guó)會(huì)的立法，政府對(duì)黑人實(shí)行保護(hù)就不能進(jìn)行。沒(méi)有國(guó)會(huì)的立法，總統(tǒng)的權(quán)力就不能實(shí)施。根據(jù)憲法第一條第八款的規(guī)定，國(guó)會(huì)有權(quán)制定為行使國(guó)會(huì)各項(xiàng)權(quán)力和由憲法授予合眾國(guó)政府或其任何部門(mén)或官員的一切其他權(quán)力所必要和適當(dāng)?shù)乃蟹?。[16]（575）所以，國(guó)會(huì)有權(quán)制定保護(hù)黑人的法律。第二，國(guó)會(huì)有權(quán)宣戰(zhàn)及制定關(guān)于“陸戰(zhàn)捕獲的條例”

30、。被《沒(méi)收法案》解放的奴隸是戰(zhàn)俘，這是立法的適當(dāng)主題。第三，總統(tǒng)的另一項(xiàng)戰(zhàn)時(shí)權(quán)力，是向敵人發(fā)表宣言。國(guó)家的信念是保證宣言的實(shí)現(xiàn)。奴隸已被一項(xiàng)宣言解放，這樣他們就成為“政府的平民”，他們有責(zé)任效忠政府，有權(quán)利得到保護(hù)。 </p><p>　　反對(duì)建立者的依據(jù)主要是國(guó)際法中對(duì)“戰(zhàn)爭(zhēng)”概念的界定。國(guó)際法中“戰(zhàn)爭(zhēng)”的含義，一般是指兩個(gè)或兩個(gè)以上國(guó)家間的軍事斗爭(zhēng)，國(guó)家是戰(zhàn)爭(zhēng)的主體。故他們認(rèn)為：除非國(guó)會(huì)承認(rèn)南部邦聯(lián)是國(guó)家，否

31、則聯(lián)邦政府的戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)就不存在。反對(duì)者試圖用國(guó)際法上對(duì)“戰(zhàn)爭(zhēng)”的定義，來(lái)達(dá)到聯(lián)邦政府對(duì)南部邦聯(lián)為國(guó)家的事實(shí)上的承認(rèn)。民主黨人塞繆爾?S?考克斯指出：所有支持自由民局的建立源于戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)的觀點(diǎn)是“完全的詭辯”。針對(duì)反對(duì)者對(duì)“戰(zhàn)爭(zhēng)”一詞的界定，支持建立者找出了聯(lián)邦最高法院1863年“戰(zhàn)利品案”判決中對(duì)“戰(zhàn)爭(zhēng)”一詞的解釋?zhuān)础皯?zhàn)爭(zhēng)”是指“一個(gè)國(guó)家以武力實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的一種狀態(tài)”。[17]（148）薩姆特事件之后，總統(tǒng)所面臨的實(shí)際情況是一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)，“無(wú)論其前

32、面的孕育時(shí)間有多長(zhǎng)，它還是從其母體中突然誕生了，一個(gè)身披戰(zhàn)爭(zhēng)全副甲胄的戰(zhàn)神”?？偨y(tǒng)并沒(méi)有發(fā)動(dòng)這樣的戰(zhàn)爭(zhēng)，但他必須要接受“以戰(zhàn)爭(zhēng)形式出現(xiàn)的挑戰(zhàn)，而無(wú)須等待國(guó)會(huì)賦予其戰(zhàn)爭(zhēng)之名；而且無(wú)論總統(tǒng)或國(guó)會(huì)賦予它什么名字都改變不了事實(shí)”，[18]（142）即“無(wú)論敵方是一個(gè)外國(guó)侵略者，還是幾個(gè)組織起來(lái)進(jìn)行叛亂的州，這仍然是一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)，盡管宣戰(zhàn)是‘單方面’的……”?！叭绻麘?zhàn)爭(zhēng)的法律上的存在必須由立法機(jī)</p><p>　　主張建立“

33、解放局”的議案在1863年12月14日進(jìn)入眾議院議程后，經(jīng)過(guò)辯論與修改，于1864年3月1日以69：67的微弱多數(shù)在眾議院獲得通過(guò)，“解放局”被更名為“自由民事務(wù)局”。但議案在送交參議院后，又遇到障礙，主要爭(zhēng)議是將該機(jī)構(gòu)置于哪個(gè)部門(mén)之下？有議員堅(jiān)持將其置于財(cái)政部下，因?yàn)楫?dāng)時(shí)的被棄與被沒(méi)收土地屬于財(cái)政部管轄。1864年6月參議院通過(guò)了把該局置于財(cái)政部下的議案，遭到眾議院拒絕，出現(xiàn)了僵局，國(guó)會(huì)休會(huì)。同年12月，建立了由參、眾兩院議員組成的聯(lián)

34、合委員會(huì)，對(duì)雙方的分歧進(jìn)行協(xié)調(diào)，擬定了一個(gè)凝聚兩院共識(shí)的議案，被修正的議案于1865年3月3日在參、眾兩院獲通過(guò)，同一天林肯總統(tǒng)簽署，建立自由民局的議案終于成為正式法律。依據(jù)該法，經(jīng)參議院批準(zhǔn)，總統(tǒng)任命了自由民局局長(zhǎng)及10個(gè)助理局長(zhǎng)，該機(jī)構(gòu)很快運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。 </p><p>　　自由民局的建立是國(guó)會(huì)立法妥協(xié)的結(jié)果，最終通過(guò)的法案與初始的議案相比，已有很大不同。譬如，法案受益人除議案最初規(guī)定的自由民，又增加了白人難民

35、，且將原屬于財(cái)政部管理的被棄與被沒(méi)收土地置于陸軍部下。早期議案希望建立巨大的濟(jì)貧院，這將需要大量資金，但法案最終沒(méi)有規(guī)定聯(lián)邦政府為該機(jī)構(gòu)提供資金，其運(yùn)轉(zhuǎn)所需資金來(lái)源于出租或出售其掌握的被棄土地或其他財(cái)產(chǎn)所獲收入等。激進(jìn)共和黨人所極力提倡的黑人土地所有權(quán)、選舉權(quán)等，遭到民主黨、溫和共和黨人的反對(duì)。結(jié)果是法案對(duì)自由民關(guān)于土地的購(gòu)買(mǎi)、租用及救濟(jì)品的分發(fā)等問(wèn)題做了具體規(guī)定，關(guān)于自由民的投票權(quán)沒(méi)有給予任何保證，等等。這樣，聯(lián)邦政府開(kāi)始承擔(dān)起了社會(huì)

36、救助的責(zé)任。 　　綜上所述，內(nèi)戰(zhàn)期間黑人生活的窮困以及聯(lián)邦軍隊(duì)、民間團(tuán)體為解決這一問(wèn)題進(jìn)行的努力及其表現(xiàn)出的不足，成為促使自由民局建立的重要因素。在國(guó)會(huì)對(duì)自由民局建立必要性及合憲性辯論中，支持建立者取得優(yōu)勢(shì)，所以，在聯(lián)邦政府的層面終于建立起統(tǒng)一的負(fù)責(zé)照顧黑人及難民生活的機(jī)構(gòu)――自由民局。該機(jī)構(gòu)的建立雖帶有戰(zhàn)時(shí)性、暫時(shí)性（在建立該機(jī)構(gòu)的法案中同時(shí)規(guī)定了它存在到戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束一年后），但它的建立確實(shí)使聯(lián)邦政府的權(quán)力深入到傳統(tǒng)上</p>

37、;<p><b>　　注釋?zhuān)?</b></p><p>　?、?多本書(shū)中都將自由民局視為美國(guó)歷史上第一個(gè)聯(lián)邦福利機(jī)構(gòu)，此處僅舉兩例。 </p><p>　?、?對(duì)是否建立自由民局的辯論散見(jiàn)于如下書(shū)目： George R. Bentley. A History of the Freedmen’s Bureau. Philadelphia： Universi

38、ty of Pennsylvania， 1955： 16?39； Louis Henry Bronson. The Freedmen’s Bureau： A Public Policy Analysis. Ann Arbr， Michigan： UMI. 1971： 70?114. </p><p>　　③ 所引外文的中譯均出自作者之手。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)：

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