邁向“能動型社會管理”

1、<p>　　邁向“能動型社會管理”</p><p>　　摘要：受動型社會管理與能動型社會管理是社會管理的兩種主要模式。這兩種模式在價值信念、基本原則、政府角色定位、行動邏輯、目標與手段等層面存在根本分歧。在加強和創(chuàng)新社會管理實踐中，應當舍棄受動型社會管理的陳舊理念，邁向能動型社會管理。能動型社會管理堅持公民主體性地位、以公平正義為價值理念、以社會福利建設為實踐基礎、強調社會管理的多方參與機制建構、主張政

2、府行為制度化建設，將最大限度地捍衛(wèi)和實現(xiàn)公民的最根本利益作為終極目標。這種管理模式與新時期國家執(zhí)政理念相契合，是中國加強和創(chuàng)新社會管理的必然選擇。 </p><p>　　關鍵詞：受動型社會管理；能動型社會管理；社會管理新趨勢 </p><p>　　中圖分類號：C916.1 文獻標識碼：A </p><p>　　文章編號：1003—0751（2013）08—0075—

3、05 </p><p><b>　　一、問題的提出 </b></p><p>　　社會管理是指以政府為主導的包括其他社會組織和公眾在內的多元行為主體在法律、法規(guī)、政策框架內，通過各種方式對社會領域的各個環(huán)節(jié)進行組織、協(xié)調、服務、監(jiān)督和控制的過程。①加強和創(chuàng)新社會管理是當前政界和學界持續(xù)關注的焦點問題。這個問題之所以重要，是因為在社會轉型全面加速和社會結構急劇變遷的時代

4、背景下，原有的建立在自上而下的權力等級結構基礎上的政府統(tǒng)管一切的全能型社會管理模式及其縱向秩序整合機制已難以應對新時期巨大的社會變遷需求，無法回應和解決因社會轉型而引發(fā)的各種新問題。特別是在社會矛盾、社會問題和社會沖突不斷增加并對社會生活造成巨大沖擊的社會背景下，加強和創(chuàng)新社會管理更是被提上了議事日程。社會管理創(chuàng)新是對社會矛盾、社會問題和社會關系協(xié)調的積極回應，它的基本任務在于協(xié)調社會關系、規(guī)范社會行為、化解社會矛盾、解決社會沖突、促進

5、公平正義、全面改善和保障公民基本社會權利的實現(xiàn)，最終提升老百姓的生活質量、實現(xiàn)社會和諧。因此，在新的社會歷史時期，加強和創(chuàng)新社會管理已經(jīng)成為中國經(jīng)濟社會發(fā)展中的一項突出任務，是新時期社會建設的重要組成單元，是當前學術界和中國社會各階層共同關注和面對的時代命題。 </p><p>　　如何從價值信念、基本原則、實踐基礎、行動邏輯等層面超越傳統(tǒng)社會管理的認知局限，重建中國社會管理的新理念？中國社會管理的方向和可能路徑

6、是什么？對這些問題的解答，涉及中國社會管理理論與觀念創(chuàng)新的深層次問題，是現(xiàn)階段加強和創(chuàng)新社會管理必須要應對和回答的重大理論命題。 </p><p>　　理論是行動的先導。只有從理論上厘清傳統(tǒng)社會管理方式在價值信念、基本原則、行動邏輯、實踐基礎等方面存在的認知局限，才能重建社會管理的新理念，也才可能真正加強和創(chuàng)新社會管理?；诖?，本文試圖從類型學視野出發(fā)，將社會管理抽象為受動型社會管理與能動型社會管理兩種理想模式，

7、并從社會管理的價值信念、基本原則、實踐基礎、行動邏輯等維度對這兩種模式進行深入辨析，以期澄清社會管理的理論認知誤區(qū)，為新時期加強和創(chuàng)新社會管理提供新的思路。 </p><p>　　二、社會管理的二元對立模式 </p><p>　　從類型學層面，社會管理可區(qū)分為受動型社會管理與能動型社會管理兩種模式。這兩種社會管理模式無論在價值信念、現(xiàn)實與實踐基礎層面，還是在基本原則、行動邏輯、行動主體與終

8、極目的等層面都存在根本分歧，是社會管理中長期存在的二元對立模式。從理論層面澄清這兩種模式的基本屬性和差異，不僅有助于把握社會管理的深層內涵與本質，走出對現(xiàn)階段社會管理的理論認知誤區(qū)，而且能進一步創(chuàng)新社會管理模式與理論，明晰新時期中國社會管理的新趨勢和新方向。 </p><p>　　所謂受動型社會管理，是將社會管理理解為依靠自上而下的行政權力對社會生活的全面監(jiān)控，以“打壓管控”為手段，以追求消極被動的社會“維穩(wěn)”為

9、目的的社會控制理念。受動型社會管理突出權力本位，遵循“不求有功、但求無過”的不出事邏輯與行動取向，強調官員是社會管理的執(zhí)行主體、參與主體和受益主體，認為社會管理的主要目的就是加強各級政治權力對百姓社會生活的全面管控，并通過各種政治權術來抑制百姓呼聲，實現(xiàn)被動“維穩(wěn)”。在受動型社會管理中，老百姓往往處于客體化和邊緣化地位，是被管控、打壓和支配的對象，而各級政府官員是社會管理的主體和主導力量，被管理者的需求、呼聲與實現(xiàn)基本社會權利的合理訴求

10、無從體現(xiàn)。因此，在這種管理模式中，官民之間處于一種不平等、不穩(wěn)定的二元結構中，雙方之間的利益訴求存在根本沖突，兩者之間的關系較為緊張，甚至相互對抗。攫取式的管理取向、高壓式的管理方式、策略式的管理過程，成為受動型社會管理的獨特特征。② </p><p>　　在實踐中，由于官民之間缺乏平等的利益協(xié)商機制，一些官員突出權力本位，堅持將“權力主要作為謀取私利的手段”③，采用自上而下的高壓政策甚至各種非常規(guī)方式來消極“維

11、穩(wěn)”，置老百姓疾苦和根本利益于不顧。因此，這種受動型社會管理模式孕育著巨大的社會風險，它規(guī)避了社會矛盾和社會沖突本身的發(fā)生機制。同時，受動型社會管理模式是建立在一元權力中心基礎上的命令協(xié)調機制④，它以消極的社會控制與維護社會穩(wěn)定為目的，過度強調“維穩(wěn)”而忽視“創(chuàng)穩(wěn)”，過度強調社會控制而忽視社會服務⑤，這與近年來國家倡導的以人為本、執(zhí)政為民、將人民根本利益置于首位的執(zhí)政理念相背離。因此，在社會管理理論創(chuàng)新與實踐中，應當舍棄這種陳舊的社會管

12、理觀念，從根本上創(chuàng)新社會管理理論，樹立能動型社會管理的新理念。 </p><p>　　所謂能動型社會管理，是指以積極的社會福利建設為手段，把推動社會進步、維護與促進社會公平正義作為價值信念，將實現(xiàn)公民基本社會權利、使社會各階層平等分享社會進步與社會發(fā)展的成果、最大限度保障公民的根本利益、使社會成員過上更好的生活作為基本目標的社會管理模式。這種管理模式突出公民主體性地位，堅持公民是社會管理的參與主體和直接受益主體。

13、它將社會正義作為最重要的因素，遵循“正義壓倒一切”、“人民利益高于一切”的行動邏輯⑥，強調政府在社會管理中的“責任本位”與“公共性”⑦角色，認為政府存在的理由是維護社會公平正義，向社會和公民提供優(yōu)質的公共產品和服務，捍衛(wèi)并確保公民基本的社會權利實現(xiàn)，最終最大限度地保障和實現(xiàn)公民的根本利益。 　　如果說受動型社會管理是一種“消極的社會管理”，那么，能動型社會管理模式則是一種“積極的社會管理”⑧。在這種管理模式中，管理僅是一種手段，其真正

14、的目的是通過積極的社會福利措施，建設一個充滿公平正義的民生社會，使老百姓在“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進展”⑨，從制度層面保障并實現(xiàn)公民基本的社會權利，使人們在這樣的社會中生活得體面、有尊嚴，過上</p><p>　　表1展示了受動型社會管理和能動型社會管理這兩種社會管理模式在社會管理認知上的根本差異。這表明，能動型社會管理與受動型社會管理模式在價值信念、政府角色、行動邏輯、手段

15、與目標等層面存在著本質差異，是兩種截然不同的社會管理模式。鑒于受動型社會管理模式觀念過于陳舊，其涉及的價值信念、政府角色、行動邏輯、手段與目標等結構性要素同國家近年來積極倡導的各種政策理念相背離，能動型社會管理模式反映了未來加強和創(chuàng)新社會管理的新方向、新趨勢，本文將重點對能動型社會管理模式的基本結構性要素進行闡釋。 </p><p>　　三、邁向能動型社會管理 </p><p>　　加強和

16、創(chuàng)新社會管理需要解決價值、目標、主體、制度與機制等難題⑩，涉及價值基礎、行動邏輯、目標、手段、基本原則、政府角色等方面的建構與重建，是一項牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)性社會工程。依照這種邏輯，能動型社會管理模式的建構與重組，同樣需要解決價值信念、基本原則、實踐基礎、行動邏輯、政府角色等結構性問題。只有從理論上對這些問題加以澄清，邁向能動型社會管理才可能具有制度與現(xiàn)實基礎。 </p><p>　　1.維護和實現(xiàn)社會公平正義

17、是邁向能動型社會管理的價值基礎 </p><p>　　價值信念是社會管理實踐的指南，社會管理實踐是價值信念的現(xiàn)實轉化形式。在加強和創(chuàng)新社會管理的過程中，只有搞清楚社會管理的價值基礎，才能真正把握社會管理的目的、方向、目標和行動策略。能動型社會管理主張從尊重公民主體性立場出發(fā)，將促進社會進步、實現(xiàn)公民基本的社會權利并最大限度地保護公民的根本利益作為終極目的。要實現(xiàn)這一目的，管理者就必須信守公平正義的價值信念，充滿正

18、義感，敢于同違背社會道德底線、侵犯公民基本權益和利益的諸種非正義行為作斗爭。只有信守這樣的價值理念，才能達至社會管理的目標。 </p><p>　　羅爾斯指出：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣……作為人類活動的首要價值，真理和正義是不容妥協(xié)的?！盉11維護公平正義，是目前我國社會發(fā)展和社會管理實踐中迫切需要解決的戰(zhàn)略性問題，也是社會成員的根本利益能否得以保障的思想前提。社會公平正義能否

19、實現(xiàn)，直接關系到我們的社會需要建立在一個什么樣的基礎之上，關系到一個什么樣的基礎才能讓我們這個社會成為一個和諧有序、安定團結、人人平等的社會。正是從這個意義上，公平正義是中國特色社會主義的內在要求。要實現(xiàn)社會公平正義，就必須將正義本身當做最重要的因素，也就是必須遵循“正義壓倒一切”的行動邏輯，任何時候都要把人民利益放在第一位，任何時候都要“始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點”B12。通過積

20、極的社會管理，從目前人民群眾最關心、最現(xiàn)實、最迫切要求解決的社會保障和改善民生事業(yè)、社會事業(yè)建設做起，調整社會中的利益關系，化解社會矛盾，解決社會問題，加強源頭治理，標本兼治，最大限度地防止和減少社會矛盾和社會問題的產生，最大限度地增加社會和諧因素，促進社會公平正義B13，提高維護公平正義的</p><p>　　2.社會福利建設是實現(xiàn)能動型社會管理的實踐基礎 </p><p>　　社會福利

21、主要體現(xiàn)在公民在生存、就業(yè)、醫(yī)療、教育、健康等方面的社會權利，其目的在于緩解社會緊張，提升人們應對和化解社會風險的能力，并最終改善人的生存處境，使人過上一種幸福安康的生活。從這個意義上說，社會福利建設為創(chuàng)新社會管理提供了堅實的現(xiàn)實與實踐基礎。各級政府只有將更多的人力、財力、物力投向民生工程，提升公民生存與發(fā)展的能力，才能從根本上緩解社會緊張，實現(xiàn)國家的長治久安與社會和諧。在緩解社會緊張、促進社會和諧中，社會福利建設發(fā)揮著重要的社會管理功

22、能，它不僅能提高窮人對貧富差距的容忍度、激發(fā)富人的社會責任感，還能使政府轉變職能，增強執(zhí)政的合理性。面對社會福利供給，窮人歡迎，富人接受，政府易于操作。在社會福利實踐中，窮人得到實惠，富人得到面子，政府贏得民心，社會由此安寧。B14因此，社會福利建設是緩解社會緊張最基礎的措施，是實現(xiàn)能動型社會管理的現(xiàn)實與實踐基礎。 </p><p>　　面對我國經(jīng)濟總量大、人均收入低、城市化落后于工業(yè)化、福利需求與福利供給嚴重脫

23、節(jié)的基本國情，我們應當建立一種與中國經(jīng)濟社會發(fā)展水平相協(xié)調的適度普惠型福利社會。與西方的福利國家理念不同，適度普惠型福利社會是由政府和社會基于我國基本的經(jīng)濟和社會狀況，向全體公民提供的涵蓋其基本生活主要方面的社會福利。它強調社會福利的適度性、適應性、適用性、適當性和普惠性，適度性即與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相協(xié)調，適應性即適應市場化和城市化的社會情勢，適用性即適合人們生活方式、社會態(tài)度與基本需要，適當性即適合人倫、人情并具有道德上的正當性，普惠

24、性即惠及全體公民。 </p><p>　　適度普惠型福利社會強調政府責任優(yōu)先，亦即政府是社會福利政策的制定者、責任人、社會福利資源的主要提供者和調動各種社會力量參與福利事業(yè)建設的組織者；突出以公民基本生存需要為導向，主張企業(yè)在社會福利方面承擔社會責任，倡導家庭福利責任并提升家庭福利能力，動員各種社會組織參與社會福利建設。B15通過社會福利的改善來緩解社會緊張，以民生和諧促進社會管理創(chuàng)新與完善，并以社會管理的改善促

25、進民生和諧，在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設，實現(xiàn)社會和諧，是邁向能動型社會管理的實踐路徑與現(xiàn)實基礎。因此，在社會管理創(chuàng)新實踐中，社會福利建設扮演著無可替代的角色。 　　3.堅持以人為本、尊重公民主體性是實現(xiàn)能動型社會管理應遵循的基本原則 </p><p>　　在社會管理中，必須尊重公民的主體性，并將公民基本的生存權、發(fā)展權、就業(yè)權、社會福利權置于社會管理的核心，從公民的實際需求和現(xiàn)實需要出發(fā)，向公民提供優(yōu)質

26、的社會服務，這不僅是社會管理創(chuàng)新必須遵循的基本原則，也是近年來黨和政府在處理國家與公民之關系時必須信守的政治原則。因此，堅持以人為本，在社會管理中體現(xiàn)的是政府行為的公民授權與問責，突出的是對公民權利的尊重與保護，彰顯的是公民是社會管理的直接參與者和最終受益人，反映的是公民的需求與呼聲。正如胡錦濤同志所說：“社會管理說到底是對人的管理和服務，涉及廣大人民切身利益，必須堅持以人為本、執(zhí)政為民，切實貫徹黨的全心全意為人民服務的根本宗旨，不斷實

27、現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益?！盉16這說明，中國社會管理的終極目標就是最大限度地保障公民基本的社會權益。 </p><p>　　堅持群眾路線，寓管理于服務中，密切聯(lián)系群眾，從群眾的生活實踐中學習社會管理的智慧，做到知民情、順民意、解民憂、惠民生，最終向老百姓提供優(yōu)質的社會服務，是加強和創(chuàng)新社會管理的根本途徑B17，也是尊重公民主體性原則的具體體現(xiàn)。長期以來，堅持群眾路線，保持黨同人民的血肉聯(lián)系，尊重

28、人民主體性，“從群眾中來，到群眾中去”，做好群眾工作是我們黨優(yōu)良的傳統(tǒng)和優(yōu)勢。因此，在邁向能動型社會管理的征程中，一定要體現(xiàn)以人為本、尊重公民主體性、全心全意為老百姓提供優(yōu)質社會服務的原則。關于這一點，黨的十八大報告明確指出：“為人民服務是黨的根本宗旨，以人為本、執(zhí)政為民是檢驗黨一切執(zhí)政活動的最高標準。任何時候都要把人民利益放在第一位，始終與人民心連心、同呼吸、共命運，始終依靠人民推動歷史前進……堅持問政于民、問需于民、問計于民，從人民

29、偉大實踐中汲取智慧和力量?！盉18 </p><p>　　4.健全多方參與的社會機制是能動型社會管理的關鍵 </p><p>　　邁向能動型社會管理需要健全各種社會機制。這些社會機制包括市場經(jīng)濟條件下的利益均衡與協(xié)調機制、社會管理的多方參與機制、化解社會矛盾和社會沖突的制度化方式等。市場經(jīng)濟帶來的一個重要后果是多元利益主體的形成，這些利益主體之間的利益既有一致的一面，也有矛盾和對立的一面。

30、正如羅爾斯所言：“一個社會體系的正義，本質上依賴于如何分配基本的權利義務，依賴于在社會的不同階層中存在著的經(jīng)濟機會和社會條件?！盉19解決利益主體之間的矛盾關系，需要建立一套有關公平的、利益博弈的制度安排。只有建立有效的制度安排，才能將正當?shù)睦姹磉_與社會穩(wěn)定協(xié)調起來，從而避免要么因利益的表達沖擊正常生活秩序、要么因穩(wěn)定的需求而壓制正當利益表達的局面。 </p><p>　　同時，培育良好的社會組織參與機制，理順

31、政府與社會之間的關系，為社會力量的成長創(chuàng)造良好的社會空間和環(huán)境，是邁向能動型社會管理的重要前提。社會管理不能片面地理解為單向的政府對社會的管理，能動型社會管理只有通過政府與社會的合作與共治才能實現(xiàn)，它建基于“能動型社會”B20之上。能動型社會介于政府與社會、國家與市場之間，是社會管理創(chuàng)新不可或缺的中介性力量。因此，黨的十八大報告在論及社會管理時，特別突出了社會管理的多方參與與共治，勾勒了黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的

32、社會管理格局新圖景。在社會管理實踐中，要充分發(fā)揮社群組織、民間組織和群團組織等中介性社會力量在參與社會管理中的積極作用。通過積極培育各類社會力量參與社會管理的能力，建立多方共贏的社會組織參與機制，為社會力量的成長創(chuàng)造良好的社會空間和機遇，充分發(fā)揮社會力量參與社會管理的優(yōu)勢，最終實現(xiàn)縱向秩序整合機制與橫向秩序協(xié)調機制的共融，這是邁向能動型社會管理必須給予高度重視的問題。 </p><p>　　5.加強政府行為制度化

33、建設是邁向能動型社會管理的重要前提 </p><p>　　在現(xiàn)代社會，政府是以社會整體目標和共同利益為前提的公共管理組織，公共性是對政府責任的基本規(guī)定，維護社會公正是政府的基本使命。政府行為是一種制度化的公共性行為，這種行為只有置于法律和制度的監(jiān)督之下，裝進制度的籠子里運作才是合理的。制度是社會正義的首要價值，政府行為只有在制度之中，才能體現(xiàn)社會正義的基本原則。沒有制度約束，政府就可能成為凌駕于社會之上的專制力量

34、，成為導致社會不公正的主要根源。沒有制度依據(jù)，公民就無權要求政府應該做什么和不應該做什么。因此，制度是確保政府行為規(guī)范運行的邏輯前提。在一定程度上，“社會公平最終建立在法治之上，是法治保障了公民尤其是弱勢群體的利益”B21。在社會管理創(chuàng)新中，一定要杜絕政府行為實踐中的各種潛規(guī)則運作和暗箱操作行為，從制度和法律層面規(guī)范政府行為，使各級政府嚴格在法律和制度的約束下推進社會管理，保護公民權利，維護公平正義，向老百姓提供優(yōu)質的公共物品和公共服務

35、。 </p><p><b>　　四、結語 </b></p><p>　　在和諧社會建設背景下，加強和創(chuàng)新社會管理勢在必行。 </p><p>　　社會管理創(chuàng)新是一項十分龐雜的系統(tǒng)工程，不僅需要構建政府、社會、公民之間的良性互動機制，而且涉及社會資源配置與社會福利分配機制的建立，涉及到各種利益訴求與表達機制的建構。在今后一段時間，社會管理創(chuàng)新問

36、題必將是各級政府必須給予高度重視和正視的問題。因此，從理論層面探討社會管理涉及的深層次問題，分析社會管理創(chuàng)新面臨的理論與實踐困境，顯得十分必要。在創(chuàng)新社會管理中，如何從受動型社會管理邁向能動型社會管理，如何將以人為本、公平正義、社會福利建設的理念貫穿到社會管理實踐中，如何健全社會管理的多方參與機制，促進社會力量的成長，如何推進政府行為制度化建設，這些都是新時期社會管理創(chuàng)新過程中必須要應對和解答的時代難題。本文從類型學角度，將社會管理劃分

37、為受動型社會管理與能動型社會管理兩種理想模式，并力圖澄清認知社會管理存在的理論誤區(qū)，這些探討，期望為新時期加強和創(chuàng)新社會管理提供一些新的思路和啟示。應該指出的是，這兩種理想模式在實踐層面可能有某些重合，筆者對能動型社會管理模式的認知也有待進一步深入和擴展，有待社會管理實踐的現(xiàn)實考驗。 　　注釋 </p><p>　?、倮钆嗔郑骸秳?chuàng)新社會管理是我國改革的新任務》，《人民日報》2011年2月18日。 </p&

38、gt;<p>　?、阽妭ボ姡骸兜胤秸谏鐣芾碇械摹安怀鍪隆边壿嫞阂粋€分析框架》，《浙江社會科學》2011年第9期。 </p><p>　?、邰連21陳國權等：《責任政府：從權力本位到責任本位》，浙江人民出版社，2009年，第1、16、117頁。 </p><p>　　④李友梅：《中國社會管理新格局下遭遇的問題：一種基于中觀機制分析的視角》，《學術月刊》2012年第7期。

39、</p><p>　?、菔┭┤A：《當前中國社會管理的成就、問題與改革》，《學習與探索》2013年第3期。 </p><p>　?、挹w孟營：《社會正義重建：中國社會管理創(chuàng)新的歷史轉向》，《中國特色社會主義研究》2012年第6期。 </p><p>　　⑧孫立平：《走向積極的社會管理》，《社會學研究》2011年第4期。 </p><p>　?、酈

40、12B18胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗》，人民出版社，2012年，第34、8、50—51頁。 </p><p>　　⑩宋林飛：《建立社會管理體系的難點和突破》，《社會科學研究》2012年第6期。 </p><p>　　B11B19羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國社會科學出版社，2003年，第3—4、7頁。 </p><p&g

41、t;　　B13陸學藝：《目前形勢和社會建設、社會管理》，《中共福建省委黨校學報》2011年第4期。 </p><p>　　B14景天魁：《社會管理創(chuàng)新與福利社會建設》，《北京工業(yè)大學學報》（社會科學版）2012年第2期。 </p><p>　　B15王思斌：《我國適度普惠型社會福利制度的建構》，《北京大學學報》（哲學社會科學版）2009年第3期；景天魁：《社情人情與福利模式：對中國大陸社會

42、福利模式探索歷程的反思》，《探索與爭鳴》2011年第6期。 </p><p>　　B16胡錦濤：《扎扎實實提高社會管理科學化水平》，新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/politics/2011-02/19/c_121100198_2.htm，2011年2月19日。 </p><p>　　B17李培林：《做好新形勢下群眾工作：加強和創(chuàng)新社會管理的根本途徑》，《人民日