城鄉(xiāng)公共服務(wù)的互動機制研究

1、<p>　　城鄉(xiāng)公共服務(wù)的互動機制研究</p><p>　　內(nèi)容摘要：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進程中，公共服務(wù)的機制運行須以協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)均等為準(zhǔn)則，從政府決策、財力投入、居民參與以及監(jiān)督問責(zé)的“四維”視角設(shè)計：決策視角突出城鄉(xiāng)決策力平等，投入視角強調(diào)激勵和引導(dǎo)，參與視角體現(xiàn)均衡轉(zhuǎn)移，監(jiān)督視角重在問責(zé)處罰，以此形成城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的互動機制。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：“四維”視角 城鄉(xiāng)公

2、共服務(wù) 互動機制 </p><p>　　城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均衡化原因 </p><p>　?。ㄒ唬┏青l(xiāng)背后的“身份差別” </p><p>　　不同的社會制度及社會體制下，在不同的“身份”背后所潛藏的是與之相對應(yīng)的政治、經(jīng)濟以及對公共資源享有多少的利益。新中國成立以來，以典型的戶籍制度而論，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)背景下，戶籍背后所依附的住房、教育、醫(yī)療以及公共交通設(shè)施、公共文化

3、設(shè)施等構(gòu)成了城鄉(xiāng)居民、不同行業(yè)居民之間在公共服務(wù)非均衡化上的最明顯特征。這種基于“身份差別”背后的社會資源差別所導(dǎo)致的事實上的社會不公平可能成為影響社會問題的長期因素。因此，無論從歷史范疇來看，還是從現(xiàn)實角度來看，“身份論”背后的差別化是導(dǎo)致公共服務(wù)非均衡化的首要原因。 </p><p>　?。ǘw制層面的“安排差異” </p><p>　　一是中國各級政府之間的職責(zé)劃分不清，不規(guī)范，導(dǎo)

4、致基本公共服務(wù)的事權(quán)主要由縣鄉(xiāng)基層財政來承擔(dān)，而財力與事權(quán)卻不相匹配，造成公共服務(wù)支出的不足（安體富，2007）。二是由于中國在分配體制上向城市傾斜，城市人口擁有更多的社會財富，比如公共醫(yī)療、公園、公共交通等，因而城市人比農(nóng)村人口更富有的同時，也享受了更多的政府公共服務(wù)（呂煒等，2010）。三是中國式分權(quán)以及以經(jīng)濟建設(shè)為核心的政府職能異化作為主要內(nèi)容的體制安排，在維持中國經(jīng)濟高速增長的同時，構(gòu)成了阻礙政府服務(wù)性支出的體制性障礙，進而導(dǎo)致

5、公共服務(wù)資源配置的失衡（沈凌等，2009）。顯然，中國在民生改善領(lǐng)域存在體制障礙，這種阻礙與維持中國經(jīng)濟持續(xù)快速增長的體制安排相關(guān)。 </p><p>　?。ㄈ┴斦謾?quán)層面的“央地政府差異” </p><p>　　由于公共資源的有限性，因此在不同支出項目之間的配置便存在競爭關(guān)系，如果配置到某一類公共品上的資源過多，則用于其他項目的公共資源勢必會受到影響，由此可能會導(dǎo)致政府內(nèi)部公共資源配置

6、的無效率狀態(tài)，進而導(dǎo)致基本公共服務(wù)的非均衡化狀態(tài)。財政對公共服務(wù)的支出不僅僅限于公共項目的類別支出（龔鋒，2008），從公共財政的角度出發(fā)，轉(zhuǎn)移支付作為一種重要的財政制度，對于區(qū)域間的公共服務(wù)支出將同樣導(dǎo)致公共服務(wù)非均衡化。 </p><p>　?。ㄋ模?zhàn)略層面的“發(fā)展差異” </p><p>　　中國區(qū)域發(fā)展的總體戰(zhàn)略在本質(zhì)上屬于差異化發(fā)展戰(zhàn)略，即在區(qū)域發(fā)展呈不協(xié)調(diào)分布狀態(tài)下，各區(qū)域基于

7、自身所處區(qū)位、發(fā)展基礎(chǔ)和資源條件分析發(fā)展中的各項要素，在戰(zhàn)略選擇中確立自己的優(yōu)勢和特色，把特色變?yōu)楦偁巸?yōu)勢，形成核心競爭力?！鞍l(fā)展差異”戰(zhàn)略下的公共服務(wù)非均衡化主要體現(xiàn)在兩個方面：一是地區(qū)間發(fā)展戰(zhàn)略的差異；二是城鄉(xiāng)非均衡的發(fā)展戰(zhàn)略。非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的慣性推動促使城鄉(xiāng)差距不斷擴大。非均衡發(fā)展戰(zhàn)略不僅使城市的產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，而且城市的各種基礎(chǔ)設(shè)施也不斷加強，因此導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)方面的差距擴大。 </p><p>　　

8、城鄉(xiāng)公共服務(wù)互動機制框架 </p><p>　　城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展本質(zhì)上需要城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)互動發(fā)展，在公共服務(wù)上則體現(xiàn)為城鄉(xiāng)均等化，因此，基于協(xié)調(diào)發(fā)展和均等化的城鄉(xiāng)公共服務(wù)互動機制，一方面有助于深化對公共服務(wù)一體化促進城鄉(xiāng)一體化機制形成與發(fā)展的認(rèn)識，另一方面有助于全面掌握城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化機制的特征和變化規(guī)律，從而有助于維護、改革和完善現(xiàn)有的城鄉(xiāng)公共服務(wù)機制，并確保城鄉(xiāng)公共服務(wù)促進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革與發(fā)展的良好運行。從實踐角度看

9、，盡管一直以來城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的發(fā)展經(jīng)歷了一個政府投入不斷加大、水平不斷提升的過程（曾國平等，2011）。然而，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展的制度障礙一直存在。這不僅與中國長期的城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)有關(guān)，而且與政府公共服務(wù)提供的城鄉(xiāng)決策機制相關(guān)。而穩(wěn)步提高政府公共服務(wù)支出的規(guī)模、改善基本公共服務(wù)促進社會民生發(fā)展并城鄉(xiāng)差異，客觀上還要求建立起公共服務(wù)均等化的央地政府博弈的財政投入機制、從居民需求出發(fā)的參與機制以及相應(yīng)的監(jiān)督機制。基于上述判斷，筆者從

10、“四維”視角，即決策視角、投入視角、參與視角以及監(jiān)督視角建構(gòu)城鄉(xiāng)公共服務(wù)互動運行的機制框架（見圖1）。 </p><p>　　“四維”下的城鄉(xiāng)公共服務(wù)互動機制 </p><p>　?。ㄒ唬┏青l(xiāng)一體化互動的決策機制 </p><p>　　就全社會而言，公共需求的快速增長與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺，成為中國新階段的突出矛盾。而農(nóng)村公共服務(wù)的不足與公共資源城鄉(xiāng)空間

11、分布的不均衡，已經(jīng)成為制約城鄉(xiāng)一體化機制運行的關(guān)鍵性因素。中國現(xiàn)行農(nóng)村財政資金投入管理體制的主要特點是：按照事權(quán)和財權(quán)劃分，各級財政承擔(dān)本級農(nóng)村財政支出的管理，中央財政同時負(fù)責(zé)全國農(nóng)村財政政策的制定以及重要農(nóng)業(yè)財政專項資金管理制度的制定。上一級財政對下一級農(nóng)村財政支出管理負(fù)有指導(dǎo)的責(zé)任，按政府機構(gòu)的設(shè)置和職能劃分，農(nóng)村財政支出分塊管理。 </p><p>　　依據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心（2012）的調(diào)查統(tǒng)計表明，政府

12、對農(nóng)村的投入渠道多且混亂。這種管理模式存在的突出問題是各級事權(quán)劃分不明確，資金使用范圍模糊，資金分塊管理，使有限的資金不能形成整體合力；政出多門，監(jiān)督不力，農(nóng)業(yè)資金流失嚴(yán)重，從而大大削減了農(nóng)村財政資金投入規(guī)模與水平，不利于效率的提高與區(qū)域差異的縮小。該問題的出現(xiàn)與農(nóng)村財政資金投入的決策機制密切相關(guān)。長期以來，中國農(nóng)村財政資金投入決策過分偏重于經(jīng)驗性決策機制，且與城市財政資金的投入分割。在中國城鄉(xiāng)差異不斷擴大的現(xiàn)實情況下，這種基于計劃性、

13、經(jīng)驗型的決策模式已經(jīng)表現(xiàn)出來越來越多的不適應(yīng)性。尤其在相關(guān)城鄉(xiāng)的決策過程中，城市群體與農(nóng)村群體或者是城市政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（農(nóng)村）政府在基于對城市和農(nóng)村公共服務(wù)投資收益的不同，從而使得在決策這一層面上農(nóng)村弱勢于城市。如果政策的農(nóng)村決策力大于城市決策力的情況下，那么就有可能制定有利于農(nóng)村導(dǎo)向的公共政策。因此，有必要構(gòu)建基于決策視角的城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化機制。 　?。ǘ┏青l(xiāng)公共服務(wù)互動的投入機制 </p><p>　　一是

14、公共服務(wù)的企業(yè)投資機制。公共服務(wù)的投入并不僅限于政府，公共經(jīng)濟主體的多元化促使公共服務(wù)投入主體也呈多元化趨勢。在越來越多的實踐中，私人部門、社區(qū)、第三部門和國際組織等主體也參與到了公共服務(wù)的活動中。在成熟、完備的市場經(jīng)濟環(huán)境中，企業(yè)往往通過投入公共服務(wù)項目的方式為政府或社會提供公益類的服務(wù)，尤其是對于農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入，不僅需要政府主導(dǎo)，同時更需要企業(yè)的資金投入。企業(yè)之所以對公共品或公共服務(wù)投入較少，一方面源于政府對于公共事業(yè)的政

15、策管制，另一方面因公共服務(wù)的公益性很難吸引企業(yè)的進入。因此，這就需要政府對企業(yè)的投資或投入進行補貼；目前，在中國發(fā)達地區(qū)出現(xiàn)的政府購買公共服務(wù)的行為是這一機制的集中體現(xiàn)，這將進一步完善公共服務(wù)的供給體系。 </p><p>　　二是公共服務(wù)的政府投入機制。在“中國式分權(quán)”的體制下，由于中央政府和地方政府在職能權(quán)力、財政能力、管轄區(qū)域等方面的不同，所以提供公共服務(wù)的內(nèi)容和方式也不同。一般而言，涉及全國性、普遍性的公

16、共服務(wù)由中央政府提供，如公共產(chǎn)品中的純公共產(chǎn)品，國防、外交等；而地方政府根據(jù)其財力及民眾需求的不同一般提供本轄區(qū)內(nèi)居民所需要的公共服務(wù)，如公共衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)等基本公共服務(wù)。在委托-代理的財政體制或制度體系下，中央政府和地方政府往往是財政“博弈”的主體。由于信息的不對稱性使得委托人不知道代理人的私人信息，不完全了解后者的行為模式，因此有必要對代理人進行激勵，以刺激其努力為委托人的利益工作。中國中央政府與地方政府之間存在的委托代理關(guān)系

17、，具備了構(gòu)成委托-代理理論模型的三個條件―存在既定的信息結(jié)構(gòu)、契約關(guān)系、利益結(jié)構(gòu)。首先，從信息結(jié)構(gòu)看，地方政府比中央政府更能了解本地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r，處于信息優(yōu)勢地位。其次，就契約安排而言，作為委托人的中央政府為了保證地方公共品的有效提供，會提出一系列激勵約束措施，如中央政府撥給地方一定的資金以完成特定的專項，并對此形成契約關(guān)系。最后，從行為目標(biāo)的沖突來看，中央政府</p><p>　?。ㄈ┏青l(xiāng)公共服務(wù)互動

18、的參與機制 </p><p>　　居民是公共服務(wù)被供給的主體，也是公共服務(wù)需求的主體。在公共服務(wù)的投入產(chǎn)出體系中，政府財政資金的來源正是居民或企業(yè)的納稅所得，而政府在居民群體所享受的公共服務(wù)的投入中，排除了國家干預(yù)等因素外，其角色則可以看作是居民公共服務(wù)投入資金的“看守人”。這樣，對于不同群體公共服務(wù)投入資金多少的決策權(quán)，則完全在居民手中。這就是所謂的居民參與公共服務(wù)的自愿供給過程。張維迎（1998）指出，當(dāng)收入

19、分配不均時，公共產(chǎn)品的自愿供給可能變成一個智豬博弈。此時，高收入者是大豬，低收入者是小豬。當(dāng)前，中國的居民收入差距，尤其是城鄉(xiāng)居民收入差距不斷拉大，在這一背景下，引導(dǎo)居民參與到城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)的機制體系中，顯得必要且及時。 </p><p>　?。ㄋ模┏青l(xiāng)公共服務(wù)互動的監(jiān)督機制 </p><p>　　構(gòu)建公共服務(wù)的均等化機制，一方面需要健全決策機制、投入機制和參與機制，另一方面則需要健全

20、公共服務(wù)財政資金投入的監(jiān)督機制。一個好的公共服務(wù)財政資金決策、投入及參與機制需要公共服務(wù)財政資金投入監(jiān)督機制做保障。本文將繼續(xù)運用博弈論的分析方法，將基于轉(zhuǎn)移支付的公共服務(wù)財政資金投入的監(jiān)管機制納入博弈論的分析框架中進行分析，深入探索公共服務(wù)財政資金投入的監(jiān)管機制?？紤]到國家一般在公共服務(wù)的投入上一般采用轉(zhuǎn)移支付的方式，即中央政府運用國家協(xié)調(diào)的權(quán)力，將公共服務(wù)財政資金補貼或支付給地方公共服務(wù)支出不足的政府，以實現(xiàn)公共服務(wù)財政投入上的區(qū)域

21、、省級平衡。 </p><p>　　在這種模式下，地方政府實施公共服務(wù)財政資金投入后，將有兩種戰(zhàn)略選擇：一是將其全部用于公共服務(wù)的發(fā)展，二是將其部分用于公共服務(wù)或基本公共服務(wù)，亦或是轉(zhuǎn)作它用。國家財政部門在公共服務(wù)財政資金立項后也存在兩種戰(zhàn)略：一是對項目經(jīng)費的使用情況予以審計，二是不審計。監(jiān)督機制依賴于以下三個方面：一是不斷提高地方政府的職業(yè)道德水平、遵紀(jì)守法意識。地方政府的職業(yè)道德水平與遵紀(jì)守法意識越高，國家公

22、共服務(wù)均等化的財政投入資金被挪用的概率就越低，保障和改善民生發(fā)展所需資金就能夠得到根本性保障。二是不斷提高國家財政部門的審計水平。審計水平越高，地方政府挪用公共服務(wù)均等化項目的財政投入資金的概率就越低。否則，則相反。三是不斷加大挪用資金的處罰成本。顯然，地方政府挪用財政農(nóng)業(yè)資金的處罰成本越大，挪用資金的概率就越低。否則，則相反。 </p><p><b>　　參考文獻： </b></p

23、><p>　　1.安體富.公共服務(wù)均等化：理論、問題與對策[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2007（12） </p><p>　　2.呂煒，王偉同.政府服務(wù)性支出緣何不足？―基于服務(wù)性支出體制性障礙的研究[J].經(jīng)濟社會體制比較，2010（1） </p><p>　　3.沈凌，田國強.貧富差別、城市化與經(jīng)濟增長[J].經(jīng)濟研究，2009（1） </p><p>