依法行政原則的理論與實(shí)踐-保稅區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督局

1、依法行政原則的理論與實(shí)踐,,內(nèi)容綱要,一、導(dǎo)言：三個(gè)基本問題二、立法——依法行政的基礎(chǔ)三、權(quán)限問題四、程序問題五、救濟(jì)制度六、抽象行政行為的合法性問題七、行政執(zhí)法與行政改革的挑戰(zhàn),一、導(dǎo)言：三個(gè)基本問題,1.法治與人治的區(qū)別2.十八大報(bào)告中的集中闡述（1）關(guān)于制度建設(shè)；（2）法治思維與法治方式；（3）法治發(fā)展的差距——報(bào)告中沒有寫的內(nèi)容。3.公權(quán)與私權(quán)之間的關(guān)系。,1.法治與人治的區(qū)別,公開透明的規(guī)則之治與暗箱操

2、作的威權(quán)之治；孔子有言：“民可使由之，不可使知之”；《左傳》：“刑不可知，威不可測(cè)”。我國自古所確立的愚民政治的傳統(tǒng)，使得中國的行政體制愈發(fā)形成了秘密運(yùn)作的傳統(tǒng)，部分官員至今潛意識(shí)中還存在著這種觀念。,以及“德治”……,2001年全國宣傳部長會(huì)議上，江澤民同志提出了“依法治國”“以德治國”相結(jié)合的理論。認(rèn)為對(duì)國家而言，法治與德治，從來都是相輔相成，相互促進(jìn)的。兩者缺一不可，不可偏廢。這種論述固然是正確的。但是兩者并不等同，原則上

3、而言違法的都違反道德，反而反之則不能成立。目前是一個(gè)道德淪喪的時(shí)代，各種安全事故層出不窮，“德”的約束力值得懷疑。——中國人到了最缺德的時(shí)候？,典型事例一：廈門PX事件,廈門市政府在決定引入PX項(xiàng)目到開始動(dòng)工建廠的整個(gè)行政決策過程中，試圖隱瞞相關(guān)信息，包括PX項(xiàng)目的規(guī)劃環(huán)評(píng)和最終的批準(zhǔn)決定, 公眾從頭到尾都被“蒙在鼓里”。這種“突襲式”的決策模式缺乏公眾意志的融入，進(jìn)而影響到?jīng)Q策的科學(xué)性和正當(dāng)性。廈門市政府與公眾之間的信息溝通不流暢

4、，忽視了民眾對(duì)項(xiàng)目決策的意見。倘若在行政決策之初，市政府就選擇公開相關(guān)信息，并且吸納民眾參與到?jīng)Q策，就不會(huì)發(fā)生后續(xù)的大規(guī)?？棺h。,典型事件二：?jiǎn)|造紙廠事件,在南通投資20億元人民幣的日本造紙廠王子制紙，原打算建造一條100多公里長的廢水排水管，向黃海排放生產(chǎn)污水，工廠的污水排口位于南通啟東。當(dāng)?shù)鼐用耖_始擔(dān)心廢水項(xiàng)目會(huì)影響生態(tài)環(huán)境、近海漁業(yè)養(yǎng)殖和人體健康，于是上街抗議，要求政府停止排水管的建設(shè)。 請(qǐng)?jiān)敢婚_始，上千名市民就沖破了啟東市市

5、委、市政府的大門。當(dāng)?shù)卣畡?dòng)員武警、防暴警察、消防力量和市民在政府門前對(duì)峙。政府機(jī)關(guān)內(nèi)也一度被群眾沖擊，現(xiàn)場(chǎng)到處散落著政府公文和雜物，還有多部車輛被掀翻。中共啟東市委書記孫建華還被民眾扒光上衣、市長徐峰被強(qiáng)行套上抵制王子造紙的衣服。,典型事例三：維穩(wěn)的需求,最早由小平同志提出來的法治的理念，應(yīng)該說就是從人治到法治。因?yàn)閺娜酥蔚椒ㄖ问歉淖兾覀儑一菊紊畹囊粋€(gè)非常重要的做法，如果能夠把中國社會(huì)以前那種完全是靠人治執(zhí)政的方式，轉(zhuǎn)變成完全

6、依靠法律進(jìn)行執(zhí)政的方式，會(huì)是一個(gè)根本性的改變?，F(xiàn)在中央提出來穩(wěn)定壓倒一切，應(yīng)當(dāng)思考改革、發(fā)展和穩(wěn)定到底是什么關(guān)系：改革壓倒一切？發(fā)展壓倒一切？穩(wěn)定壓倒一切？行政口號(hào)與法律術(shù)語之間的區(qū)別。,2.十八大報(bào)告中的集中闡述,（1）關(guān)于制度建設(shè)五、堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革 更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會(huì)管理中的重要作用，維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由。要把制度建設(shè)擺在突出位置，

7、充分發(fā)揮我國社會(huì)主義政治制度優(yōu)越性，積極借鑒人類政治文明有益成果，絕不照搬西方政治制度模式。,（2）法治思維與法治方式,全面推進(jìn)依法治國。法治是治國理政的基本方式。要推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。完善中國特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，拓展人民有序參與立法途徑。推進(jìn)依法行政，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。進(jìn)一步深化司法體制改革，確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正

8、行使審判權(quán)、檢察權(quán)。深入開展法制宣傳教育，弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，樹立社會(huì)主義法治理念，增強(qiáng)全社會(huì)學(xué)法尊法守法用法意識(shí)。提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。,（3）法治發(fā)展的差距——報(bào)告中沒有寫的內(nèi)容。,正視與法治發(fā)達(dá)國家之間的差距——中式口號(hào)與美式競(jìng)選綱領(lǐng)

9、的比較奧巴馬：保證人民安全、創(chuàng)造機(jī)會(huì)讓人民成功開辦企業(yè)、實(shí)現(xiàn)理想、讓每個(gè)人都有機(jī)會(huì)獲得自我發(fā)展；羅姆尼：建立強(qiáng)大的軍隊(duì)保衛(wèi)人民的生命與自由；保障宗教信仰自由；為公民創(chuàng)造可以實(shí)現(xiàn)幸福與夢(mèng)想的可能、創(chuàng)造就業(yè)。,3.公權(quán)與私權(quán)之間的關(guān)系。,當(dāng)前社會(huì)的主要矛盾點(diǎn)，很多是在于私權(quán)和公權(quán)的矛盾。 安全生產(chǎn)監(jiān)管實(shí)質(zhì)上也是公權(quán)力對(duì)私權(quán)的介入，也即干涉。,二、立法——依法行政的基礎(chǔ),（一）改革之初我們提出來的法治目標(biāo)：有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、

10、違法必究。,（二）社會(huì)主義法律體系基本結(jié)構(gòu),1.理論體系；2.法律規(guī)范；3.制度體系。,社會(huì)主義法律體系已經(jīng)宣告建成,2011年3月10日，十一屆全國人大四次會(huì)議在北京人民大會(huì)堂舉行第二次全體會(huì)議，全國人大常委會(huì)委員長吳邦國作全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告。 他宣布，一個(gè)立足中國國情和實(shí)際、適應(yīng)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門的法律為主干，由法律、行政

11、法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。,立法成果,到2010年底，中國已制定現(xiàn)行有效法律236件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件，并全面完成對(duì)現(xiàn)行法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)的集中清理工作。,依法行政的體系,,←,←,→,→,→,立法推進(jìn)的兩個(gè)限度,1.無論成文規(guī)范如何明確具體，其終究是針對(duì)一般、抽象法律狀況作出的規(guī)定，在實(shí)施過程中必然會(huì)面臨如何與具體實(shí)踐相對(duì)接的問題；2.成文規(guī)范中的漏

12、洞與缺陷需要在適用或解釋中得到彌補(bǔ)，不能動(dòng)輒把問題歸結(jié)于立法不完善。,（三）現(xiàn)實(shí)的狀況,行政法制建設(shè)中存在的具體問題可以歸結(jié)為三個(gè)方面：組織、行為、救濟(jì)。1.組織：整體來說吃飯財(cái)政問題沒有解決；成本高效能低下；但在組織內(nèi)部，各種反法治的現(xiàn)象層出不窮： 薪酬體系未能法治化；福利待遇不透明；同工同酬不能實(shí)現(xiàn)等。,2.行為：,行政行為的合法性、規(guī)范性都受到很多質(zhì)疑；嚴(yán)格立法、選擇執(zhí)法、普遍違法。,執(zhí)法中存在的突出問題,（1）沒有確定規(guī)則

13、對(duì)內(nèi)沒有規(guī)則——例如公車改革；對(duì)外沒有秩序——深圳城管外包事件；典型案例：16家爆竹企業(yè)狀告湖南三級(jí)安監(jiān)局 （2）選擇性執(zhí)法現(xiàn)象嚴(yán)重——上最悲情的母親案；（3）執(zhí)法中的腐敗問題難以解決——跨國公司的中國行賄之路。,3.救濟(jì)：,老百姓不相信訴訟，更不相信復(fù)議，信訪則泛濫成災(zāi)；從新聞與規(guī)范性文件中反映出來的安監(jiān)系統(tǒng)對(duì)于救濟(jì)制度的一般性理解。,結(jié)論,相對(duì)于創(chuàng)制規(guī)范的權(quán)力來說，如何規(guī)制解釋規(guī)范的權(quán)力是一個(gè)更具有挑戰(zhàn)性的問題。如果說我

14、國自改革開放之后以“立法中心主義”或“立法推動(dòng)”的發(fā)展模式部分解決了與規(guī)范創(chuàng)制權(quán)相關(guān)的問題的話，那么在有中國特色的社會(huì)主義法律體系建成之后，如何構(gòu)建成文規(guī)范解釋方法體系的問題，無疑應(yīng)成為重要的研究對(duì)象。,三、權(quán)限問題,１．權(quán)限法定原則；洛陽市欒川縣成凌鉬業(yè)有限公司訴洛陽市安全生產(chǎn)委員會(huì)和洛陽市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局“違法行政行為”案分析。 法定職權(quán)必須行使：北京市法制辦的相關(guān)調(diào)查統(tǒng)計(jì)。,２．公開、公正原則,處罰法第4條　行政處罰遵循公正

15、、公開的原則?！　≡O(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)?！　?duì)違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)。,３．一事不再罰原則,處罰法第24條對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。這里指的是同一機(jī)關(guān)還是說任何機(jī)關(guān)都不能在已有一次處罰的前提下，再給一次處罰？,４．執(zhí)法與教育相結(jié)合原則,處罰法第5條　實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處

16、罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。 第27條第2款：違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。 某省安監(jiān)執(zhí)法協(xié)商式處罰標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定；,５．決定權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)相分離原則,處罰法第46條　作出罰款決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機(jī)構(gòu)分離?！　〕勒毡痉ǖ谒氖邨l、第四十八條的規(guī)定當(dāng)場(chǎng)收繳的罰款外，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員不得自行收繳罰款?！　‘?dāng)事人應(yīng)當(dāng)自收到行政處罰決定書之日起十五日內(nèi)，

17、到指定的銀行繳納罰款。銀行應(yīng)當(dāng)收受罰款，并將罰款直接上繳國庫。,四、程序問題,1．簡(jiǎn)易程序（行政處罰法第３３至３５條）；第33條　違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對(duì)公民處以五十元以下、對(duì)法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)依照本法第四十六條、第四十七條、第四十八條的規(guī)定履行行政處罰決定。,２．一般程序,必須經(jīng)過的步驟：立案；調(diào)查取證；告知處罰事實(shí)、理由、依據(jù)和有關(guān)權(quán)利；聽取當(dāng)事人陳述

18、、申辯或舉行聽證；作出處罰決定；送達(dá)。,3.應(yīng)予注意的一些程序事項(xiàng),（1）程序性事實(shí)的固化保留：告知處罰事實(shí)、理由、依據(jù)和有關(guān)權(quán)利；聽取當(dāng)事人陳述、申辯；（2）聽證程序的重要地位；（3）內(nèi)部程序的外化問題：例如“負(fù)責(zé)人集體討論程序”。,五、救濟(jì)制度,救濟(jì)制度是提供給行政相對(duì)人的救濟(jì)，并不是提供給行政機(jī)關(guān)的救濟(jì)。例如《北京市東城區(qū)行政訴訟與復(fù)議敗訴責(zé)任追究辦法》規(guī)定：一年內(nèi)敗訴案件兩起以上的，相關(guān)責(zé)任人員必須調(diào)離崗位；一個(gè)單位一年

19、度內(nèi)兩起以上的，全區(qū)通報(bào)批評(píng)。一年行政訴訟和復(fù)議敗訴６次以上或者造成嚴(yán)重影響（重大經(jīng)濟(jì)損失或嚴(yán)重社會(huì)影響）的行政部門，“一把手”須引咎辭職。,１．審查的對(duì)象,審查的對(duì)象是具體行政行為，而不是行政相對(duì)人的行為的合法性，也不是抽象行政行為。,２．審查的程度,審查的程度是合法性，第５４條規(guī)定的行政處罰顯失公正為例外。原因：（1）司法權(quán)和行政權(quán)的相對(duì)分立；（2）法院和行政機(jī)關(guān)在對(duì)待合法性問題上的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，法院對(duì)適用法律更有經(jīng)驗(yàn)，對(duì)法律問題

20、更能作出正確評(píng)價(jià)；行政機(jī)關(guān)在對(duì)待合理性問題上的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政管理更為熟悉、更具專門知識(shí)，對(duì)在法律范圍內(nèi)如何合理、適當(dāng)?shù)刈鞒鲂姓袨楦薪?jīng)驗(yàn)。,３．審查的依據(jù),法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，參照規(guī)章：因此實(shí)際上有個(gè)對(duì)于規(guī)章的鑒別的過程。對(duì)于不予參照適用的規(guī)章，即規(guī)章不符合法律法規(guī)規(guī)定時(shí)，人民法院只能不參照適用該規(guī)章，確定該具體行政行為違法，但無權(quán)宣告規(guī)章違法。,４．審查的內(nèi)容,合法以及違法的標(biāo)準(zhǔn)：１．主要證據(jù)是否“足” ；

21、２．適用法律、法規(guī)是否錯(cuò)誤；３．是否違反法定程序；４．是否超越職權(quán)；５．是否濫用職權(quán)。,５．審查的結(jié)果,合法性的判斷（民事訴訟是實(shí)體決定）：維持和撤銷（判令重做）；判決在一定期限內(nèi)履行；變更判決是例外。裁定行政行為是否合法的爭(zhēng)議屬于審判權(quán)范圍，行政機(jī)關(guān)不能越權(quán)替代法院對(duì)行政行為合法性作終局評(píng)價(jià)；確定行政行為在法律范圍內(nèi)如何進(jìn)行更為適當(dāng)、更為合理，是行政權(quán)的范圍，法院亦不能越權(quán)替代行政機(jī)關(guān)對(duì)行政行為如何實(shí)施方為適當(dāng)作出評(píng)價(jià)。,六

22、、抽象行政行為的合法性問題,典型案例：河南省某市規(guī)定：投資超過一定規(guī)模的企業(yè)，每月1日到25日為“安靜生產(chǎn)日”，全市職能部門一律不得對(duì)企業(yè)進(jìn)行例行檢查。確需檢查的部門，必須經(jīng)主管副市長批準(zhǔn)后，在每月26日以后進(jìn)廠檢查。如有違反規(guī)定擅自進(jìn)廠檢查，將受到嚴(yán)厲的黨紀(jì)、政紀(jì)處分。如此的規(guī)定讓安監(jiān)部門無法正常履行職務(wù)，如果造成安全生產(chǎn)事故，其損失將是巨大的。如果長期的處在這樣的安靜生產(chǎn)狀態(tài)下，工人的合法權(quán)益將無法保證，安全事故更是無法避免，其

23、帶來的將可能是巨大的災(zāi)難。,六、抽象行政行為的合法性問題,1.立法機(jī)構(gòu)的代表性問題；2.憲法的規(guī)范性效力問題；3.抽象行政行為的合法性以及規(guī)范層級(jí)效力的統(tǒng)一性中存在的問題；4.實(shí)踐中抽象行政行為違法的情況比較普遍、難以糾正——“紅頭文件” 違法。,七、行政執(zhí)法與行政改革的挑戰(zhàn),1. 政府職能的核心在于提供公共服務(wù)——北京煙花炮竹“禁改限”政策；2.行政改革的概念與目標(biāo)；3.政府組織制度上的改革（問責(zé)制度、財(cái)政預(yù)算制度、信息公開