中國土地所有權制度重構.pdf

1、當我國持續(xù)高速的經(jīng)濟發(fā)展將“三農”問題置于一個十分顯眼的位置的時候，無論是政府的決策層，還是社會各界，幾乎都同時將目光集中到現(xiàn)行的集體土地所有權制度。盡管通過長期的討論與論爭，對我國集體土地所有權的缺陷以及改革集體土地所有權制度的必要性已經(jīng)形成共識，然而，在對集體土地所有權進一步深入的研究中，更深切地感到：中國的“三農”問題的解決，遠非對集體所有權、乃至農村范圍內的研究本身所能夠達到。如果忽視我國已有的城市國有土地有償使用市場對農村土地

2、使用制度的影響，不正視城市化與工業(yè)化進程中因使用農村土地而產(chǎn)生的沖突，無論所作的研究多么地科學合理，都不可能有一個好的社會效果和達到解決問題的目的。為此，本文從一個更大的角度對我國的兩種土地所有權形式進行系統(tǒng)地研究，并力圖探索出土地所有權產(chǎn)生、發(fā)展和演變的規(guī)律，進而達到解決我國目前由土地衍生出來的重大現(xiàn)實問題的目的?？傊?，基于學人應有的社會責任感，我們在對土地所有權問題進行研究并提出解決問題的改革方案時，必須立足于中國的現(xiàn)實國情，著眼于

3、我國實際問題的解決，而絕不能為研究而研究，為創(chuàng)新而創(chuàng)新，更不能為未來的發(fā)展與進一步的改革設置新的障礙。 為了最大限度地實現(xiàn)本文的研究目的，筆者力求掙脫傳統(tǒng)民法固有理念的束縛，大膽地將“資源”因素導入土地所有權的研究。這樣，我們就能夠比較容易解釋自古以來土地的政治功能和保障功能；也能夠準確地理解，奉行土地私人所有權制度的國家，近代以來對私人土地所有權所采取的國家干預和限制措施；還可以洞悉自然資源所有權制度逐漸地由私有制向國有制演化

4、的發(fā)展趨勢。當然，鑒于所研究問題的綜合性，本文也采用了諸如實證分析、比較法研究等方法，同時還借鑒了社會學、經(jīng)濟學、政治學等其他相關學科的理念與研究方法。這些理念與研究方法，對于支撐本文的觀點與結論，發(fā)揮了不可或缺的作用。 基于本文的研究目的與方法，筆者對論文作了以下的內容安排： 第一至三章，共同承擔著一項任務：即從不同角度，對取消我國集體土地所有權和建立單一的國家土地所有權制度的必然性，進行全面的分析與進行論證。

5、 第一章是關于土地所有權制度的歷史考察。在對我國土地所有權制度的歷史考察中，筆者發(fā)現(xiàn)：關于土地的保障功能，自古有之。有關井田制、平均地權、禁止土地兼并、限制土地轉讓等等，都是土地社會保障屬性的基本反映。 通過大跨度地對土地所有權制度的歷史考察，筆者似乎捕捉到了一條有價值的線索：土地的私人所有權和與此相適應的土地流轉制度，在人天生的智力、能力以及是否節(jié)儉等品格的差異無法改變的前提下，即使是通過平均地權的原則配置了同等的土地權利，在

6、經(jīng)過若干年之后，必然會導致土地集中和貧富分化社會現(xiàn)象的出現(xiàn)。貧富分化達到一定程度，便出現(xiàn)社會矛盾激化從而導致社會變革。這幾乎形成一條因土地問題推動社會歷史發(fā)展的“鐵律”。因此，只要推行土地的私有制，我們所熟悉的舊中國的無地貧農階層的出現(xiàn)，就不可避免。通過對外國土地所有權法律制度的歷史考察，筆者進一步發(fā)現(xiàn)，即使是信奉私人所有權至上的國家，也從二戰(zhàn)以后逐漸認識到：龐大的私人土地所有權的存在不利于國家土地市場的調控，因而相繼開始調整國家土地政

7、策，各國幾乎都不失時機地將盡可能多的私人土地收歸為國家所有。 第二章旨在對新中國建立以來我國土地所有權制度作一次全面而系統(tǒng)的梳理，并通過梳理對現(xiàn)行的土地所有權做出具有權威性的評價。當然，這些評價應當是有助于分析與支撐本文的核心觀點的。盡管在設定本章的目標時，并沒有十足的把握，但實際結果顯示，筆者確實得出了一些比較有價值的結論。譬如：(1)我國的農村集體土地所有權一直肩負著保障農民基本生存的社會功能。保障的基本要求是動態(tài)的，它必須

8、隨時無條件地為這塊土地上新出生的人提供及時的生存保障。由于土地的保障功能，決定了一個以民法所有權絕對性為特征的長期穩(wěn)定的土地權利安排必然與之形成沖突。(2)現(xiàn)行的集體土地所有權，是在權利分配標準不科學和不公平的狀況下形成的，越是嚴格地保護這種不合理的權利現(xiàn)狀，其社會效果就會越差。(3)從集體土地所有權的內容和權利行使方式的視角考察，我國的集體土地所有權制度一直都未能發(fā)生過制度設計者期望的制度效果。真正的集體所有集體使用的時期也正是我國農

9、民飽受饑餓與貧困的時期。現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，實際上是為繞開土地集體所有權這一法律障礙而采取的迂回處理方式。(4)集體土地所有權內容殘缺的根本原因，在于土地資源屬性的存在，客觀上不能將傳統(tǒng)的所有權的內容全部賦予給它。(5)我國城市國有土地所有權的形成，雖然是在政治的“混沌”狀態(tài)中完成的，但以此為基礎形成的我國的土地公有制，卻在客觀上完成了土地所有權制度發(fā)展所需要的土地所有權抽象化過程。(6)盡管我國的國家土地所有權制度已經(jīng)建立了很長

10、的時間，但科學的權利行使體系和利益分配機制仍然沒有很好地建立起來。這些觀點和結論的提出，無論是對于本文還對于未來的相關研究，都具有十分重要的意義。在該章的最后，通過對現(xiàn)行土地所有權制度構建的幾種主要觀點的評析，指出：國有化是我國土地所有權制度改革的必由之路。 作為本論文的核心觀點—土地所有權的國有化，筆者將其基礎理論安排在第三章。本章運用土地的資源屬性、保障功能、代際公平原則、勞動價值學說、國家干預理論等對土地國有化的觀點進行了

11、全面而系統(tǒng)的論證。 本文的第四至第六章，以第三章提出的土地國有化為基礎，從土地權利運行的角度，層層展開，對一個全新的單一國家土地所有權法律制度進行了初步的建構與描述。 單一的國家土地所有權模式，完成了最徹底的從“所有”向“利用”的轉變。人們對土地權利的關注焦點，幾乎全部集中到集土地市場利益于一身的“土地使用權”之上，土地使用權必然成為一項最核心的權利，這也要求法律賦予它獨立的物權的地位。因此，中國的土地法律制度是一個以土

12、地使用權為核心建立起來的法律制度體系。在這一制度體系結構中，筆者以土地的用途作為基本的分類標準，并由此構建起了以建設用地使用權和農業(yè)用地使用權二分法為主線，通過劃撥和出讓的配置方式形成的公益性土地使用權、保障性土地使用權和經(jīng)營性土地使用權三類土地使用權為基礎的土地使用權法律制度體系。這項既龐大又復雜的任務，是由第四章來完成的。 在第五章中，筆者對國家土地所有權的權利內容進行了大膽地創(chuàng)新性研究。通過對土地所有權本質的認識和我國現(xiàn)行

13、制度的實證性研究，筆者完全摒棄了傳統(tǒng)的土地所有權內容的四項權能結構，并以設定權、收入權、使用權、發(fā)展權和回歸權的五項權利內容，構建起一個與現(xiàn)實的土地所有權模式和土地市場相適應的新的權利結構體系。 第六章的土地所有權主體體系的研究，不僅全面分析了既有的國家土地所有權權利行使主體體系的殘缺及其產(chǎn)生的問題，而且更重要的在于：以單一的土地國家所有權制度為邏輯基礎，重新構建了一個科學的國家土地所有權的權利行使主體體系。特別值得一提的是，本

14、章在構建的國家土地所有權權利行使主體之間，對土地所有權的權利內容進行了科學的分配，明確提出了中央與地方在分享國家土地所有權內容方面的具體標準與界限。 雖然本文已經(jīng)在前面揭示了土地國有化是具有資源屬性的土地所有權制度發(fā)展的必然趨勢，而且也充分分析了我國土地所有權制度的最佳選擇是土地的國有化。但是，國有化的條件在我國是否已經(jīng)具備，在土地國有化過程中可能會遇到哪些阻力與障礙，土地的國有需要澄清哪些觀念與認識，國有化過程需要注意哪些問題