控規(guī)“心結(jié)”之解 同濟(jì)大學(xué) 陳秉釗 2018

1、,,、,?！逗{城市》 創(chuàng)刊20周年,,,、,福建省城科會(huì)2015年會(huì)暨海峽城市學(xué)術(shù)研討會(huì)城市規(guī)劃創(chuàng)新與媒體 同濟(jì)大學(xué) 陳秉釗 2016年元月8日 福州,,時(shí)隔３７年，前半個(gè)月,黨中央召開了《中央城市工作會(huì)議》,會(huì)議指出：抓好城市這個(gè)“火車頭” 推動(dòng)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化 化解各種“城市病”

2、 提升規(guī)劃水平，增強(qiáng)城市規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性 促進(jìn)“多規(guī)合一” 全面開展城市設(shè)計(jì) 建設(shè)海綿城市 推進(jìn)老舊住宅小區(qū)綜合整治 推進(jìn)城市綠色發(fā)展 打造智慧城市 …… 等等，一系列與城市規(guī)劃有著直接的要求。,,,、,城市規(guī)劃工作任重

3、道遠(yuǎn)，唯有改革與創(chuàng)新才行。 福建規(guī)劃界，己有不少的改革與創(chuàng)新，但還需要媒體去傳播與催生。 舉三個(gè)例: 一、改革控制性詳細(xì)規(guī)劃，增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性與權(quán)威性 二、“多規(guī)合一”探出新路，取得實(shí)效 三、舊區(qū)改造，存量規(guī)劃已初創(chuàng)出規(guī)劃新模式,,,、,一、改革控制性詳細(xì)規(guī)劃,增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性與權(quán)威性,,,、,控制性詳細(xì)規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃日常管理法制化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。 可是,作為“法定”的控規(guī),包括深圳的“法定圖則”,

4、雖然有法律的保護(hù),但在實(shí)施過程中都無法擺脫頻繁地被調(diào)整或被修改的困境。 例如北京規(guī)劃調(diào)整申請(qǐng)批準(zhǔn)率達(dá)65%， 深圳的“法定圖則”修改率也在50%以上。2008年中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)上有的專家則認(rèn)為控規(guī)在使用中修改率達(dá)80%。規(guī)劃瀕瀕調(diào)整、修改,對(duì)規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性屢遭挑戰(zhàn)。,,,、,《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十三條規(guī)定：“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃條件進(jìn)行建設(shè)；確需變更的，必須向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出申請(qǐng)。變更內(nèi)容不符合控

5、制性詳細(xì)規(guī)劃的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門不得批準(zhǔn)”。 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十八條規(guī)定　“修改控制性詳細(xì)規(guī)劃的，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)修改的必要性進(jìn)行論證，征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見，并向原審批機(jī)關(guān)提出專題報(bào)告，經(jīng)原審批機(jī)關(guān)同意后，方可編制修改方案。修改后的控制性詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依照本法第十九條、第二十條規(guī)定的審批程序報(bào)批?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃修改涉及城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)先修改總體規(guī)劃”。,,,、,“在政府‘

6、看得見手’,和市場(chǎng)‘看不見的手’的兩面夾迫下……控規(guī)完成之日就是調(diào)整之時(shí)”。 “法”的嚴(yán)肅性,與現(xiàn)實(shí)狀況的嚴(yán)峻性,令規(guī)劃師陷入了困境。這已經(jīng)成為規(guī)劃師的一個(gè)“心結(jié)”。 為了擺脫這種困境,或采用“編而不批”、或?qū)傂灾笜?biāo)(性質(zhì)、容積率等)虛化為指導(dǎo)性指標(biāo)、或?qū)⒎謪^(qū)規(guī)劃包裝成控規(guī)…。此舉均屬不合法，但出于無奈。尤其在公眾維權(quán)意識(shí)日益提高,信訪、訴訟等更困撓著規(guī)劃部門。 問題在那?,,,、,1、在編制“控規(guī)”與執(zhí)行控規(guī)之間

7、的時(shí)間差,使利益相關(guān)者碰頭滯后，造成規(guī)劃的“不周” 規(guī)劃編制在先,規(guī)劃實(shí)施在后, 致使利益相關(guān)者除政府外,開發(fā)單位、設(shè)計(jì)單位和公眾等，在編制規(guī)劃時(shí)，即使有“公眾參與”環(huán)節(jié)，但某些利益相關(guān)者并未完全現(xiàn)身 (如投資開發(fā)方) ，或當(dāng)時(shí)利益相關(guān)者對(duì)利益的的關(guān)切度遠(yuǎn)未被激發(fā)。自然規(guī)劃的編制者根本無法周全地想到他們的訴求, 造成規(guī)劃考慮的“不周”。 到具體建設(shè)行為開始之后，利益相關(guān)者才會(huì)充分現(xiàn)身，投資開發(fā)者、折遷戶等出場(chǎng)了,

8、這時(shí)各種訴求強(qiáng)烈提出，矛盾充分暴露,于是討價(jià)還價(jià)才會(huì)認(rèn)真、激烈展開，控規(guī)調(diào)整的訴求激發(fā)。,,,、,2、編制控規(guī)時(shí)是批量地賦值；而執(zhí)行控規(guī)時(shí)是個(gè)案處置，這種“批零差”難免不精準(zhǔn), 難逃被質(zhì)疑 。 編制控規(guī)時(shí),是眾多地塊的控制指標(biāo)成批量地賦值，在賦值時(shí)主要是憑借經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合地塊的區(qū)位、建設(shè)條件、周邊環(huán)境、公共服務(wù)設(shè)施配置等等因素，僅有限的因素加以區(qū)別而給以賦值。 而執(zhí)行控規(guī)時(shí),卻是針對(duì)具體的、特定的建設(shè)項(xiàng)目，必須“一把鑰匙開

9、一把鎖”地個(gè)案處理。于是要求調(diào)整控規(guī)的情況經(jīng)常發(fā)生，而且調(diào)整申請(qǐng)的批準(zhǔn)率還相當(dāng)高，如北京批準(zhǔn)率達(dá)到65%的，說明修改有道理。,,,、,例如,開發(fā)商希望通過與周邊地塊進(jìn)行整合,實(shí)施整體開發(fā),從而實(shí)現(xiàn)土地的節(jié)約集約的利用。又如,在原公益性的開發(fā)地塊上，有投資者愿意公私合作參與開發(fā)，適當(dāng)增加一定量的經(jīng)營(yíng)性的開發(fā)，使土地得到混合使用，從而改善了公共服務(wù)的質(zhì)量，取得雙贏。當(dāng)然也可能由于地塊上權(quán)屬關(guān)系太復(fù)雜,開發(fā)難度大，為了盡快推動(dòng)改造、更新、再開

10、發(fā)，以改善地區(qū)的環(huán)境，因而適當(dāng)放寬了某些規(guī)劃控制條件等等。說明控規(guī)在實(shí)施過程中作某些調(diào)整和修改,在整體上可能是積極的,正面的。 總之,在編制控規(guī)指標(biāo)時(shí)是“批發(fā)”價(jià);而在控規(guī)執(zhí)行時(shí)是“零售”價(jià)。批零間的差價(jià)使規(guī)劃調(diào)整是必要的,積極的。,,,3、編制控規(guī)時(shí)是計(jì)劃在先，執(zhí)行控規(guī)時(shí)，計(jì)劃受到市場(chǎng)的挑戰(zhàn)，計(jì)劃/市場(chǎng)必須契合才得以實(shí)施。 在編制控規(guī)時(shí)主要是落實(shí)總規(guī)的意圖,根據(jù)總規(guī)等上位規(guī)劃,將指標(biāo)逐級(jí)向下分解、落實(shí)。如人口、開發(fā)強(qiáng)

11、度、各項(xiàng)配套設(shè)施(教育、醫(yī)療、文化、綠地……),控規(guī)是計(jì)劃的分解,落實(shí)與平衡的過程。 但在執(zhí)行控規(guī)時(shí),這些計(jì)劃的安排常常面臨市場(chǎng)、資金、投資效益等等的挑戰(zhàn)。調(diào)整規(guī)劃使計(jì)劃與市場(chǎng)得以契合才會(huì)真正實(shí)施。,,,例如,根據(jù)上海市虹口區(qū)《劃撥工業(yè)用地更新》的調(diào)查研究：“政府向地塊業(yè)主支付補(bǔ)償金后收回土地使用權(quán)，用作經(jīng)營(yíng)性用途，通過招拍掛，收取國(guó)有土地使用權(quán)的出讓金，完成批租用地的安排。此類經(jīng)濟(jì)效益最高，但被實(shí)施的地快數(shù)量和面積所占比例

12、最小”。,,,、,原因很簡(jiǎn)單,就是交易成本太高。可是到了2008年3月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的實(shí)施意見》頒布后(國(guó)辦發(fā)[2008]11號(hào)),依據(jù)《意見 》:“積極支持以劃撥方式取得土地單位利用工業(yè)廠房、倉儲(chǔ)用房、傳統(tǒng)商業(yè)街等存量房產(chǎn)，土地資源興辦信息服務(wù)、研發(fā)設(shè)計(jì)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，土地用途和使用權(quán)人可暫不變更?！?在這新產(chǎn)權(quán)制度安排下，交易成本大大降低，上海78家創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園中，80%是利用工業(yè)建筑改造而成。顯

13、然市場(chǎng)在千變?nèi)f化，不可能在編制控制性詳細(xì)規(guī)劃的時(shí)候都能預(yù)見得到。到了“執(zhí)行控規(guī)的時(shí)侯，諸多市場(chǎng)力量都將登場(chǎng)，調(diào)整控規(guī)在所難免。,,,、,總之,編制控制性詳細(xì)規(guī)劃與實(shí)施控制性詳細(xì)規(guī)劃間的“ 時(shí)間差”、“批零差”以及“計(jì)劃/市場(chǎng)契合”,必然造成“控規(guī)”不得不頻繁調(diào)整，甚至修改成為規(guī)劃師的的“心結(jié)”，要解控規(guī)的“心結(jié)”,規(guī)劃如何更科學(xué)、有權(quán)威性，顯然必須在從編制控規(guī)的模式、方法、機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新。 控規(guī)要貫徹總規(guī)的意圖,在編制

14、控規(guī)時(shí)是單向地推進(jìn)?？墒撬婕暗奖姸嗟睦嫦嚓P(guān)者,他們之間是要互相反饋的。所以控規(guī)可以根據(jù)總規(guī)意圖“先出牌”,到規(guī)劃實(shí)施時(shí)，控規(guī)作為與城市建設(shè)相關(guān)單位、各利益相關(guān)者間的溝通平臺(tái)。,,,、,廈門市,在編制控制性詳細(xì)規(guī)劃上就進(jìn)行了創(chuàng)新。將控制性詳細(xì)規(guī)劃分成大綱和圖則兩個(gè)階段。以管理單元為單位編制大綱，實(shí)現(xiàn)全覆蓋。大綱成果按法定程序公示并報(bào)市政府批準(zhǔn),并同時(shí)向人大報(bào)備。而圖則階段則是在土地要“招拍掛”時(shí)進(jìn)行“規(guī)劃咨詢”。由規(guī)劃行政部門組織有關(guān)

15、專家，部門進(jìn)行研究，行成“圖則”并作為土地出讓的要約條件。 以上僅從相關(guān)資料進(jìn)行的解讀，未必準(zhǔn)確。但廈門的規(guī)劃界能從實(shí)際問題中去解困、創(chuàng)新、改革應(yīng)當(dāng)肯定。,,,依據(jù)法理, 在不確定、信息不對(duì)稱的背景下，“立法”(大綱) ，可以“用無固定內(nèi)容的條款授權(quán)”委托立法或自由裁量。廈門市在編制控規(guī)的“大綱”,大綱階段條款較粗 , 正合此法理。 而“圖則”階段,因?yàn)橥恋匾罢信膾臁绷?規(guī)劃、建設(shè)的背景比較明朗, 利益相關(guān)各方逐漸

16、顯現(xiàn)，面臨市場(chǎng)的形勢(shì)也可預(yù)見，于是在已批準(zhǔn)的“大綱”平臺(tái)上，實(shí)行“規(guī)劃咨詢” ，“咨詢的第一層面作為各個(gè)主體進(jìn)行分析、談判、討論的技術(shù)文件;第二層面則是作為合同約定條件的圖則,它是咨詢的核心內(nèi)容” 形成法定文件。也就是“委托立法” 或“自由量裁”。,,,、,二、“多規(guī)合一”探出新路,取得實(shí)效,,,習(xí)近平總書記在2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“要建立一個(gè)統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，限定城市發(fā)展邊界，劃定城市生態(tài)紅線，一張藍(lán)圖干

17、到底?！?廈門通過“多規(guī)合一”工作，發(fā)現(xiàn)城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間有12．4萬塊差異圖斑，導(dǎo)致約55平方公里的土地指標(biāo)不能有效使用，在城市生態(tài)控制區(qū)內(nèi)，居然有40平方公里的建設(shè)用地。 由于規(guī)劃打架,各部門相互扯皮,采用串聯(lián)審批，造成規(guī)劃建設(shè)效率極低。例如，一條由政府財(cái)政投資的道路工程，完成審批手續(xù)用了275個(gè)工作日，涉及7部門9個(gè)環(huán)節(jié)。,,,廈門“多規(guī)合一”工作取得了重要經(jīng)驗(yàn)首先是市主要領(lǐng)導(dǎo)任“多規(guī)合一”

18、工作領(lǐng)導(dǎo)小組長(zhǎng)。具體經(jīng)驗(yàn)： (一)劃定“一張藍(lán)圖”。①構(gòu)建“一島一帶多中心”的城市空間格局。②統(tǒng)一各類圖紙坐標(biāo)。③劃定生態(tài)控制線和城市開發(fā)邊界。 (二)建立“一個(gè)協(xié)同平臺(tái)”,構(gòu)建統(tǒng)一空間規(guī)劃信息管理協(xié)同平臺(tái)。 (三)推行“一張表審批流程”，“一表式” 受理。 (四)形成一套機(jī)制,制定《三規(guī)合一控制實(shí)施管理規(guī)定》等規(guī)定、細(xì)則、制度。,,,廈門實(shí)現(xiàn)了“統(tǒng)一全市空間坐標(biāo)體系和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn),保

19、障空間信息共享;通過政務(wù)網(wǎng)絡(luò)接入各區(qū)和各委辦局,實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同;統(tǒng)一系統(tǒng)接口標(biāo)準(zhǔn),支持各單位業(yè)務(wù)系統(tǒng)和平臺(tái)的信息交換:，建立專門的信息化，建設(shè)隊(duì)伍,負(fù)責(zé)平臺(tái)的建設(shè)和實(shí)施; 初步完成了審批流程再造: 實(shí)現(xiàn)了審批流程“一張表”,一個(gè)窗口統(tǒng)一收件、各審批部門網(wǎng)上并聯(lián)協(xié)同?！保▽O安軍:《推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃改革的若干舉措》 2015.11.1 第12屆中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)科發(fā)展論壇） 這些系統(tǒng)的創(chuàng)新與改革，己取得明顯的效果。例如，從規(guī)

20、劃許可到竣工驗(yàn)收所需的工時(shí)就從53個(gè)工作日壓縮到10工作日。從項(xiàng)目建議書至施工許可核發(fā)審批從122日縮至49工作日。,,,住建部總規(guī)劃師孫安軍:《推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃改革的若干舉措》 2015.11.1 第12屆中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)科發(fā)展論壇,“我部與發(fā)改委、國(guó)土、環(huán)保四部門，在市縣選28個(gè)市縣開展‘多規(guī)合一’試點(diǎn)”，顯然，廈門的工作在住建部眼里是出色的。 同時(shí)指出“統(tǒng)籌銜接經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和土地利用規(guī)劃。要以城鄉(xiāng)規(guī)劃為基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)劃為

21、目標(biāo)、土地利用規(guī)劃提出用地為邊界，為實(shí)現(xiàn)全縣(市)一張圖,( 縣)市域全覆蓋?！?顯然，在“多規(guī)合一”中，城鄉(xiāng)規(guī)劃是基礎(chǔ)，可見城市規(guī)劃部門在“多規(guī)合一”工作的的重要作用。,,,三、舊區(qū)改造,存量規(guī)劃 已初創(chuàng)出規(guī)劃新模式,,,改革開放三十多年, 我國(guó)經(jīng)濟(jì)獲得騰飛，其中很大的發(fā)展資金是來自“土地財(cái)政”,造成土地資源的銳減。 由于地方政府要承擔(dān)大部分公共服務(wù),包括城市維護(hù)和建設(shè)、地方文化、教育、衛(wèi)生等的支出,各地方政府基本是處于

22、“吃飯財(cái)政”的狀況。地方政府要發(fā)展經(jīng)濟(jì),必需要改善投資環(huán)境,進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),改善環(huán)境等,以利招商引資。這些巨大的資金投入則只能依賴出售土地中獲得,這就是地方政府賴以土地財(cái)政的根本原因。例如,福州市“宗地2010-12號(hào)”地塊面積2800畝,起拍價(jià)就高達(dá)178億元。而福州2010年的地方財(cái)政收入也不過247.82億元 。,,,而競(jìng)拍土地最踴躍者是房地產(chǎn)開發(fā)商,因?yàn)榉康禺a(chǎn)業(yè)投入資金回收快,回報(bào)率高。正如全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任賀鏗所言“房

23、價(jià)上漲得過快,這個(gè)上漲不是市場(chǎng)需求拉動(dòng)的，而是政府炒地，社會(huì)資金炒房，兩者合力讓這個(gè)房?jī)r(jià)不正常地上漲”，由此不斷地推高我國(guó)的房?jī)r(jià)。 住房成為投資效益最高的標(biāo)的物。近年不斷爆出的陜西房姐龔愛愛在北京擁有41套房,鄭州房妹一家有29套房、廣東陸豐房叔有172套房,房爺、房姨……房地產(chǎn)顯然己經(jīng)完全背離了居住的本質(zhì)。,云南大理洱海的情人湖成了別墅區(qū), 媒體暴光后,大理市政府稱：“忽視了人民群眾生活休閑的需求；為吸引投資商，在招商過程中，

24、拿出全市最好的公園附近地域進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，項(xiàng)目未完全顧及市民的歷史情結(jié)，并缺失有力監(jiān)管?！?,,住房作為民生基本的生活必需品，即使要占地、耗能也在情里之中,必須保障,無可非議。然而， 地方政府在土地財(cái)政的推動(dòng)下,房地產(chǎn)業(yè)成為重要的支柱產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)已越來越背離了居住的本質(zhì)，成為重要的投資標(biāo)的物;住房標(biāo)準(zhǔn)也越來越背離我國(guó)國(guó)情，“豪庭”、“帝苑”、“奢華獨(dú)幢別墅”的廣告鋪天蓋地，豪宅別墅快速發(fā)展, 越來越豪華,面積大到數(shù)千平方米。已嚴(yán)重毒化了

25、理性消費(fèi)的社會(huì)風(fēng)尚。,,,上海紫園位于上海余山腳下,占地1389畝,共建268幢獨(dú)立式別墅,戶均占地5.2畝。2004年一套住宅售價(jià)1.3億元。,,,房地產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)了鋼材、建材、陶瓷、玻璃、家用電器等諸多產(chǎn)業(yè)。而房地產(chǎn)業(yè)它依托前向的主要產(chǎn)業(yè)是鋼鐵、建材、陶瓷、玻璃等,這些產(chǎn)業(yè)都是高耗能、高污染的產(chǎn)業(yè)。而房地產(chǎn)拉動(dòng)的后向產(chǎn)業(yè)是家用電器,衛(wèi)生潔具等等,必然加大耗電、耗水……。 顯然，背離了居住本質(zhì)的房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)蛻變?yōu)椤叭弋a(chǎn)業(yè)”(高

26、耗地、高耗能、高污染)。對(duì)比同屬高污染的石油化工產(chǎn)業(yè)，它的下游是塑膠和化纖。塑膠和化纖卻能減少對(duì)木材與棉花的消耗，對(duì)生態(tài)，低碳倒還有著正面的作用，而房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)則不然。 “今年要淘汰鋼鐵2700萬噸、水泥4200萬噸、平板玻璃3500萬標(biāo)準(zhǔn)箱等落后產(chǎn)能，確?！笆濉碧蕴蝿?wù)提前一年完成，真正做到壓下來，決不再反彈?！?《2014年政府工作報(bào)告》,,,《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020）》: “土地城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化

27、，建設(shè)用地粗放低效。一些城市“攤大餅”式擴(kuò)張，過分追求寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)，新城新區(qū)、開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)占地過大，建成區(qū)人口密度偏低。1996—2012年，全國(guó)建設(shè)用地年均增加724萬畝，其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增加357萬畝；2010—2012年，全國(guó)建設(shè)用地年均增加953萬畝，其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增加515萬畝。2000—2011年，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長(zhǎng)76.4%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長(zhǎng)速度；……一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資

28、推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)，加劇了土地粗放利用，浪費(fèi)了大量耕地資源，威脅到國(guó)家糧食安全和生態(tài)安全，也加大了地方政府性債務(wù)等財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。,,,“實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和集約節(jié)約用地制度，按照管住總量、嚴(yán)控增量、盤活存量的原則，創(chuàng)新土地管理制度，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，合理滿足城鎮(zhèn)化用地需求。” 隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展推進(jìn)，中央要求，原則上不再安排500萬人口以上特大城市的新增建設(shè)用地，上海、北京等城市在新一輪總規(guī)中提出“零增長(zhǎng)”或

29、“負(fù)增長(zhǎng)”的原則，深圳強(qiáng)調(diào)“增量與存量并行”的原則。 總之，土地財(cái)政使珍貴土地資源被大量低效的消耗。所以,，以土地?fù)Q資本的粗放式發(fā)展，城市不斷的擴(kuò)張，我國(guó)的資源、環(huán)境都難以持續(xù)。城市從“增量”向“存量”轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。,,,“存量更新”和“增量擴(kuò)張”的規(guī)劃工作存在著巨大的差別。“增量擴(kuò)張”是以政府為主導(dǎo)，政府壟斷城市建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)。政府從農(nóng)民手中征用集體士地為國(guó)有土地，進(jìn)行“七通一平”后，以土地征購(gòu)價(jià)數(shù)十倍的地價(jià)進(jìn)行出讓，獲得巨

30、大的土地收益。利益相關(guān)主體關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單，交易成本很底.。,,,“存量更新”則涉及的利益主體極其復(fù)雜?！按媪俊钡漠a(chǎn)權(quán)(包括所有權(quán)、使用權(quán)、開發(fā)權(quán)，以及眾多利益相關(guān)者，錯(cuò)綜復(fù)雜，使得交易成本高昂。如住房，有公房、私房、公私混合房、僑房…要達(dá)到改造更新的共認(rèn)極難。(例舊房加裝電梯) 因此,“存量更新”、“存量規(guī)劃”及規(guī)劃管理以傳統(tǒng)的“一書兩證”(建設(shè)項(xiàng)目選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證)實(shí)施規(guī)劃管理往往束手無策。必須

31、尋求新規(guī)劃管理手段,首先是政策的研究，“制度設(shè)計(jì)”。,,,對(duì)于舊城改造,我國(guó)面臨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)期,而工業(yè)用地一般占城市總建設(shè)用地的30～40%左右(上海31.6%，蘇州占34.0%），因此是舊改的大頭。另外的大頭則是居住用地。而居住用地存量更生則會(huì)遇到更為復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)利益相關(guān)者的博奕。 長(zhǎng)期來城市政府都依托“征購(gòu)折遷”將復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)問題簡(jiǎn)單化，（快刀斬亂麻方法）以貨幣補(bǔ)償?shù)确绞绞巩a(chǎn)權(quán)“歸零”，重新按照增量擴(kuò)張的方式進(jìn)行土地出讓。但20

32、11年《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》出臺(tái)后，征地折遷難度大增，存量老舊房改造越加困難, 舊城不斷衰敗。,,,首先是隨著拆遷補(bǔ)償和安置的標(biāo)準(zhǔn)急劇上升，而且老城居民普遍要求就地安置，征地拆遷成本急劇上升。以廈門市的湖濱一里、四里為例，按照就地安置的原則，開發(fā)強(qiáng)度增加兩倍以上，需要城市政府補(bǔ)貼40億才能平衡。還不包括由于建筑容量大幅度增加所引起更加尖銳的小學(xué)等公共服務(wù)配套短缺問題。而且，即使政府補(bǔ)貼了如此巨額的資金，也無法保證拆遷安置能夠順

33、利完成，這期間需要投入巨大的行政資源進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員和維穩(wěn)工作。,,,舊居住區(qū)多在城市核心區(qū)、房屋質(zhì)量普遍差 、密度高、市政設(shè)施落后。而中國(guó)采用共同擁有房屋繼承的制度，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)高度分散，要達(dá)成房屋翻建，修繕共識(shí)，難度極大，無奈之下，只能撤離，低金出租，甚至閑置，舊居住日趨破敗。 政府想為舊居住區(qū)改善環(huán)境、提升城市公共服務(wù)水平，必須經(jīng)集體達(dá)成共識(shí)才能實(shí)施（如公共廁所、垃圾收集站、打通消防通道等）難度更大。 存量更新，制度設(shè)計(jì)

34、比工程設(shè)計(jì)更為關(guān)鍵。,,,從2010年開始，廈門規(guī)劃部門開始探索老城“微更新”的新型改造模式，即在整體保護(hù)老城城市肌理和風(fēng)貌的基礎(chǔ)上，探索老城整治提升新模式。 廈門原漁村曾厝垵改造案例,曾厝垵,曾厝垵模式共同締造：政府、高校、協(xié)會(huì)以及社會(huì)各界的共同參與建立了城中村有機(jī)更新的“曾厝垵模式”成功催生了“中國(guó)最文藝漁村曾厝垵”和福建景區(qū)明星、文創(chuàng)地標(biāo)的崛起。核心機(jī)制：曾厝垵模式的核心機(jī)制是基于共同締造工作坊和尊重城

35、市自然人文肌理科學(xué)規(guī)劃的共生融合這是個(gè)細(xì)胞型社區(qū)模型的內(nèi)生機(jī)制轉(zhuǎn)型保障：習(xí)近平總書記提出的美麗中國(guó)戰(zhàn)略和廈門市委書記王蒙徽提出的“共謀共建共管共評(píng)共享”美麗廈門的“五共模式”指導(dǎo)了曾厝垵的轉(zhuǎn)型升級(jí)和有機(jī)更新，是轉(zhuǎn)型保障和發(fā)展愿景核心基因：曾厝垵文創(chuàng)會(huì)提出“共生融合”機(jī)制成為“曾厝垵模式”的核心基因之一。,曾厝按平面圖 2013年五一節(jié)三天 涌來27萬人游客,人氣超過鼓浪嶼,1. 培育群眾主體意識(shí)（治理體系架構(gòu)圖）,,,第

36、三章,我們的做法,老人會(huì),監(jiān)事會(huì),鄉(xiāng)賢理事會(huì),濟(jì)生緣團(tuán)支部,婦女互助會(huì),其他群團(tuán)組織,村民小組,自治理事會(huì),濟(jì)生緣合作社,群團(tuán)組織,院前黨支部,青礁村黨委群團(tuán)組織,院前黨小組,村民小組,老人會(huì),青礁村支部群團(tuán)組織,青礁村委會(huì),共同締造前,共同締造后,3.3 工作重點(diǎn)——發(fā)動(dòng)與組織公眾，形成主體,共同締造工作坊的核心是公眾參與。但公眾參與并非依托公眾自愿即可實(shí)現(xiàn)，也并非規(guī)劃師一廂情愿即能促成，需要規(guī)劃師通過多樣的討論、咨詢會(huì)議，豐富的

37、參與活動(dòng)發(fā)動(dòng)與組織公眾，實(shí)現(xiàn)共同參與。,規(guī)劃師宣傳工作坊活動(dòng),邀請(qǐng)居民參與,規(guī)劃師舉辦咨詢活動(dòng),收集居民意見,規(guī)劃師與居民共同繪制社區(qū)”問題地圖”與”資源地圖”,規(guī)劃師組織社區(qū)小朋友繪制”夢(mèng)想家園”,根據(jù)公眾意見制作初步方案，組織召開方案意見征詢會(huì)。,規(guī)劃師開展室外方案咨詢會(huì)，讓更多居民參與方案提議。,,,規(guī)劃師要能讓擁有不同合法訴求的群體走到談判桌旁,進(jìn)行協(xié)商和交流,獲得對(duì)于所有利益相關(guān)者最佳的可能方案。規(guī)劃師從安排公共項(xiàng)目、制定土地

38、利用綜合規(guī)劃工程師角色,轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)利益沖突,促成社會(huì)共識(shí)的社會(huì)角色。 城市規(guī)劃師正因?yàn)橛幸?guī)劃專業(yè)知識(shí)，比一般社會(huì)工作者在城市規(guī)劃和設(shè)計(jì),以及建設(shè)實(shí)施問題上具有特殊的協(xié)調(diào)能力。當(dāng)然規(guī)劃師還應(yīng)增加法律的知識(shí),增強(qiáng)公關(guān)的能力,提高協(xié)調(diào),說服力。應(yīng)對(duì)不同背景,不同性格,年齡、性別人的技能,有原則性又有靈活性。 因此,城市規(guī)劃者的角色發(fā)生了根本的變化。正如英國(guó)爵士Peter Hall所描繪,“1955年,典型的剛畢業(yè)的規(guī)劃師是

39、坐在繪圖板前面,為所需要的土地利用繪制方案……1975年這些人正在與社區(qū)群體交談到深夜,試圖組織起來對(duì)付外部世界的敵對(duì)勢(shì)力”。,,,一、改革控制性詳細(xì)規(guī)劃， 增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性與權(quán)威性,廈門三例,二、“多規(guī)合一”探出新路，取得實(shí)效,三、舊區(qū)改造，存量規(guī)劃已初創(chuàng)出規(guī)劃新模式,,,2014.11.9審查悅海灣大酒店,2014.5.4審査悅海灣大酒店,廈門市規(guī)劃委員會(huì)下設(shè)藝術(shù)委員會(huì)，三次審查悅海灣大酒店方案,,