依法行政與執(zhí)法公信力中

1、依法行政與執(zhí)法公信力（中）胡錦光胡錦光中國人民大學法學院副院長中國人民大學法學院副院長二、合法行政二、合法行政依法行政建設法治政府的第二點，就是要合法行政。我們政府在做出任何一個行為的時候必須要合法，那么怎么做才是合法的？有以下一些要求。（一）主體合法（一）主體合法第一，主體合法。也就是說，有資格的主體做出一個行為，才能保證這個行為是合法的，沒有權(quán)力做出這個行為，而做出了這個行為，那么這個行為在法律上是無效的。什么樣的主體才能做出什么行

2、為呢？這個問題有一定的復雜性，因為在我們國家實踐中，有很多行政組織，它們的性質(zhì)、類型、權(quán)力來源都很不一樣，那么它們的法律地位也不一樣，下面我就對每一類這類組織來做個分析。1、一般行政機關(guān)第一類，就叫一般行政機關(guān)。所謂一般行政機關(guān)，就是它是根據(jù)《組織法》設立，它的權(quán)力的一部分是來自于《組織法》的授予。我們知道我們行政機關(guān)的權(quán)力，它的來源主要兩部分，第一部分就是由《組織法》授予的，另外一部分就是由單行的法律法規(guī)規(guī)章授予的。我們這里講的一般行

3、政機關(guān)，它的權(quán)力有一部分是《組織法》授予的。那我們國家目前主要有兩個《組織法》，一個是《國務院組織法》，一個是《地方組織法》。這兩個《組織法》里所規(guī)定要設立的行政機關(guān)，那就是一般行政機關(guān)。從實踐當中來看，這一類行政機關(guān)在我們國家主要有九個層級，最高的是國務院，然后是國務院各部門、省級人民政府、省級人民政府的廳局、較大的市人民政府、較大的市人民政府的部門、縣級人民政府、縣級人民政府的部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，一共有九個層級。那么這個九個層級的一

4、般行政機關(guān)，在法律上有什么樣的特征呢？第一，任何情況下都能夠以自己的名義來行使權(quán)力；第二，任何情況下都要由自己到法院去承擔責任。這是我們講的第一種情況。2、一般行政機關(guān)的內(nèi)設機構(gòu)第二類，就是我們剛才講的一般行政機關(guān)里邊的內(nèi)設機構(gòu)。比如說工商局，它就是個一般行政機關(guān)，工商局里邊的科就屬于內(nèi)設機構(gòu)。這個內(nèi)設機構(gòu)在法律上是一個什么地位？換句話說，它能不能以自己的名義來做出決定？要區(qū)分為兩種情況。一種情況就是如果沒有法律法規(guī)規(guī)章直接授權(quán)給這個內(nèi)

5、設機構(gòu)的話，那么這個內(nèi)設機構(gòu)在法律上就沒有獨立的地位，無論它以誰的名義做出決定，它的行為最終的后果要由它所在的機關(guān)來承擔。換句話說，工商局里邊的某個科以自己的名義做了個決定，那么這個決定視為工商局的決定，最終到法院去打官司、做被告的是工商局，而不是工商局的這個科。這是內(nèi)設機構(gòu)的一種情況。內(nèi)設機構(gòu)的另外一種法律地位，就是法律法規(guī)規(guī)章當中，直接明確地授予內(nèi)設機構(gòu)權(quán)力。在這種情況下，內(nèi)設機構(gòu)在授權(quán)的范圍內(nèi)能夠以自己的名義行使權(quán)力，也由自己到法

6、院去當被告。那么這種情況在我們國家實踐中，比如《商標法》規(guī)定。國家工商總局可以去設立商標評審委員會，商標評審委員會是設在國家工商總局里邊的一個內(nèi)設機構(gòu)，但是《商標法》政府的職能部門派出的叫派出機構(gòu)。由人民政府派出的派出機關(guān)在我們國家歷史上一共有三級。由省級人民政府派出的，叫行政公署，簡稱行署，它管轄的范圍稱之為地區(qū)，由于后來地改市，所以這些行署絕大部分都改成市；第二種就是由縣級人民政府派出的，叫區(qū)公所，簡稱為區(qū)，這個區(qū)和我們今天說的區(qū)在

7、法律上的含義是不一樣的；第三種是為大家所熟知的就是由區(qū)人民政府設立的，叫街道辦事處。這三級是由人民政府派出的，叫派出機關(guān)。那么還有一些是由人民政府的派出機構(gòu)，人民政府的職能部門派出的叫派出機構(gòu)。比如工商局設立的叫工商所，稅務局設立的叫稅務所，公安局設立的叫公安派出所，財政局設立的叫財政所，這一些就屬于派出機構(gòu)。派出機關(guān)和派出機構(gòu)，它們在法律上是一個什么地位呢？分為兩種情況。第一種情況，如果沒有法律法規(guī)規(guī)章直接授權(quán)的話，派出機關(guān)、派出機構(gòu)

8、在法律上就沒有獨立的地位，它做出的任何的行為，都要由設立派出機關(guān)派出機構(gòu)的行政機關(guān)來承擔責任，充當被告。如果有法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)，派出機關(guān)派出機構(gòu)在行使這個權(quán)力的時候，在法律上就有獨立的地位。比如公安派出所，《治安管理處罰法》授權(quán)派出所可以做出警告和500元以下的罰款。這樣，派出所的這個權(quán)力是從法律那里直接得到的，所以在行使這個權(quán)力的時候，派出所可以以自己的名義行使，也由自己到法院去當被告。但是如果派出所行使的是警告和500元以下罰款以外

9、的其他的行政處罰，由于這些行政處罰權(quán)不是它直接從法律法規(guī)規(guī)章那里得到的，所以它不能以自己的名義做出來，即使以自己的名義做出來，它的后果也要由公安局或者公安分局來承擔責任。那這是我們講的第四種情況。5、法律法規(guī)授權(quán)的組織第五種情況，叫法律法規(guī)授權(quán)的組織。在我們這個社會上也有一些組織，它不是行政機關(guān)，但是它有一定的公共的職能，法律上為了降低成本，方便這些組織完成公共職能，直接授權(quán)給這些非政府組織的事業(yè)單位、企業(yè)單位等。這樣這些非政府組織本來

10、沒有行政管理權(quán)，由于法律法規(guī)規(guī)章授予它們的權(quán)力，它們除了本來的性質(zhì)之外，又獲得了一定的管理權(quán)。那么它們在行使這部分行政管理權(quán)的時候，它的地位和行政機關(guān)行使行政管理權(quán)的地位是相當?shù)?，也就是能夠以自己的名義做出決定，也由自己去承擔責任。比如高等院校。按照《教育法》和《高等教育法》的規(guī)定，高等院校它的性質(zhì)是事業(yè)法人，它沒有行政管理權(quán)。但是1980年全國人大常委會通過的學位條例，授予高等院校有學位授予權(quán)。高等院校在對學生的水平進行評估認定，經(jīng)過

11、這些法律程序之后，可以代表國家授予學位。高等院校授予學生學位，不是以自己的名義而是以國家的名義，它是代表國家來行使這個權(quán)力。高等院校在行使這個權(quán)力的時候，以自己的名義，也由自己去當被告。這是第五種情況。6、行政機關(guān)委托的組織實踐中的第六種情況就是行政機關(guān)委托的組織。某一個非政府組織有一定的公共職能，政府為了降低管理的成本，把它從法律法規(guī)規(guī)章那里得到的權(quán)力，委托給一個非政府組織來行使。當然由于兩者之間是一個委托被委托的關(guān)系，受委托的非政府