依法行政與執(zhí)法公信力中

1、依法行政與執(zhí)法公信力（中）胡錦光胡錦光中國人民大學(xué)法學(xué)院副院長中國人民大學(xué)法學(xué)院副院長二、合法行政二、合法行政依法行政建設(shè)法治政府的第二點(diǎn)，就是要合法行政。我們政府在做出任何一個(gè)行為的時(shí)候必須要合法，那么怎么做才是合法的？有以下一些要求。（一）主體合法（一）主體合法第一，主體合法。也就是說，有資格的主體做出一個(gè)行為，才能保證這個(gè)行為是合法的，沒有權(quán)力做出這個(gè)行為，而做出了這個(gè)行為，那么這個(gè)行為在法律上是無效的。什么樣的主體才能做出什么行

2、為呢？這個(gè)問題有一定的復(fù)雜性，因?yàn)樵谖覀儑覍?shí)踐中，有很多行政組織，它們的性質(zhì)、類型、權(quán)力來源都很不一樣，那么它們的法律地位也不一樣，下面我就對每一類這類組織來做個(gè)分析。1、一般行政機(jī)關(guān)第一類，就叫一般行政機(jī)關(guān)。所謂一般行政機(jī)關(guān)，就是它是根據(jù)《組織法》設(shè)立，它的權(quán)力的一部分是來自于《組織法》的授予。我們知道我們行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，它的來源主要兩部分，第一部分就是由《組織法》授予的，另外一部分就是由單行的法律法規(guī)規(guī)章授予的。我們這里講的一般行

3、政機(jī)關(guān)，它的權(quán)力有一部分是《組織法》授予的。那我們國家目前主要有兩個(gè)《組織法》，一個(gè)是《國務(wù)院組織法》，一個(gè)是《地方組織法》。這兩個(gè)《組織法》里所規(guī)定要設(shè)立的行政機(jī)關(guān)，那就是一般行政機(jī)關(guān)。從實(shí)踐當(dāng)中來看，這一類行政機(jī)關(guān)在我們國家主要有九個(gè)層級，最高的是國務(wù)院，然后是國務(wù)院各部門、省級人民政府、省級人民政府的廳局、較大的市人民政府、較大的市人民政府的部門、縣級人民政府、縣級人民政府的部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，一共有九個(gè)層級。那么這個(gè)九個(gè)層級的一

4、般行政機(jī)關(guān)，在法律上有什么樣的特征呢？第一，任何情況下都能夠以自己的名義來行使權(quán)力；第二，任何情況下都要由自己到法院去承擔(dān)責(zé)任。這是我們講的第一種情況。2、一般行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)第二類，就是我們剛才講的一般行政機(jī)關(guān)里邊的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。比如說工商局，它就是個(gè)一般行政機(jī)關(guān)，工商局里邊的科就屬于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。這個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在法律上是一個(gè)什么地位？換句話說，它能不能以自己的名義來做出決定？要區(qū)分為兩種情況。一種情況就是如果沒有法律法規(guī)規(guī)章直接授權(quán)給這個(gè)內(nèi)

5、設(shè)機(jī)構(gòu)的話，那么這個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在法律上就沒有獨(dú)立的地位，無論它以誰的名義做出決定，它的行為最終的后果要由它所在的機(jī)關(guān)來承擔(dān)。換句話說，工商局里邊的某個(gè)科以自己的名義做了個(gè)決定，那么這個(gè)決定視為工商局的決定，最終到法院去打官司、做被告的是工商局，而不是工商局的這個(gè)科。這是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的一種情況。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的另外一種法律地位，就是法律法規(guī)規(guī)章當(dāng)中，直接明確地授予內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力。在這種情況下，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在授權(quán)的范圍內(nèi)能夠以自己的名義行使權(quán)力，也由自己到法

6、院去當(dāng)被告。那么這種情況在我們國家實(shí)踐中，比如《商標(biāo)法》規(guī)定。國家工商總局可以去設(shè)立商標(biāo)評審委員會(huì)，商標(biāo)評審委員會(huì)是設(shè)在國家工商總局里邊的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，但是《商標(biāo)法》政府的職能部門派出的叫派出機(jī)構(gòu)。由人民政府派出的派出機(jī)關(guān)在我們國家歷史上一共有三級。由省級人民政府派出的，叫行政公署，簡稱行署，它管轄的范圍稱之為地區(qū)，由于后來地改市，所以這些行署絕大部分都改成市；第二種就是由縣級人民政府派出的，叫區(qū)公所，簡稱為區(qū)，這個(gè)區(qū)和我們今天說的區(qū)在

7、法律上的含義是不一樣的；第三種是為大家所熟知的就是由區(qū)人民政府設(shè)立的，叫街道辦事處。這三級是由人民政府派出的，叫派出機(jī)關(guān)。那么還有一些是由人民政府的派出機(jī)構(gòu)，人民政府的職能部門派出的叫派出機(jī)構(gòu)。比如工商局設(shè)立的叫工商所，稅務(wù)局設(shè)立的叫稅務(wù)所，公安局設(shè)立的叫公安派出所，財(cái)政局設(shè)立的叫財(cái)政所，這一些就屬于派出機(jī)構(gòu)。派出機(jī)關(guān)和派出機(jī)構(gòu)，它們在法律上是一個(gè)什么地位呢？分為兩種情況。第一種情況，如果沒有法律法規(guī)規(guī)章直接授權(quán)的話，派出機(jī)關(guān)、派出機(jī)構(gòu)

8、在法律上就沒有獨(dú)立的地位，它做出的任何的行為，都要由設(shè)立派出機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)的行政機(jī)關(guān)來承擔(dān)責(zé)任，充當(dāng)被告。如果有法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)，派出機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)在行使這個(gè)權(quán)力的時(shí)候，在法律上就有獨(dú)立的地位。比如公安派出所，《治安管理處罰法》授權(quán)派出所可以做出警告和500元以下的罰款。這樣，派出所的這個(gè)權(quán)力是從法律那里直接得到的，所以在行使這個(gè)權(quán)力的時(shí)候，派出所可以以自己的名義行使，也由自己到法院去當(dāng)被告。但是如果派出所行使的是警告和500元以下罰款以外

9、的其他的行政處罰，由于這些行政處罰權(quán)不是它直接從法律法規(guī)規(guī)章那里得到的，所以它不能以自己的名義做出來，即使以自己的名義做出來，它的后果也要由公安局或者公安分局來承擔(dān)責(zé)任。那這是我們講的第四種情況。5、法律法規(guī)授權(quán)的組織第五種情況，叫法律法規(guī)授權(quán)的組織。在我們這個(gè)社會(huì)上也有一些組織，它不是行政機(jī)關(guān)，但是它有一定的公共的職能，法律上為了降低成本，方便這些組織完成公共職能，直接授權(quán)給這些非政府組織的事業(yè)單位、企業(yè)單位等。這樣這些非政府組織本來

10、沒有行政管理權(quán)，由于法律法規(guī)規(guī)章授予它們的權(quán)力，它們除了本來的性質(zhì)之外，又獲得了一定的管理權(quán)。那么它們在行使這部分行政管理權(quán)的時(shí)候，它的地位和行政機(jī)關(guān)行使行政管理權(quán)的地位是相當(dāng)?shù)?，也就是能夠以自己的名義做出決定，也由自己去承擔(dān)責(zé)任。比如高等院校。按照《教育法》和《高等教育法》的規(guī)定，高等院校它的性質(zhì)是事業(yè)法人，它沒有行政管理權(quán)。但是1980年全國人大常委會(huì)通過的學(xué)位條例，授予高等院校有學(xué)位授予權(quán)。高等院校在對學(xué)生的水平進(jìn)行評估認(rèn)定，經(jīng)過

11、這些法律程序之后，可以代表國家授予學(xué)位。高等院校授予學(xué)生學(xué)位，不是以自己的名義而是以國家的名義，它是代表國家來行使這個(gè)權(quán)力。高等院校在行使這個(gè)權(quán)力的時(shí)候，以自己的名義，也由自己去當(dāng)被告。這是第五種情況。6、行政機(jī)關(guān)委托的組織實(shí)踐中的第六種情況就是行政機(jī)關(guān)委托的組織。某一個(gè)非政府組織有一定的公共職能，政府為了降低管理的成本，把它從法律法規(guī)規(guī)章那里得到的權(quán)力，委托給一個(gè)非政府組織來行使。當(dāng)然由于兩者之間是一個(gè)委托被委托的關(guān)系，受委托的非政府