行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范講座

1、行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范講座,1、2012年11月29日，財政部以財會[2012]21號文件正式印發(fā)《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》，自2014年1月1日起施行。 2、2013年1月21日，財政部在《關于印發(fā)會計司2013年工作要點的通知》（財辦會[2013]3號文件）中，把貫徹實施《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》列為2013年工作要點。 3、2013年7月19日，財政部召開了貫徹實施《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》視

2、頻會議，對實施工作進行全面動員部署。 4、2013年9月10-11日，財政部舉辦了全國貫徹實施《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》師資培訓班，并提出了一些具體要求。培訓的內容，重點逐條解讀《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》規(guī)定。,,《行政事業(yè)單位內控規(guī)范》基本框架圖,《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》6章65條,第一章總 則1--77條,,第二章風險評估和控制方法8--125條,第三章單位層面內部控制13--186條,第四

3、章業(yè)務層面內部控制19---5931條,第五章評價與監(jiān)督60--645條,第六章附則651條,,,,,,,,行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范第一章 總則 1--7條 回答了10個問題,一、為什么要制定單位內控規(guī)范 二、依據(jù)什么制定單位內控規(guī)范 三、誰應當執(zhí)行單位內控規(guī)范 四、如何制定出臺單位內控規(guī)范 五、什么是單位內部控制 六、單位內部控制的目標有哪些 七、建立和實施單位內部控制應遵循的原則 八、單

4、位負責人在單位內部控制中的職責 九、單位應當如何開展內部控制工作 十、如何實施單位內部控制規(guī)范,第一條 為了進一步提高行政事業(yè)單位內部管理水平，規(guī)范內部控制，加強廉政風險防控機制建設，根據(jù)《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國預算法》等法律法規(guī)和相關規(guī)定，制定本規(guī)范。 一、為什么要制定單位內控規(guī)范 制定內控規(guī)范的六條基本要求 （一）建設廉潔高效、人民滿意的服務型政府的要求,習近平總書記強調，要加強對權力運行的制約和

5、監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制，不能腐的防范機制，不易腐的保障機制。 李克強總理指出，要用制度管權、管人、管錢，給權力涂上“防腐劑”、戴上“緊箍咒”，真正形成不能貪、不敢貪的反腐機制。財政資金、公共資產都是納稅人的錢，管好用好也是預防腐敗的重要方面。從一定意義上說，搞好內部控制，能夠起到制度籠子的作用。（葛蘭素事件、烏龍指事件）,（二）適應分類推進事業(yè)單位改革的要求 2011年3月印發(fā)的《中共中央國

6、務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（中發(fā)[2011]5號）提出：按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，以促進公益事業(yè)發(fā)展為目的，以科學分類為基礎，以深化體制機制改革為核心，總體設計、穩(wěn)步推進。,1、創(chuàng)新管理體制 政府與事業(yè)單位的關系 管辦分離，進一步落實事業(yè)單位法人自主權2、創(chuàng)新法人治理機構 面向社會提供公益服務的事業(yè)單位，要探索建立 理事會 董事會 管委會等多種形式的治理結構，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制，提高運行效

7、率，確保公益目標實現(xiàn)。3、創(chuàng)新監(jiān)督機制 要建立健全績效考評、信息披露、社會公示和聽證等各項制度，加強審計和輿論監(jiān)督。,（三）適應財政規(guī)范化科學化信息化管理的要求 管理工作事關大局，基礎工作關乎成效。在財政管理上要重點圍繞完善制度、明確職責、理順流程、控制節(jié)點，加強監(jiān)督，下大力氣提高內部管理和控制的有效性，推進財政管理科學化、規(guī)范化和信息化。財政部門負責國家預算資金的管理，必須要重視內控建設。建立內部控制，就是為保障單位業(yè)

8、務穩(wěn)健高效運行，確保財務記錄、財務報告信息和其他管理信息的及時、可靠、完整。,（四）國務院治理“小金庫”和打擊“假發(fā)票”要求 2012年1月17日，中央治理“小金庫”工作領導小組在北京舉行了新聞發(fā)布會，通報3年來全國開展“小金庫”專項治理工作的情況：2009-2011三年來共查處了“小金庫”60 722個，涉及金額315.86億元，已糾正違規(guī)資金235.23億元，其余違規(guī)資金正在糾正之中，10 429人被追究責任。

9、 2010年國務院開展打擊“假發(fā)票 ”專項活動,9個部門抽查發(fā)現(xiàn)假發(fā)票29362張。,（五）我國內部控制標準體系建設的要求 內部牽制——內部會計控制——內部控制的發(fā)展過程。 企業(yè)內部控制規(guī)范+行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范 從2001年以來，證監(jiān)會、中國人民銀行、財政部、中注協(xié)、銀監(jiān)會、上交所、深交所、國資委先后制定發(fā)布了行業(yè)內部控制指引 。 2008年-5-22，財政部、證監(jiān)會、審計署、保監(jiān)會、銀監(jiān)會五

10、部委發(fā)布 2010年-4-26，財政部、證監(jiān)會、審計署、保監(jiān)會、銀監(jiān)會五部委發(fā)布，包括18項應用指引、評價指引、審計指引,（六） 提高我國行政事業(yè)單位內部管理水平、加強廉政風險防控機制建設的要求 內部控制在方向、思路、內容、方法上與中紀委積極推動的廉政風險防控機制建設是基本一致的。內部控制實際上是廉政風險防控的組成部分，是從單位內部經濟活動風險管控這一角度出發(fā)落實廉政風險防控的要求。,我國行政事業(yè)單位內控現(xiàn)狀的6

11、個“不”1、內控基礎不牢2、內控認識不足3、內控信息化不高4、內控信息公開不夠5、內控風險意識不強6、內控人才不多,二、依據(jù)什么制定單位內控規(guī)范 （一）中華人民共和國會計法 第四條規(guī)定：“單位負責人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責。”第八條規(guī)定：“國家實行統(tǒng)一的會計制度。國家統(tǒng)一的會計制度由國務院財政部門根據(jù)本法制定并公布?！?第二十七條規(guī)定：“各單位應當建立、健全本單位內部會計監(jiān)督制度。單位內部會計監(jiān)

12、督制度應當符合下列要求：（一）記賬人員與經濟業(yè)務事項和會計事項的審批人員、經辦人員、財物保管人員的職責權限應當明確，并相互分離、相互制約；（二）重大對外投資、資產處置、資金調度和其他重要經濟業(yè)務事項的決策和執(zhí)行的相互監(jiān)督、相互制約程序應當明確；（三）財產清查的范圍、期限和組織程序應當明確；（四）對會計資料定期進行內部審計的辦法和程序應當明確?！?（二）中華人民共和國預算法 1、單位預算是指列入部門預算的國家機關、社會團體和其他單位的

13、收支預算。 2、對預算的編制、執(zhí)行和決算的過程進行了規(guī)定，預算編制后要經過國家立法機構審查批準后方能公布并組織實施，預算的執(zhí)行過程也受法律的嚴格制約，非經法定程序，任何人無權改變預算規(guī)定的各項收支指標，這就使各單位的財務行為通過預算的法制化管理被置于監(jiān)督之下。,三、誰應當執(zhí)行單位內控規(guī)范第二條 本規(guī)范適用于各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協(xié)機關、審判機關、檢察機關、各民主黨派機關、人民團體和事業(yè)單位（以下統(tǒng)稱單位）經濟活動的內

14、部控制。 明確了適用主體，是行政事業(yè)單位各級管理部門和全體人員；控制客體，是經濟活動。） 這9個方面，具有共同特點，產品的公共性、資金來源的單一性、資金使用的無償性、預算編制執(zhí)行的嚴肅性、業(yè)務活動的非營利性。,四、如何制定出臺單位內控規(guī)范 概括為三年四個階段 （一）工作可分為四個階段 第一階段:啟動和廣泛調研階段（2010-2011年10月） 1、根據(jù)國務院打擊發(fā)票違法犯罪工作的部署，201

15、0年啟動了此項工作。 2、2011年初形成討論稿，向部內相關司局征求意見 3、深入基層實地調研，在東中西部10多個省近百家調研行政事業(yè)單位內部控制情況，征集500多條意見。,第二階段：社會公開征求意見階段（2011年11月10日-2011年12月31日） 4、2011年11月形成征求意見稿，在全國范圍內公開征求意見。財會便[2011]68號 有很多很好的意見，都是支持財政部的 第三階段：課題研究階段 5、201

16、2年1月-9月，以財政部課題立項研究 深圳、北京等6個省市參加了課題研究,第四階段：專家論證階段 6、2012年10月，召開了專家論證會 認為征求意見稿理論太強，概念太多，修改 修改后由11章63條 — 6章65條第五階段：會簽發(fā)布階段 7、2012年11月，會簽財政部內10個司局，最終以財會[2012]21號正式印發(fā)《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》，要求自2014年1月1日起施行,（二）制定行政事業(yè)單位內控規(guī)

17、范要處理好四個關系 一是，單位內控規(guī)范與企業(yè)內控規(guī)范的關系1、存在的目的不同：企業(yè)以營利為目的，行政事業(yè)單位以提供公開服務為宗旨2、資源配置的方式不同：企業(yè)以市場配置資源，行政事業(yè)單位以非市場配置資源3、預算的功能不同：企業(yè)將預算作為內部財務管理的工具，行政事業(yè)單位以預算作為法定依據(jù),4、產權的關系不同：企業(yè)產權清晰，自主經營，行政事業(yè)單位產權不明晰，職責法定5、法律的約束不同：企業(yè)內部權力行使不受法律的約束，行政事業(yè)單位內部

18、權力受法律約束 合規(guī)型內控與風險型內控6、績效的評價不同：企業(yè)效率型內控，行政事業(yè)單位效能型內控7、承受范圍不同：企業(yè)在可承受范圍內，行政事業(yè)單位在可承諾范圍內,二是，單位內控規(guī)范與各項財務規(guī)章制度的關系 內控建設不是另起爐灶，不是推倒重來，而是穿針引線、穿衣戴帽，是對原有的各項管理制度的梳理，使其規(guī)則化、程序化、系統(tǒng)化、信息化。我們原來也有很多制度，都成了傳閱的內容，沒有成為執(zhí)行的內容，沒有人監(jiān)督執(zhí)行

19、，也沒有人主動執(zhí)行。那么，內控就是一把打開“黑匣子”的鑰匙三是，單位內控規(guī)范與廉政風險防控機制建設的關系 內部控制在方向、思路、內容、方法上與廉政風險防控機制建設是基本一致的。四是，國內規(guī)定與國際慣例接軌的關系,,（三）行政事業(yè)單位內控規(guī)范的組織架構,單位內控規(guī)范（試行）,內部控制基本原理,內部控制實際應用,總則,風險評估和控制方法,單位層面內部控制,業(yè)務層面內部控制,評價與監(jiān)督,組織、機構人員、財務信息、信息技術,預算業(yè)務,收

20、支業(yè)務,政采業(yè)務,資產管理,建設項目,合同管理,內部監(jiān)督,外部監(jiān)督,五、什么是單位內部控制（定義） 第三條 本規(guī)范所稱內部控制，是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經濟活動風險進行防范和管控。 內部控制是現(xiàn)代管理理論的重要組成部分，是在實踐中逐步產生、發(fā)展和完善起來的。它是一種強調以預防為主的制度，目的在于通過建立完善的制度和程序防止錯誤和舞弊的發(fā)生，來提高管理的效果及效率。,我國歷史

21、上企業(yè)的內部控制 “細天斟寶通” 謹防假票冒取，勿忘細視書章。 堪笑世情薄，天道最公平。 昧以圖自利，陰謀害他人。 善惡總有報，報頭比分明。 生客多察看，斟酌而后行。 趙氏連城璧，由來天下傳。 國寶流通,明清晉商——日升昌票號的內部控制——密押 謹防假票冒取，勿忘細視書章。——12個月 堪笑世情薄，天道最公平。 昧以圖自利，陰謀害他人。

22、善惡總有報，報頭比分明。 ——農歷30天 生客多察看，斟酌而后行。 ——10個數(shù)字 趙氏連城璧，由來天下傳。 ——10個數(shù)字 國寶流通。 ——萬千百兩,特點： 1、制衡性 相互制衡是建立和實施內部控制的核心理念。所謂制衡，就是在單位的崗位設置、權責分配、業(yè)務流程等方面形成的相互制約、相互監(jiān)督的機制設計。 內部控制的基本假設是：兩個人

23、有意識地犯同樣錯誤的概率，要遠少于一個人；兩個人有意識的合伙舞弊的可能性，要遠少于一個人。,制衡機制：一是建立議事決策機制，防范資源配置的“一言堂”、“一枝筆”；二是規(guī)定不相容崗位相互分離、內部授權審批和強化評價與監(jiān)督，防止貪污、挪用國有資產現(xiàn)象產生；三是建立預決算、政府采購、資產管理等部門和崗位間的溝通協(xié)調機制，形成管控合力，確保資產的合理配置和有效使用；四是建立關鍵崗位工作人員的培訓、教育、評價和輪崗等機制，牢固樹立風險防范意識和拒

24、腐防變的思想道德底線，自覺依法按照法定權限和程序員來履行職責、維護公共利益。,2、流程化 內部控制是將所有的業(yè)務活動按流程進行風險分析，并按風險點制定管控措施。將分散的管理制度有機地連接起來，就象生產線一樣。 內部控制實質是由一系列的政策和程序組成，既組織規(guī)劃、管理辦法、作業(yè)程序。,六、單位內部控制的目標有哪些 第四條 單位內部控制的目標主要包括：合理保證單位經濟活動合法合規(guī)、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效

25、防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。 （一）合理保證單位經濟活動合法合規(guī) （二）合理保證資產安全和使用有效 （三）合理保證財務信息真實完整 （四）有效防范舞弊和預防腐敗 （五）提高公共服務的效率和效果,（一）合理保證單位經濟活動合法合規(guī) 行政事業(yè)單位的經濟活動合法合規(guī)是單位有效履行職能的前提，所以，合理保證單位經濟活動合法合規(guī)是行政事業(yè)單位內部控制最基本的目標。 通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，合

26、理保證行政事業(yè)單位的經濟活動在法律法規(guī)允許的范圍內進行，符合有關預算管理、財政國庫管理、資產管理、建設項目管理、會計管理等方面的法律法規(guī)和相關規(guī)定，避免違法違規(guī)行為的發(fā)生。,1、關于預算業(yè)務控制的法律法規(guī)《預算法》《預算法實施條例》《行政單位財務規(guī)則》《事業(yè)單位財務規(guī)則》；2、關于收支業(yè)務控制的法律法規(guī)《預算法實施條例》《行政單位財務規(guī)則》《事業(yè)單位財務規(guī)則》 《事業(yè)單位會計準則》 ；3、關于政府采購業(yè)務控制的法律法規(guī)《政府采購法》

27、《招投標管理辦法》40多個規(guī)章制度；4、關于國有資產業(yè)務控制的法律法規(guī)《行政事業(yè)單位國有資產貫徹暫行辦法》 《行政單位財務規(guī)則》《事業(yè)單位財務規(guī)則》；5、關于建設項目控制方面的法律法規(guī)《中華人民共和國招標投標法》6、關于合同控制方面的法律法規(guī)《中華人民共和國合同法》7、關于監(jiān)督和評價方面的法律法規(guī)《財政部門監(jiān)督辦法》《審計法》《行政單位財務規(guī)則》《事業(yè)單位財務規(guī)則》；,（二）合理保證資產安全和使用有效 國家對行政事業(yè)單

28、位資產的管理，堅持所有權和使用權相分離的原則，實行國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用的管理體制。資產是行政事業(yè)單位正常運轉的物質基礎和財力保障，資產不安全、使用效率低下都將對行政事業(yè)單位各項工作的正常開展產生不利影響。所以，合理保證單位資產安全和使用有效是內部控制的重要目標。,（三）合理保證財務信息真實完整 按照國家規(guī)定編制和提供真實完整的財務信息是行政事業(yè)單位的法定義務，是提升內部管理水平的有效手段。所以，合理保證單

29、位財務信息真實完整也是內部控制的重要目標。行政事業(yè)單位應當按照《單位內控規(guī)范》的要求加強會計核算和預算、決算管理，確保財務信息真實完整，并且強化財務信息分析和結果運用，為外部監(jiān)管和內部管理提供信息支持。,（四）有效防范舞弊和預防腐敗 腐敗和舞弊的根源就在于對權力缺乏有效的制約和監(jiān)督。建立反腐敗、反舞弊的長效機制，必須將事后懲治與事前預防相結合。內部控制的核心就在于制衡?？茖W運用內部控制的原理和防范，將制衡機制嵌入到單位內部管

30、理制度建設之中，強化內部監(jiān)督，通過建立和實施嚴密的內部控制，起到“關口前移”的效果，實現(xiàn)有效防范舞弊和預防腐敗的目標。,（五）提高公共服務的效率和效果 提高公共服務的效率和效果是行政事業(yè)單位業(yè)務活動的總體目標，同時也是行政事業(yè)單位內部控制的最高目標。 這一目標是以前四項目標為基礎的。通過建立和實施內部控制，加強對單位經濟活動的風險防范與管控，切實合理保證經濟活動的合法合規(guī)、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，并有效

31、防反舞弊和預防腐敗，就能夠為行政事業(yè)單位有效履行職能夯實物質基礎，實現(xiàn)提高公共服務的效率和效果的目標,七、建立和實施單位內部控制應遵循的原則，五原則第五條 單位建立與實施內部控制，應當遵循下列原則（一）全面性原則。內部控制應當貫穿單位經濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，實現(xiàn)對經濟活動的全面控制。 “三個全面”1、范圍上：全面，六項業(yè)務全面控制2、流程上：全過程，決策、執(zhí)行和監(jiān)督3、人員上：全員，三定方案，職能、崗位、人

32、員,（二）重要性原則。在全面控制的基礎上，內部控制應當關注單位重要經濟活動和經濟活動的重大風險。 “兩個重”,1、重要經濟活動 2、經濟活動的重大風險 單位應當在全面的基礎上突出重點，確保內部控制的建設不存在重大缺陷。,（三）制衡性原則。內部控制應當在單位內部的部門管理、職責分工、業(yè)務流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督。 “兩個相互” 相互制衡是內控的核心理念。主要包括行政事業(yè)單位治理結構、機構

33、設置、權責分配、業(yè)務流程的制衡。 通過將制衡機制嵌入到單位的內部管理制度之中，使內部管理制度更具針對性和可操作性，有利于堵塞漏洞、消除隱患，真正發(fā)揮出制度“管權、管事、管人”的作用。,（四）適應性原則。內部控制應當符合國家有關規(guī)定和單位的實際情況，并隨著外部環(huán)境的變化、單位經濟活動的調整和管理要求的提高，不斷修訂和完善。 “兩個符合”1、個性化：內部控制應當與單位性質、業(yè)務范圍、經濟活動的特點、風險水平以及所處內外環(huán)境等相適應相

34、匹配，才能取得理想的控制效果。2、動態(tài)化：內部控制的建立不是一勞永逸的，而是一個不斷完善的動態(tài)過程，每年都要隨時調整完善。,（五）信息化原則。內控規(guī)范中明確規(guī)定，“單位應當充分運用現(xiàn)代科學技術手段加強內部控制”。也就是說，要想實現(xiàn)單位的業(yè)務管理與財務管理有機的結合，就必須以信息管理系統(tǒng)為基礎，以信息化做支撐，將內部控制要求嵌入固化在信息管理系統(tǒng)之中，實現(xiàn)對單位各項基礎工作和經濟活動控制的程序化、自動化、實時化、常態(tài)化，盡量降低“人控”

35、因素影響，達到內控標準對各項業(yè)務約束的“機控”自動實現(xiàn)，進而改變單位各項經濟活動分塊管理、信息分割、信息“孤島” 局面 此外，還要考慮成本效益原則，要在保證有效性的前提下，權衡成本和效益的關系，爭取以合理的成本實現(xiàn)有效的控制。,八、單位負責人在單位內部控制中的職責 第六條 單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責。 （一）行政事業(yè)單位的負責人 《會計法》第四條規(guī)定：“單位負責人對本單位的會計工作和會計資料的

36、真實性、完整性負責?！?第五十條規(guī)定：“單位負責人，是指單位法定代表人或者法律、行政法規(guī)規(guī)定代表單位行使職權的主要負責人?！?，“一把手”。,（二）單位負責人在內部控制中應當發(fā)揮的作用 單位負責人在內部控制體系的建立、體系的運行和監(jiān)督管理三個方面應當發(fā)揮領導作用、承擔總責任， 但是并不意味著要求單位責任人做到親力親為，而是可以通過建立工作機制和內部授權等不同方式具體由其他工作人員去落實。也就是說，有些事情

37、必須一把手親自抓，有些可內部授權辦理,（三）其他工作人員在內部控制中應當發(fā)揮的作用 內部控制進入到具體的建立和實施階段后，單位其他工作人員應當承擔相應的責任，發(fā)揮應有的作用： 單位成員，要遵照單位內部控制的各項制度和程序嚴格執(zhí)行內部控制要求，發(fā)揮各自的作用，形成全員參與的內部控制機制。,九、單位應當如何開展內部控制工作 第七條 單位應當根據(jù)本規(guī)范建立適合本單位實際情況的內部控制體系，并組織實施。具體工作包括梳理

38、單位各類經濟活動的業(yè)務流程，明確業(yè)務環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經濟活動風險，確定風險點，選擇風險應對策略，在此基礎上根據(jù)國家有關規(guī)定建立健全單位各項內部管理制度并督促相關工作人員認真執(zhí)行。 具體工作包括以下七個步驟：,（一）梳理單位各類經濟活動的業(yè)務流程 根據(jù)單位“三定”規(guī)定，通過組織相關人員包括邀請外部專家對單位的預算業(yè)務、收支業(yè)務、政府采購業(yè)務、資產管理、建設項目管理、合同管理等構成經濟活動的各項業(yè)務進行調研和訪談，既包括業(yè)務層面

39、的組織機構設置，還包括業(yè)務層面本身的各項業(yè)務流程，對各項業(yè)務特點進行總結和歸納，明確各項業(yè)務的目標、范圍和內容。,（二）明確業(yè)務環(huán)節(jié) 按照業(yè)務實現(xiàn)的時間順序和邏輯順序，將各個業(yè)務中的決策機制、執(zhí)行機制和監(jiān)督機制融入到業(yè)務流程中的每個業(yè)務環(huán)節(jié)，細化業(yè)務流程中各個環(huán)節(jié)的部門和崗位設置，明確其職責范圍和分工。 比如，預算業(yè)務按照預算的時間順序和邏輯關系可以分為預算編審、預算批復、預算執(zhí)行、決算與績效考評等主要業(yè)務環(huán)節(jié)，

40、并在各個業(yè)務環(huán)節(jié)中確定預算業(yè)務管理決策機構、預算業(yè)務管理工作機構和預算業(yè)務管理執(zhí)行機構的工作機制。,（三）系統(tǒng)分析經濟活動風險 風險分析要從各個業(yè)務所面臨的內部、外部環(huán)境入手，討論環(huán)境對單位內部控制的負面作用，運用多種手段進行風險的定性和定量的評估。 比如，預算編審中的風險將直接影響到預算批復、預算執(zhí)行、決算和考評等環(huán)節(jié)，預算業(yè)務的風險將直接導致收支業(yè)務、政府采購等業(yè)務失去基礎和依據(jù)。,行政事業(yè)單位識別內部風險應

41、該關注以下因素：1.單位領導及高級管理人員的職業(yè)操守、員工專業(yè)勝任能力等人力資源因素。2.組織機構、業(yè)務活動方式、資產管理、業(yè)務流程等管理因素。3.研究開發(fā)、技術投入、信息技術運用等自主創(chuàng)新因素。4.財務狀況、業(yè)務成果、現(xiàn)金流量等財務因素。5.營運安全、員工健康、環(huán)境保護等安全環(huán)保因素。6.其他有關內部風險因素。,行政事業(yè)單位識別外部因素變化帶來的風險，管理者應重視以下外部因素：1.經濟形勢、財政管理體制、行

42、業(yè)政策、政治環(huán)境、市場競爭、資金供給等經濟因素。2.法律法規(guī)、監(jiān)管要求等法律因素。3.安全穩(wěn)定、文化傳統(tǒng)、社會信用、教育水平、消費者行為等社會因素。4.科學技術進步、裝備改進等科學技術因素。5.自然災害、環(huán)境狀況等自然環(huán)境因素。6.其他有關外部風險因素。,（四）確定風險點 確定風險點要依據(jù)業(yè)務流程梳理，對機構設置和崗位設置進行具體分析，從業(yè)務環(huán)節(jié)角度評估特定風險，找出可能造成單位經濟利益流出的風險點。

43、 比如，在預算編審環(huán)節(jié)，預算金額不準確的風險不但來自于各個預算單位的上報數(shù)額，也來自預算管理部門對各個預算單位上報金額的統(tǒng)計和匯總，還取決于預算決策部門對預算金額的評審。因此，風險點實際上就是對于業(yè)務環(huán)節(jié)來說更為細化的風險分析。,（五）選擇風險應對策略 風險應對策略就是對已經識別的風險進行定性分析、定量分析和進行風險排序，制定相應的應對措施和整體策略。 風險應對策略主要包括風險規(guī)避、風險降低、風險分擔和風險承

44、受四種。,（六）在此基礎上根據(jù)國家有關規(guī)定建立健全單位各項內部管理制度 各個單位應當根據(jù)自身實際情況，按照內部控制的邏輯順序，建立健全單位各項內部控制管理制度，對《單位內控規(guī)范》要求的具體內容進行落實，并針對單位的特定業(yè)務制定有針對性的管理制度,（七）督促相關工作人員認真執(zhí)行。 在內部控制管理制度的執(zhí)行過程中，單位要明確各個部門、各個崗位和相關工作人員的分工和責任，設立相應部門和崗位對相關工作人員對內部控制管理制度

45、的執(zhí)行結果進行監(jiān)督和獎懲，形成完善的內部控制執(zhí)行機制。 通過以上七個步驟，努力構建一套符合實際、業(yè)務規(guī)范、控制合理、管理有效的內部控制體系。,十、如何實施單位內部控制 （一）“八個一”要求。 1、作為一把手工程 2、制定一個實施方案 3、成立一個協(xié)調機構 4、召開一次動員大會 5、進行一次調查摸底 6、開展一系列宣傳 7、組織一攬子培訓 8、建立一套內控手冊,（二）以信息化為支撐

46、 內控規(guī)范中明確規(guī)定，“單位應當充分運用現(xiàn)代科學技術手段加強內部控制”。也就是說，要想實現(xiàn)單位的業(yè)務管理與財務管理有機的結合，就必須以信息管理系統(tǒng)做支撐，將內部控制要求嵌入固化在信息管理系統(tǒng)之中，實現(xiàn)對單位各項基礎工作和經濟活動控制的程序化、自動化、實時化、常態(tài)化，盡量降低“人控”因素影響，達到內控標準對各項業(yè)務約束的“機控”自動實現(xiàn)，進而改變單位各項經濟活動分塊管理、信息分割、信息“孤島”的局面。,（三）內控實行好 1、單位領導重

47、視，“一把手”工程 2、組織機構和人員隊伍比較健全，崗位職責分明 3、制度建設比較完備，注重構建一系列相互配合、相互支撐的制度體系 4、主要通過信息化完成,（四）單位內控預期達到的效果 1、通過具體控制措施 2、抓住主要問題，早發(fā)預警，以預防為主 3、保護資產安全，保護干部安全，兩個保護 逐步建立“權責明確、運行有效、執(zhí)行有力、管理科學”的內控體系。 單位實施內控，對財務人員來說“一升一減” “提升財務

48、工作地位，減輕財務工作責任”,行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范第二章風險評估和控制方法第八條到第十二條共5條,一、經濟活動風險評估 二、單位內部控制的控制方法,一、經濟活動風險評估 （一）什么是風險 風險通常是指潛在事項的發(fā)生對目標實現(xiàn)產生的影響。 經濟活動風險表現(xiàn)為經濟活動的實際結果與內部控制目標之間的差異程度。,現(xiàn)階段，我國行政事業(yè)單位經濟活動的主要風險包括：1、單位經濟活動不合法或不合規(guī)的風險；2、國有資產流失、資

49、源使用效益低下的風險；3、財務信息不真實、不完整的風險；4、發(fā)生舞弊或腐敗現(xiàn)象的風險；5、其他風險。,造成經濟活動風險的原因：1、內部管理制度不健全2、制衡機制缺失3、關鍵崗位職責不清4、管理中存在其他漏洞或隱患。,（三）什么是風險評估 風險評估是量化測評風險發(fā)生的可能程度及其造成的后果。 第八條 單位應當建立經濟活動風險定期評估機制，對經濟活動存在的風險進行全面、系統(tǒng)和客觀評估。 　 經濟活動風險

50、評估至少每年進行一次；外部環(huán)境、經濟活動或管理要求等發(fā)生重大變化的，應及時對經濟活動風險進行重估。,（四）建立風險評估機制 第九條 單位開展經濟活動風險評估應當成立風險評估工作小組，單位領導擔任組長。經濟活動風險評估結果應當形成書面報告并及時提交單位領導班子，作為完善內部控制的依據(jù)。 風險評估工作小組組長，具體由各單位根據(jù)實際自行確定，既可以由單位負責人擔任組長，也可以由分管財務工作的領導擔任組長。,1、人員構成（1

51、）單位領導擔任組長，負責全面統(tǒng)籌、協(xié)調各業(yè)務部門積極配合風險評估工作；（2）由內部控制職能部門或牽頭部門的負責人擔任副組長；一定確定一個牽頭部門。（3）由財會、資產管理、采購、基本建設、內部審計、紀檢監(jiān)察等部門或崗位抽調關鍵工作人員或技術專家作為工作小組的成員,2、機構設置 風險評估工作小組可以是跨部門的，也可以設置在內部控制職能部門或者牽頭部門內。 工作小組下還可以根據(jù)經濟活動類型設置若干個風險測評小組，仔

52、細梳理每一類經濟活動的流程，按流程排查風險點。 “三定規(guī)定不能改變，規(guī)章制度不能改變”,3、評估周期 經濟活動風險評估至少每年進行一次。第一次風險評估應當盡可能全面、細化，特別是業(yè)務層面的風險評估完成后，最好形成業(yè)務流程圖，確定關鍵風險點，剖析風險存在原因及導致?lián)p失的可能性。后續(xù)的可以定期進行，主要側重于經濟活動的變化部分。如果外部環(huán)境、經濟活動或管理要求等發(fā)生了重大變化，則應當及時對經濟活動風險進行重新評估。單位還可以對

53、某些高風險經濟活動開展不定期評估。,4、評估結果的應用 評估工作完成后，風險評估工作小組應當做好匯總、整理和分析工作，必須形成書面報告，及時提交單位領導班子，作為完善內部控制的依據(jù)。 單位領導應該高度重視評估結果，安排內部管理部門，建立內控機制，完善內部管理制度，及時堵塞漏洞、消除隱患。,（五）風險評估程序 4個步驟 1、目標設定 由于各項經濟活動各有特點，所以各項經濟活動的控制目標也有所側

54、重，確保所設定的目標符合單位實際。 但是，總體目標是與內部控制目標是一致的。,2、風險識別 風險識別是對行政事業(yè)單位面臨的各種不確定因素進行梳理、匯總，形成風險點清單。 風險識別需要對單位的經濟活動的管理現(xiàn)狀進行全面摸底，而且是一個動態(tài)的、連續(xù)的過程。 單位層面：主要從組織情況、機構建設、制度建設、崗位管理、信息系統(tǒng)入手； 業(yè)務層面：主要從梳理業(yè)務流程、明確業(yè)務環(huán)節(jié)入手。,

55、3、風險分析 是在風險識別的基礎之上，運用定量和定性方法進一步分析風險發(fā)生的可能性和對單位目標實現(xiàn)的影響程度，以便為制定風險應對策略選擇應對措施提供依據(jù)。 風險分析具體包括風險可能性和影響程度分析。目的是對識別的風險進行排序，確定內部控制需要重點關注和優(yōu)先控制的風險點。,4、風險應對 是指在風險分析的基礎之上，針對單位所存在的風險，提出各種風險解決方案，經過分析論證與評價從中選擇最優(yōu)方案并予以實施的過

56、程。 風險應對的策略一般有四種：風險規(guī)避、風險降低、風險分擔和風險承受。,1、風險規(guī)避，是行政事業(yè)單位對超出可承諾范圍的風險，通過放棄或者停止與該風險相關的業(yè)務活動以避免和減輕損失的策略。確保不發(fā)生顛覆性的風險。比如投資項目。2、風險降低，指行政事業(yè)單位在權衡成本效益之后，準備采取適當?shù)目刂拼胧┙档惋L險或者減輕損失，將風險控制在可承諾范圍之內的策略。（風險降低的內涵主要有兩方面：一是控制可能導致風險的因素，減少風險發(fā)生；

57、二是設置應急機制，一旦發(fā)生風險，降低風險損壞程度。）3、風險分擔，又稱風險轉移，是行政事業(yè)單位準備借助外部力量，采取業(yè)務外包、購買保險等方式，將風險控制在可承諾范圍之內的策略。4、風險承受，指行政事業(yè)單位對可承諾范圍之內的風險，在權衡成本效益之后，不準備采取控制措施降低風險或者減輕損失的策略。采取風險承受策略，自行消化風險損失 。,（六）風險評估的范圍 兩個不同層面：單位層面、業(yè)務層面 1、單位層面風險評估應當重點關注的方面

58、第十條 單位進行單位層面的風險評估時，應當重點關注以下方面：（ 6個方面）（一）內部控制工作的組織情況。包括是否確定內部控制職能部門或牽頭部門；是否建立各部門在內部控制中的溝通協(xié)調機制和聯(lián)動機制。,（二）內部控制機制的建設情況。包括經濟活動的決策、執(zhí)行、監(jiān)督是否實現(xiàn)有效分離；權責是否對等；是否建立健全議事決策機制、崗位責任制、內部監(jiān)督等機制。 制定公共組織結構圖：直線式、職能式、直線職能式、事業(yè)部式、矩陣式、虛擬組織、團

59、隊結構,（三）內部管理制度的完善情況。 包括內部管理制度是否健全；執(zhí)行是否有效。（是否上墻） 建立完善內部管理制度，明確經濟活動流程、崗位職責和審批權限，使單位的經濟活動有據(jù)可依、有章可循。單位管理制度要設計合理、執(zhí)行有效。 （四）內部控制關鍵崗位工作人員的管理情況。包括是否建立工作人員的培訓、評價、輪崗等機制； 工作人員是否具備相應的資格和能力。人是單位內部管理中最重要、最活躍的因素，人必須有專業(yè)勝任能力和職業(yè)道德水平，才

60、能保證各項經濟活動正常開展。,（五）財務信息的編報情況。包括是否按照國家統(tǒng)一的會計制度對經濟業(yè)務事項進行賬務處理；是否按照國家統(tǒng)一的會計制度編制財務會計報告。是否按照財政部門的規(guī)定編制和報送單位預決算報告和預算執(zhí)行情況報告。 財務信息是對單位所有經濟活動的全面、客觀、總擴反映。財務信息編報不合理、內容不真實、不完整，說明單位經濟活動存在風險。（六）其他情況。除上述五個方面以外的也應當關注,2、業(yè)務層面風險評估應當重點關注的

61、方面 第十一條 單位進行經濟活動業(yè)務層面的風險評估時，應當重點關注以下方面：（7個方面）,預算管理情況、收支管理情況、政府采購管理情況、資產管理情況、建設項目管理情況、合同管理情況、其他情況,（一）預算管理情況。包括： 1、在預算編制過程中單位內部各部門間溝通協(xié)調是否充分； 2、預算編制與資產配置是否相結合、與具體工作是否相對應； 3、是否按照批復的額度和開支范圍執(zhí)行預算，進度是否合理； 4、是否存在無預算、超預算支出

62、等問題； 5、決算編報是否真實、完整、準確、及時。,（二）收支管理情況。 包括： 收入是否實現(xiàn)歸口管理，是否按照規(guī)定及時向財會部門提供收入的有關憑據(jù)，是否按照規(guī)定保管和使用印章和票據(jù)等； 發(fā)生支出事項時是否按照規(guī)定審核各類憑據(jù)的真實性、合法性，是否存在使用虛假票據(jù)套取資金的情形。,（三）政府采購管理情況。 包括： 1、是否按照預算和計劃組織政府采購業(yè)務； 2、是否按照規(guī)定組織政府采購活動和執(zhí)行驗收程

63、序； 3、是否按照規(guī)定保存政府采購業(yè)務相關檔案。,（四）資產管理情況。 包括： 1、是否實現(xiàn)資產歸口管理并明確使用責任； 2、是否定期對資產進行清查盤點，對賬實不符的情況及時進行處理； 3、是否按照規(guī)定處置資產。,（五）建設項目管理情況。包括： 1、是否按照概算投資； 2、是否嚴格履行審核審批程序； 3、是否建立有效的招投標控制機制； 4、是否存在截留、擠占、挪用、套取建設項目資金的情形； 5、是

64、否按照規(guī)定保存建設項目相關檔案并及時辦理移交手續(xù)。,（六）合同管理情況。 包括： 1、是否實現(xiàn)合同歸口管理； 2、是否明確應簽訂合同的經濟活動范圍和條件； 3、是否有效監(jiān)控合同履行情況， 4、是否建立合同糾紛協(xié)調機制。 （七）其他情況。 除上述六個方面以外的也應當關注。,二、行政事業(yè)單位內部控制的方法 什么是單位內部控制的控制方法 內部控制的控制方法實質上就是內部控制的機制，是指為將經濟活動風險

65、控制在可承受、可承諾的范圍之內，根據(jù)內部控制的原理，并結合風險評估的結果，針對風險點選擇的措施和程序。單位控制規(guī)范總結我國行政事業(yè)單位開展內部控制經驗，根據(jù)內部控制原理，創(chuàng)造性提出了八大控制方法。第十二條 單位內部控制的控制方法一般包括： 八大控制方法：不相容崗位相互分離、內部授權審批控制、歸口管理、預算控制、財產保護控制、會計控制、單據(jù)控制、信息內部公開；,（一）（第1種方法）不相容崗位相互分離一是合理設置內部控制關鍵

66、崗位，二是明確劃分職責權限，三是實施相應的分離措施，四是形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機制。 崗位與人對應，通常只能由一個人擔任。所謂不相容崗位，是指從相互牽制的角度出發(fā)，不能由一人兼任的崗位。以下這幾類職務屬于不相容職務：授權與執(zhí)行；執(zhí)行與審核；保管與清查；會計工作崗位分離；計算機信息系統(tǒng)（CIS）部門內，系統(tǒng)分析、程序設計、電腦操作和數(shù)據(jù)控制應分離,不相容崗位相分離機制設計的原理在于：兩個或兩個以上的人員無意識地犯同

67、樣錯誤的可能性很小，有意識的合伙舞弊的可能性也低于一人舞弊的可能性。這種機制有利于事前防范和事中控制。行政事業(yè)單位的各項經濟活動通?？梢詣澐譃槭马椛暾垺炔繉徍藢徟?、業(yè)務執(zhí)行、信息記錄以及內部監(jiān)督等崗位。,（二）第2種方法：內部授權審批控制。一是明確各崗位辦理業(yè)務和事項的權限范圍、審批程序和相關責任。（所有授權要書面化）二是建立重大事項集體決策和會簽制度。 三是相關工作人員應當在授權范圍內行使職權、辦理業(yè)務。,授權控制主要遵循

68、有以下四個原則：（一）授權的依據(jù)——依事而不是依人；（二）授權的界限——不可越權授權；（三）授權的“度”——適度授權；（四）授權的保障——監(jiān)督。,審批控制主要有以下兩個原則：（一）審批要有界限——不可越權審批；（二）審批要有原則——不得隨意審批。實行授權審批控制，應避免出現(xiàn)以下四種情況（一）監(jiān)督權力被“軟化”（二）公共財物被“私化”（三）財務等重要崗位的責任人“親信化”（四）財務會計等重要部門的信息“概括化”,行政

69、事業(yè)單位的任何授權都應當以法律、行政法規(guī)和單位的規(guī)章制度為依據(jù)，并予以書面化，通知到經濟活動業(yè)務流程中的相關工作人員。授權一經確定，相關工作人員應當在授權范圍內行使職權、辦理業(yè)務，對于審批人超越授權范圍的審批業(yè)務，經辦人員有權拒絕辦理，并向上級授權部門報告。 對“三重一大”業(yè)務，“重大決策、重大事項、重要人事任免、大額資金的使用”，還應當建立起集體決策和會簽制度，保證決策的科學性，確保任何人不得單獨進行決策或者擅自改變集體決