空間規(guī)劃改革與“多規(guī)合一”

1、空間規(guī)劃改革與空間規(guī)劃改革與“多規(guī)合一多規(guī)合一”一、空間規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)及問題規(guī)劃是為實(shí)現(xiàn)定目標(biāo)而預(yù)先安排行動(dòng)步驟并不斷付諸實(shí)踐的過程。空間規(guī)劃是對(duì)國土空間系統(tǒng)統(tǒng)籌的安排，是公共管理部門實(shí)施國土空間的管理手段和方法。規(guī)劃伴隨著人類產(chǎn)生及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，始終前瞻遠(yuǎn)謀、走在前沿，約束、規(guī)范并指導(dǎo)發(fā)展?？茖W(xué)發(fā)展，規(guī)劃先行。由于規(guī)劃本身的特性要求，空間規(guī)劃一貫以嚴(yán)肅、嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)、法定、連續(xù)、系統(tǒng)、剛性、權(quán)威等個(gè)性特征為自身標(biāo)簽和社會(huì)認(rèn)同。但近年以來，

2、隨著市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，規(guī)劃的本能嚴(yán)重退化，規(guī)劃的個(gè)性日漸缺失，規(guī)劃任性和管理隨意問題嚴(yán)重且呈蔓延之勢。一是規(guī)劃繁雜且不協(xié)調(diào)、不銜接、不統(tǒng)一問題突出。一是規(guī)劃繁雜且不協(xié)調(diào)、不銜接、不統(tǒng)一問題突出。我國現(xiàn)行規(guī)劃類型眾多，涉及到空間資源利用的規(guī)劃包括國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多項(xiàng)規(guī)劃，在同一空間存在較大差異甚至相互矛盾。規(guī)劃的不協(xié)調(diào)、不銜接

3、、不統(tǒng)一已嚴(yán)重削弱了規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性，甚至造成空間管理無序、土地資源浪費(fèi)、環(huán)境保護(hù)失控等問題。二是規(guī)出多門、各自為政，協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理難的問題突出。二是規(guī)出多門、各自為政，協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理難的問題突出?，F(xiàn)行的各項(xiàng)空間規(guī)劃體系“條塊分割”現(xiàn)象嚴(yán)重，職能被分散到幾個(gè)行政主管部門體系中。從地方層面看，各規(guī)劃在各自的行政體系架構(gòu)中展開，均采取“政府負(fù)責(zé)、部門落實(shí)”的垂直管理方式，分別對(duì)各自的規(guī)劃工作進(jìn)行管理，使得出現(xiàn)“條條”協(xié)調(diào)不力、“塊塊”關(guān)系混

4、亂的局面，規(guī)劃協(xié)調(diào)實(shí)施難以落實(shí)。三是規(guī)劃內(nèi)容邊界模糊，指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)不兼容問題突出。三是規(guī)劃內(nèi)容邊界模糊，指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)不兼容問題突出。規(guī)劃職能邊界模糊，內(nèi)容交叉重疊，也造成部門職責(zé)難以厘清。國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等各項(xiàng)空間規(guī)劃發(fā)展歷程不一、關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)不盡相同，使得各自編制的出發(fā)點(diǎn)、技術(shù)路線均有差異，從而導(dǎo)致目標(biāo)和結(jié)果差異明顯，給指導(dǎo)實(shí)踐帶來困惑。四是規(guī)劃視同四是規(guī)劃視同“花瓶花瓶”，有

5、法不依、有規(guī)不執(zhí)問題突出。，有法不依、有規(guī)不執(zhí)問題突出。我國規(guī)劃管理隨意、剛性不足、法定性不強(qiáng)、連續(xù)性缺失已成頑疾。公共管理部門受發(fā)展觀、政績及考核導(dǎo)向等多種因素影響，導(dǎo)致規(guī)劃貫徹執(zhí)行及管理隨意任性，政府換屆規(guī)劃隨之換屆，領(lǐng)導(dǎo)變化思路隨之變化。同時(shí)規(guī)劃雖然均經(jīng)歷的相關(guān)法規(guī)法定程序，但在權(quán)利和法律之間，利益與法規(guī)之間，往往權(quán)利任性至上，將規(guī)劃束之高閣，計(jì)劃趕不上變化，規(guī)劃趕不上調(diào)整。從十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定，到全

6、面小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)、新階段，深化推進(jìn)規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法，建立空間規(guī)劃體系，推動(dòng)規(guī)劃體系及管理方式創(chuàng)新，探索實(shí)施“多規(guī)合一”，確保空間規(guī)劃權(quán)威性、嚴(yán)肅性、連續(xù)性已成為我國規(guī)劃領(lǐng)域的迫切任務(wù)。二、多規(guī)合一的提出及背景窗體頂端2013年11月，十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定指出，要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能

7、力。《決定》明確了城鎮(zhèn)建設(shè)空間規(guī)劃改革的方向。2013年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議要求，城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃。習(xí)近平總書記在會(huì)議講話中指出，積極推進(jìn)市、縣規(guī)劃空間管理，多規(guī)合一是深化公共空間管理體制的基礎(chǔ)性工作，也是改革重構(gòu)統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系的需要。五是貫徹落實(shí)依法治國，實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政、依規(guī)辦事的要求。五是貫徹落實(shí)依法治國，實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政、依規(guī)辦事的要求。從十八屆四中全關(guān)于依

8、法治國決定，到四個(gè)全面的論調(diào)和要求，有規(guī)有矩必須成為常態(tài)。規(guī)劃亂象折射的無序發(fā)展，映射的是法治觀念和法治思維缺失，權(quán)大于法、利高于規(guī)，有法不依有規(guī)不執(zhí)，關(guān)鍵是缺嚴(yán)肅強(qiáng)硬的法治保障。以多規(guī)合一為基礎(chǔ)深化規(guī)劃體制改革是強(qiáng)化、嚴(yán)肅和加強(qiáng)規(guī)劃立法及嚴(yán)肅執(zhí)法的要求。四、多規(guī)合一的內(nèi)涵和本質(zhì)按照國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃及多規(guī)合一試點(diǎn)通知等官方的表述，“多規(guī)合一”基于國土空間布局的銜接與協(xié)調(diào)，是指國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)

9、規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃的相互融合，實(shí)現(xiàn)一個(gè)區(qū)域空間、一個(gè)空間規(guī)劃、一張發(fā)展藍(lán)圖，確保一張藍(lán)圖干到底。追溯我國規(guī)劃法規(guī)管理及規(guī)劃體系的延續(xù)演變，已有半個(gè)多世紀(jì)的歷程，自從2013年以來多規(guī)合一提出及試點(diǎn)實(shí)施，公共管理部門、規(guī)劃行業(yè)領(lǐng)域及社會(huì)大眾等均對(duì)多規(guī)合一較為陌生和模糊，認(rèn)識(shí)理解千差萬別，甚至出現(xiàn)規(guī)劃無用論、規(guī)劃形式論、規(guī)劃唯一論等不同論調(diào)。到底如何理解多規(guī)合一，在本文之前的論述中已做了大量的闡述。一是多規(guī)合一不會(huì)改變或弱化規(guī)劃的本質(zhì)屬性，多規(guī)

10、合一的要求是確保一張藍(lán)圖干一是多規(guī)合一不會(huì)改變或弱化規(guī)劃的本質(zhì)屬性，多規(guī)合一的要求是確保一張藍(lán)圖干到底。到底。規(guī)劃是對(duì)未來的預(yù)先統(tǒng)籌安排，始終對(duì)發(fā)展前瞻遠(yuǎn)謀，約束規(guī)范并指導(dǎo)發(fā)展?？茖W(xué)發(fā)展，規(guī)劃先行。多規(guī)合一要求一張藍(lán)圖干到底，更加強(qiáng)化的規(guī)劃的預(yù)先安排性和科學(xué)性，更加強(qiáng)化了其對(duì)發(fā)展的約束性、法定性和權(quán)威性。不要無視藐視規(guī)劃，讓規(guī)劃有意為無意成為花瓶和擺設(shè)，規(guī)劃不要再任性換屆或因人因事而隨意變化。二是多規(guī)合一不是一個(gè)區(qū)域只編一本規(guī)劃，多規(guī)合

11、一的目標(biāo)是深化規(guī)劃體制改革，多規(guī)合一不是一個(gè)區(qū)域只編一本規(guī)劃，多規(guī)合一的目標(biāo)是深化規(guī)劃體制改革，建立新的規(guī)劃體系。建立新的規(guī)劃體系。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的復(fù)雜體系及政府公共組織管理要求，必須要求各項(xiàng)職能專業(yè)分工、科學(xué)管理，而規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效管理的重要手段和方法。因此多規(guī)合一不是一本形式上規(guī)劃解決所有職能部門的問題，而更多是規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)和重構(gòu)規(guī)劃上下位等法規(guī)和管理體系的問題。不要多部門多職能規(guī)劃相關(guān)打架，相互矛盾，相互沖突，而且還互不兼容、互不

12、相讓，不要再維護(hù)權(quán)與利而損害生態(tài)及社會(huì)公共利益。三是多規(guī)合一不是形式上的多個(gè)規(guī)劃簡單融合，多規(guī)合一的根本是解決空間有效管三是多規(guī)合一不是形式上的多個(gè)規(guī)劃簡單融合，多規(guī)合一的根本是解決空間有效管控和持續(xù)發(fā)展問題?？睾统掷m(xù)發(fā)展問題。社會(huì)系統(tǒng)的多個(gè)部門、多個(gè)分工職能管理及多個(gè)規(guī)劃有其存在的必然和管控的邊界，多規(guī)合一除了規(guī)劃本身字面上紙面上銜接協(xié)調(diào)融合之外，更多強(qiáng)調(diào)公共管理部門如何利用多規(guī)合一的規(guī)劃解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)及長遠(yuǎn)問題。國土空間具有

13、唯一性，不要再為了規(guī)劃而規(guī)劃，為了少數(shù)權(quán)和利進(jìn)行規(guī)劃，不要再無視環(huán)境，不要再浪費(fèi)唯一的空間資源，不要再走不持續(xù)的發(fā)展道路。五、多規(guī)合一實(shí)施的難點(diǎn)我國現(xiàn)行規(guī)劃體系及法規(guī)要求，已經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)的演變發(fā)展，各自規(guī)劃均形成了一定的體系和慣例，實(shí)現(xiàn)多規(guī)劃合一，要打破原來的條框，真正實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖干到底的基本要求，當(dāng)前仍然存在諸多現(xiàn)實(shí)難點(diǎn)，不容回避，且需要深入解決。一是規(guī)劃期限問題。一是規(guī)劃期限問題。各個(gè)規(guī)劃由于政府行政條塊的制約，形成了包括城鄉(xiāng)總