旅游用地性質(zhì)

1、旅游用地：亟待厘清的幾個(gè)基本理論問題旅游用地：亟待厘清的幾個(gè)基本理論問題席建超旅游用地問題已經(jīng)成為制約和困擾近年來旅游業(yè)發(fā)展的焦點(diǎn)問題之一。這不僅表現(xiàn)在目前各地普遍存在的旅游用地指標(biāo)缺失，“項(xiàng)目落地難”方面，更體現(xiàn)在全國因旅游用地引發(fā)的問題受到越來越多的關(guān)注，有的甚至成為社會(huì)輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。盡管國家相關(guān)職能部門已經(jīng)開始關(guān)注到這個(gè)問題，并在一些地區(qū)進(jìn)行了探索性改革嘗試。但是，其特殊性和復(fù)雜性，仍需要在基礎(chǔ)理論層面提供系統(tǒng)研究作為支撐。一、

2、界定與特點(diǎn)對(duì)于“旅游用地”界定目前尚沒有明確定義。目前的一些相關(guān)界定基本缺少相關(guān)法律制度依據(jù)，這顯然無助于在實(shí)際政策層面上的操作。那么，如何正確界定“旅游用地”呢？我們可從《中華人民共和國土地管理法》中尋找答案。作為國家進(jìn)行土地管理的基本法律，其在第四條“國家實(shí)行土地用途管制制度”已隱含著對(duì)“旅游用地”的規(guī)定：第一，“旅游用地旅游用地”屬于建設(shè)用地屬于建設(shè)用地的一種。也就是說，非建設(shè)性用地變成旅游用地，必須經(jīng)過相應(yīng)的法律程序。第二，“旅

3、游用地旅游用地”主要指用來旅游開發(fā)和建設(shè)的建筑物、構(gòu)筑物的用地。主要指用來旅游開發(fā)和建設(shè)的建筑物、構(gòu)筑物的用地。這既包含了諸多受法律保護(hù)的全國重點(diǎn)保護(hù)文物、自然保護(hù)區(qū)以及風(fēng)景名勝區(qū)等建設(shè)用地，也全國重點(diǎn)保護(hù)文物、自然保護(hù)區(qū)以及風(fēng)景名勝區(qū)等建設(shè)用地，也包含了獨(dú)立于這些用地類型之外新的建設(shè)用地。包含了獨(dú)立于這些用地類型之外新的建設(shè)用地。第三，“旅游用地”具有與“城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、軍事設(shè)施用地”等同的用地類型

4、，是一種功能性用地。因此，也應(yīng)該具有與這些用地類型相同的屬性界定，如明確產(chǎn)權(quán)邊界和空間屬性，有符合自身特點(diǎn)的用地規(guī)范和系確產(chǎn)權(quán)邊界和空間屬性，有符合自身特點(diǎn)的用地規(guī)范和系統(tǒng)流程等。統(tǒng)流程等。與一般建設(shè)用地，如城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地不同，除了具有上述建設(shè)用地一般屬性特征外，旅游用地還有其自身的特點(diǎn)。（1）用地導(dǎo)向的外向性：旅游用地是以滿足“人（旅游者）”的旅游休閑度假為基本導(dǎo)向的用地類型，屬于屬于“服務(wù)型服務(wù)型

5、”用地范疇用地范疇。（2）用地功能的集成性：旅游用地多以自然資源和社會(huì)資源、文化資源為依托，旅游功能短期內(nèi)并不影響土地的原始屬性；此外，除了旅游設(shè)施用地具有純化的用地特征統(tǒng)籌；旅游用地碎片化，項(xiàng)目發(fā)展“孤島化”等。這種“工業(yè)型項(xiàng)目型”的用地模式也往往因違反現(xiàn)有法律制度規(guī)定成為媒體負(fù)面報(bào)道的重點(diǎn)。三、問題本質(zhì)本質(zhì)上說，目前旅游用地問題是轉(zhuǎn)型升級(jí)的“增量”旅游建設(shè)用地指標(biāo)供給和配置不甚合理的問題。究其原因，有三個(gè)主要因素：（1）總量供給缺失

6、。一般性城市土地利用總體規(guī)劃和城市用地指標(biāo)中沒有旅游用地指標(biāo)配置。按照現(xiàn)有2012年1月1日起實(shí)施的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，城市建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)要求“用地統(tǒng)計(jì)范圍與人口統(tǒng)計(jì)范圍必須一致”，也就是“以當(dāng)?shù)厝丝诖_定用地指標(biāo)”的統(tǒng)計(jì)方法。其中人口規(guī)模是按照區(qū)域常住人口進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，沒有短期“流動(dòng)人口”用地配給，造成旅游用地指標(biāo)從根源上缺失。（2）總量供給不足。風(fēng)景旅游城市中土地利用配置指標(biāo)偏小。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定“區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)、

7、風(fēng)景旅游等具有特殊情況的”，其“上限不得大于150.0平方米人?！钡@種用地指標(biāo)的規(guī)定，難以滿足旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的要求。（3）結(jié)構(gòu)性不足。旅游用地在已有城鄉(xiāng)建設(shè)用地系統(tǒng)配置中缺乏競爭力。相較于工業(yè)用地以及其他產(chǎn)業(yè)用地，旅游用地具有集約度較低，投資回收期長，經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較差；而相對(duì)于農(nóng)業(yè)用地，又缺少《基本農(nóng)田保護(hù)制度》的法律約束，這使得旅游用地在與其他產(chǎn)業(yè)用地指標(biāo)競爭中處于弱勢地位。四、產(chǎn)生根源旅游用地問題產(chǎn)生的根本原因在于“服務(wù)型社會(huì)土地

8、利用需求”與“生產(chǎn)型社會(huì)土地制度設(shè)計(jì)”之間的矛盾。這種矛盾，既是旅游用地階段性特征的表現(xiàn)，同時(shí)也是與旅游業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的配套系統(tǒng)土地制度設(shè)計(jì)的滯后和缺失。（1）基本法律依據(jù)不夠完善。盡管旅游用地在《土地法》中僅僅作為建設(shè)用地的一種類型予以提及，但是與其他同類型用地相比，如“城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、軍事設(shè)施用地”缺少更為明確的法律界定；而后續(xù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》對(duì)其規(guī)

9、劃利用程序并沒有提及。新出臺(tái)的《旅游法》中第二十條指出，“各級(jí)人民政府編制土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)充分考慮相關(guān)旅游項(xiàng)目、設(shè)施的空間布局和建設(shè)用地要求……規(guī)劃和建設(shè)交通、通信、供水、供電、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)兼顧旅游業(yè)發(fā)展的需要……”但是因?yàn)槁糜瓮恋乩靡?guī)劃本身缺乏細(xì)則，其真正實(shí)施缺乏可操作性。（2）配套法律制度體系缺失。旅游用地在現(xiàn)有土地利用分類體系和城鄉(xiāng)土地利用分類體系中缺少位置。GBT210102007《土地利