統(tǒng)一環(huán)境政策的制度因素分析

1、1統(tǒng)一環(huán)境政策的制度因素分析：以排污權(quán)交易為例＊Aninstitutionalanalysisontheunifmenvironmentpolicy:caseoftradableemissionpermits陳富良1萬衛(wèi)紅2郭蘭平31江西財(cái)經(jīng)大學(xué)產(chǎn)業(yè)組織與政府規(guī)制研究中心，南昌3300132江西財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院，南昌3300133江西財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，南昌330013摘要：結(jié)合污染物的總量控制和排污許可證制度，中國已經(jīng)進(jìn)行了十多年的

2、各類排污權(quán)交易試點(diǎn)工作。但是，排污權(quán)交易卻至今未能成為一項(xiàng)全國統(tǒng)一的環(huán)境政策。利用制度分析框架從環(huán)境空間主體利益、環(huán)境消費(fèi)主體利益、制度結(jié)構(gòu)與不完全合約等方面的分析表明，排污權(quán)交易之所以至今未能在全國形成為統(tǒng)一的環(huán)境政策，是以利益為核心的一系列因素及合約的不完全性所促成的。關(guān)鍵詞：統(tǒng)一環(huán)境政策，排污權(quán)交易，環(huán)境利益，不完全合約1問題的提出傳統(tǒng)的命令控制手段在環(huán)境保護(hù)中起到了明顯的作用，但也使人們付出了很大的代價(jià)（宋國君，2004），因此

3、國際上普遍認(rèn)為應(yīng)當(dāng)更多地采用市場機(jī)制保護(hù)環(huán)境。在環(huán)境保護(hù)日益緊迫而資金投入相當(dāng)緊缺的情況下，尋求低成本的污染控制政策和提高有限資金的使用效率，無疑具有重要的價(jià)值。而排污權(quán)交易正是這樣一種具有成本有效地控制污染的政策手段。排污權(quán)交易就是在對污染物排放實(shí)行總量控制的前提下，利用市場規(guī)律及環(huán)境資源的特有性質(zhì)，在環(huán)境保護(hù)主管部門監(jiān)督管理下，各個(gè)持有排污許可證的單位在政策、法規(guī)的約束下進(jìn)行排污指標(biāo)――排污權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓或變更的活動。國外實(shí)施排污權(quán)交

4、易制度有較長的歷史，從1974年開始，美國聯(lián)邦環(huán)保局(EPA)即試行排污權(quán)交易，作為《清潔空氣法》計(jì)劃的一部分，以改善地方的空氣質(zhì)量，具體的政策計(jì)劃有補(bǔ)償(offset)、銀行儲存(banking)和容量結(jié)余(ting)等。到1986年，美國聯(lián)邦環(huán)保局將這些計(jì)劃編進(jìn)了《排污權(quán)交易計(jì)劃》之中，但這部計(jì)劃并沒有得到廣泛的應(yīng)用。各州也沒有要求實(shí)施這部計(jì)劃，而且，對于其未來進(jìn)程的不確定性的擔(dān)憂，也使得企業(yè)不愿參與其中。在這一時(shí)期，排污權(quán)交易只在

5、部分地區(qū)進(jìn)行，涉及的污染物有活性有機(jī)氣體、氮氧化物、鉛等，這為后來全面實(shí)施排污權(quán)交易奠定了基礎(chǔ)。而1990年《清潔空氣法案》修正案的通過及《酸雨計(jì)劃》的實(shí)施，則主要集中在二氧化硫，并在全國范圍內(nèi)的電力行業(yè)中實(shí)施，而且有可靠的法律依據(jù)和詳細(xì)的實(shí)施方案，是迄今為止最廣泛的排污權(quán)交易實(shí)踐。2005年的2月16日，于1997年12月在京都召開的全球性氣候變化會議上通過的《京都議定書》開始生效和實(shí)施，其減排機(jī)制的核心內(nèi)容，就是實(shí)現(xiàn)排污權(quán)的可交易。

6、此外，大洋洲的澳大利亞、歐洲的英國、德國等國家也實(shí)行了不同程度的排污權(quán)交易，并且都取得了明顯的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。中國已經(jīng)在實(shí)施污染物排放的總量控制，同時(shí)也實(shí)行了排污許可證制度，這樣就從制度上和形式上具備了實(shí)施排污權(quán)交易的基礎(chǔ)。實(shí)際上，中國也曾進(jìn)行過十多年的形式多樣、江西省高校人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地招標(biāo)項(xiàng)目。作者感謝江西省環(huán)保局、江蘇省環(huán)保局為本文的調(diào)查所提供的便利和幫助；感謝郭蘭平協(xié)助作者所進(jìn)行的調(diào)查；感謝張昕竹的建設(shè)性意見。文責(zé)自

7、負(fù)。3接下來的內(nèi)容是這樣安排的：第二部分在已有研究成果的基礎(chǔ)上給出本文的分析視角；第三部分從環(huán)境空間主體利益、環(huán)境消費(fèi)主體利益、及排污權(quán)交易制度本身的缺陷三個(gè)方面來分析我國的排污權(quán)交易至今未能在全國形成統(tǒng)一的環(huán)境政策的原因；第四部分是小結(jié)。2已有研究成果與分析框架排污權(quán)交易被認(rèn)為是解決環(huán)境外部性問題最重要的經(jīng)濟(jì)手段之一。1960年，科斯提出社會成本問題。托馬斯克羅克(ThomasCrocker)在1966年、約翰戴爾斯(JohnDale

8、s)在1968年各自獨(dú)立地提出了用可交易的排污許可證在廠商或個(gè)人之間分配污染治理負(fù)擔(dān)的思想，明確了“污染權(quán)”的概念（伯特尼和史蒂文斯，2004，第85頁）。其中，戴爾斯將科斯定理應(yīng)用于水污染的研究，克羅克對空氣污染控制的研究，則奠定了排污權(quán)交易的理論基礎(chǔ)；1972年，Montgomery從理論上證明了基于市場的排污權(quán)交易系統(tǒng)明顯地優(yōu)于傳統(tǒng)的環(huán)境治理政策。此后，國外排污權(quán)交易理論的研究，主要側(cè)重于以下幾個(gè)方面（陳德湖，2004）：一是界定

9、排污權(quán)交易的內(nèi)容，Stavins(1994)認(rèn)為一個(gè)完整的排污權(quán)交易制度包括八項(xiàng)要素，Gunasekera和Cnwell（1998）在為澳大利亞環(huán)境保護(hù)部門制定排污權(quán)交易制度時(shí)認(rèn)為它要考慮五項(xiàng)要素。二是排污權(quán)的拍賣問題，排污權(quán)的初始分配方案包括公開拍賣、固定價(jià)格出售、及免費(fèi)分配，排污權(quán)的初始分配會影響排污權(quán)交易制度的效率（Hahn，1984），拍賣方式具有許多優(yōu)勢，拍賣理論對此作出了貢獻(xiàn)（譚國富，2001）。三是排污權(quán)交易中的市場勢力問

10、題，Burniaux（1999）認(rèn)為，在排污權(quán)交易市場存在兩種類型的市場勢力，其一為成本最小化操作，其二為排他性操作；Tienberg（1991）認(rèn)為市場勢力影響排污權(quán)價(jià)格，使得新排污企業(yè)信偏重污染治理；市場勢力還可能導(dǎo)致企業(yè)污染治理中的市場欺詐行為（Egteren和Weber，1999）。四是排污權(quán)交易中的交易成本問題，有大量實(shí)踐證明，排污權(quán)交易市場上普遍存在著交易成本，Stavins（1995）研究了存在交易成本情況下的排污權(quán)交易問

11、題，Cason（2003）有實(shí)驗(yàn)方法驗(yàn)證了他的觀點(diǎn)。五是排污權(quán)交易中的企業(yè)監(jiān)督問題，Keeler（1991）研究了排污權(quán)交易市場中的企業(yè)違規(guī)行為；Stranlund（1999）研究了排污權(quán)交易體系的外部監(jiān)督和實(shí)施問題，并研究了規(guī)制者應(yīng)如何分配資源來監(jiān)督和處罰違規(guī)企業(yè)。隨著1995年中國國家環(huán)?？偩帧拔廴疚锟偭靠刂朴?jì)劃”的提出，國內(nèi)一些學(xué)者開始嘗試探討包括排污權(quán)交易在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)刺激手段在中國污染治理方面的應(yīng)用。首先，在關(guān)于環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的著作和

12、教科書中都有關(guān)于排污權(quán)交易的簡單介紹，如厲以寧和章錚（1995）介紹了作為環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的排污權(quán)交易；潘家華（1997）引入了排污權(quán)交易的理論模型；戴星翼（1998）提出了環(huán)境產(chǎn)權(quán)的概念，并介紹了排污權(quán)交易在美國的實(shí)踐；此外，姚志勇等（2002）、嚴(yán)法善（2003）、張象樞（2004）、魯傳一（2004）等，都對排污權(quán)交易理論作了簡單的介紹。關(guān)于總量控制與排污權(quán)交易在中國的應(yīng)用的較早的研究文獻(xiàn)是馬中等（1999），他們對中國當(dāng)時(shí)的總量控制

13、和排污權(quán)交易實(shí)施中存在的問題做了實(shí)證研究，并對現(xiàn)狀和背景做了較深入的分析。其后，王金南等（2002）回顧了美國二氧化硫排污權(quán)交易項(xiàng)目實(shí)施過程中所獲得的經(jīng)驗(yàn)及其在中國應(yīng)用的前景，闡述了在中國使用排污權(quán)交易方法來降低二氧化硫排放總量的可行性。不過，對于在中國建立排污權(quán)交易市場并沒有提出比較具體的方案和建議。王金南等（2000）作為一部以二氧化硫排放權(quán)交易為主題的論文集，廣泛討論了中國二氧化硫排放控制、二氧化硫排污權(quán)交易的初步研究、美國酸雨計(jì)