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1、1統(tǒng)一環(huán)境政策的制度因素分析:以排污權(quán)交易為例*Aninstitutionalanalysisontheunifmenvironmentpolicy:caseoftradableemissionpermits陳富良1萬衛(wèi)紅2郭蘭平31江西財(cái)經(jīng)大學(xué)產(chǎn)業(yè)組織與政府規(guī)制研究中心,南昌3300132江西財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院,南昌3300133江西財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,南昌330013摘要:結(jié)合污染物的總量控制和排污許可證制度,中國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了十多年的
2、各類排污權(quán)交易試點(diǎn)工作。但是,排污權(quán)交易卻至今未能成為一項(xiàng)全國(guó)統(tǒng)一的環(huán)境政策。利用制度分析框架從環(huán)境空間主體利益、環(huán)境消費(fèi)主體利益、制度結(jié)構(gòu)與不完全合約等方面的分析表明,排污權(quán)交易之所以至今未能在全國(guó)形成為統(tǒng)一的環(huán)境政策,是以利益為核心的一系列因素及合約的不完全性所促成的。關(guān)鍵詞:統(tǒng)一環(huán)境政策,排污權(quán)交易,環(huán)境利益,不完全合約1問題的提出傳統(tǒng)的命令控制手段在環(huán)境保護(hù)中起到了明顯的作用,但也使人們付出了很大的代價(jià)(宋國(guó)君,2004),因此
3、國(guó)際上普遍認(rèn)為應(yīng)當(dāng)更多地采用市場(chǎng)機(jī)制保護(hù)環(huán)境。在環(huán)境保護(hù)日益緊迫而資金投入相當(dāng)緊缺的情況下,尋求低成本的污染控制政策和提高有限資金的使用效率,無疑具有重要的價(jià)值。而排污權(quán)交易正是這樣一種具有成本有效地控制污染的政策手段。排污權(quán)交易就是在對(duì)污染物排放實(shí)行總量控制的前提下,利用市場(chǎng)規(guī)律及環(huán)境資源的特有性質(zhì),在環(huán)境保護(hù)主管部門監(jiān)督管理下,各個(gè)持有排污許可證的單位在政策、法規(guī)的約束下進(jìn)行排污指標(biāo)――排污權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓或變更的活動(dòng)。國(guó)外實(shí)施排污權(quán)交
4、易制度有較長(zhǎng)的歷史,從1974年開始,美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局(EPA)即試行排污權(quán)交易,作為《清潔空氣法》計(jì)劃的一部分,以改善地方的空氣質(zhì)量,具體的政策計(jì)劃有補(bǔ)償(offset)、銀行儲(chǔ)存(banking)和容量結(jié)余(ting)等。到1986年,美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局將這些計(jì)劃編進(jìn)了《排污權(quán)交易計(jì)劃》之中,但這部計(jì)劃并沒有得到廣泛的應(yīng)用。各州也沒有要求實(shí)施這部計(jì)劃,而且,對(duì)于其未來進(jìn)程的不確定性的擔(dān)憂,也使得企業(yè)不愿參與其中。在這一時(shí)期,排污權(quán)交易只在
5、部分地區(qū)進(jìn)行,涉及的污染物有活性有機(jī)氣體、氮氧化物、鉛等,這為后來全面實(shí)施排污權(quán)交易奠定了基礎(chǔ)。而1990年《清潔空氣法案》修正案的通過及《酸雨計(jì)劃》的實(shí)施,則主要集中在二氧化硫,并在全國(guó)范圍內(nèi)的電力行業(yè)中實(shí)施,而且有可靠的法律依據(jù)和詳細(xì)的實(shí)施方案,是迄今為止最廣泛的排污權(quán)交易實(shí)踐。2005年的2月16日,于1997年12月在京都召開的全球性氣候變化會(huì)議上通過的《京都議定書》開始生效和實(shí)施,其減排機(jī)制的核心內(nèi)容,就是實(shí)現(xiàn)排污權(quán)的可交易。
6、此外,大洋洲的澳大利亞、歐洲的英國(guó)、德國(guó)等國(guó)家也實(shí)行了不同程度的排污權(quán)交易,并且都取得了明顯的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。中國(guó)已經(jīng)在實(shí)施污染物排放的總量控制,同時(shí)也實(shí)行了排污許可證制度,這樣就從制度上和形式上具備了實(shí)施排污權(quán)交易的基礎(chǔ)。實(shí)際上,中國(guó)也曾進(jìn)行過十多年的形式多樣、江西省高校人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地招標(biāo)項(xiàng)目。作者感謝江西省環(huán)保局、江蘇省環(huán)保局為本文的調(diào)查所提供的便利和幫助;感謝郭蘭平協(xié)助作者所進(jìn)行的調(diào)查;感謝張昕竹的建設(shè)性意見。文責(zé)自
7、負(fù)。3接下來的內(nèi)容是這樣安排的:第二部分在已有研究成果的基礎(chǔ)上給出本文的分析視角;第三部分從環(huán)境空間主體利益、環(huán)境消費(fèi)主體利益、及排污權(quán)交易制度本身的缺陷三個(gè)方面來分析我國(guó)的排污權(quán)交易至今未能在全國(guó)形成統(tǒng)一的環(huán)境政策的原因;第四部分是小結(jié)。2已有研究成果與分析框架排污權(quán)交易被認(rèn)為是解決環(huán)境外部性問題最重要的經(jīng)濟(jì)手段之一。1960年,科斯提出社會(huì)成本問題。托馬斯克羅克(ThomasCrocker)在1966年、約翰戴爾斯(JohnDale
8、s)在1968年各自獨(dú)立地提出了用可交易的排污許可證在廠商或個(gè)人之間分配污染治理負(fù)擔(dān)的思想,明確了“污染權(quán)”的概念(伯特尼和史蒂文斯,2004,第85頁(yè))。其中,戴爾斯將科斯定理應(yīng)用于水污染的研究,克羅克對(duì)空氣污染控制的研究,則奠定了排污權(quán)交易的理論基礎(chǔ);1972年,Montgomery從理論上證明了基于市場(chǎng)的排污權(quán)交易系統(tǒng)明顯地優(yōu)于傳統(tǒng)的環(huán)境治理政策。此后,國(guó)外排污權(quán)交易理論的研究,主要側(cè)重于以下幾個(gè)方面(陳德湖,2004):一是界定
9、排污權(quán)交易的內(nèi)容,Stavins(1994)認(rèn)為一個(gè)完整的排污權(quán)交易制度包括八項(xiàng)要素,Gunasekera和Cnwell(1998)在為澳大利亞環(huán)境保護(hù)部門制定排污權(quán)交易制度時(shí)認(rèn)為它要考慮五項(xiàng)要素。二是排污權(quán)的拍賣問題,排污權(quán)的初始分配方案包括公開拍賣、固定價(jià)格出售、及免費(fèi)分配,排污權(quán)的初始分配會(huì)影響排污權(quán)交易制度的效率(Hahn,1984),拍賣方式具有許多優(yōu)勢(shì),拍賣理論對(duì)此作出了貢獻(xiàn)(譚國(guó)富,2001)。三是排污權(quán)交易中的市場(chǎng)勢(shì)力問
10、題,Burniaux(1999)認(rèn)為,在排污權(quán)交易市場(chǎng)存在兩種類型的市場(chǎng)勢(shì)力,其一為成本最小化操作,其二為排他性操作;Tienberg(1991)認(rèn)為市場(chǎng)勢(shì)力影響排污權(quán)價(jià)格,使得新排污企業(yè)信偏重污染治理;市場(chǎng)勢(shì)力還可能導(dǎo)致企業(yè)污染治理中的市場(chǎng)欺詐行為(Egteren和Weber,1999)。四是排污權(quán)交易中的交易成本問題,有大量實(shí)踐證明,排污權(quán)交易市場(chǎng)上普遍存在著交易成本,Stavins(1995)研究了存在交易成本情況下的排污權(quán)交易問
11、題,Cason(2003)有實(shí)驗(yàn)方法驗(yàn)證了他的觀點(diǎn)。五是排污權(quán)交易中的企業(yè)監(jiān)督問題,Keeler(1991)研究了排污權(quán)交易市場(chǎng)中的企業(yè)違規(guī)行為;Stranlund(1999)研究了排污權(quán)交易體系的外部監(jiān)督和實(shí)施問題,并研究了規(guī)制者應(yīng)如何分配資源來監(jiān)督和處罰違規(guī)企業(yè)。隨著1995年中國(guó)國(guó)家環(huán)??偩帧拔廴疚锟偭靠刂朴?jì)劃”的提出,國(guó)內(nèi)一些學(xué)者開始嘗試探討包括排污權(quán)交易在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)刺激手段在中國(guó)污染治理方面的應(yīng)用。首先,在關(guān)于環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的著作和
12、教科書中都有關(guān)于排污權(quán)交易的簡(jiǎn)單介紹,如厲以寧和章錚(1995)介紹了作為環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的排污權(quán)交易;潘家華(1997)引入了排污權(quán)交易的理論模型;戴星翼(1998)提出了環(huán)境產(chǎn)權(quán)的概念,并介紹了排污權(quán)交易在美國(guó)的實(shí)踐;此外,姚志勇等(2002)、嚴(yán)法善(2003)、張象樞(2004)、魯傳一(2004)等,都對(duì)排污權(quán)交易理論作了簡(jiǎn)單的介紹。關(guān)于總量控制與排污權(quán)交易在中國(guó)的應(yīng)用的較早的研究文獻(xiàn)是馬中等(1999),他們對(duì)中國(guó)當(dāng)時(shí)的總量控制
13、和排污權(quán)交易實(shí)施中存在的問題做了實(shí)證研究,并對(duì)現(xiàn)狀和背景做了較深入的分析。其后,王金南等(2002)回顧了美國(guó)二氧化硫排污權(quán)交易項(xiàng)目實(shí)施過程中所獲得的經(jīng)驗(yàn)及其在中國(guó)應(yīng)用的前景,闡述了在中國(guó)使用排污權(quán)交易方法來降低二氧化硫排放總量的可行性。不過,對(duì)于在中國(guó)建立排污權(quán)交易市場(chǎng)并沒有提出比較具體的方案和建議。王金南等(2000)作為一部以二氧化硫排放權(quán)交易為主題的論文集,廣泛討論了中國(guó)二氧化硫排放控制、二氧化硫排污權(quán)交易的初步研究、美國(guó)酸雨計(jì)
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