土地規(guī)劃法制生態(tài)化研究.pdf

1、毫無疑問,土地是我們的一切,是我們生存的首要條件。在所有的自然資源中,土地與人類之間的關(guān)系最為密切。土地是人類生產(chǎn)、生活不可缺少的資源基礎(chǔ),同時也承擔(dān)著人類生存、發(fā)展的生態(tài)功能。但在經(jīng)濟發(fā)展、社會建設(shè)、人口增長的多重影響之下,土地開始由單純的資源短缺問題逐漸演變成復(fù)雜的系統(tǒng)紊亂危機。這場危機不僅針對個人、政府或者某個跨國組織,而是普遍的、全球性的。此時,世界各國都不遺余力的尋求各種解決途徑。作為一項普遍采用的土地管理法律制度,土地規(guī)劃產(chǎn)

2、生距今已有近兩百年的歷史,由于各國國情狀況、社會結(jié)構(gòu)、管理體系、產(chǎn)權(quán)制度等方面存在差異,土地規(guī)劃并沒有形成統(tǒng)一的模式,但各國土地規(guī)劃都旨在合理配置土地,遏制土地過度開發(fā),以實現(xiàn)資源的可持續(xù)利用。為保障規(guī)劃的權(quán)威和實施的有效,各國相繼制定土地規(guī)劃法,構(gòu)建完整的法制體系。當(dāng)土地危機已經(jīng)嚴重阻礙經(jīng)濟、社會發(fā)展的時候,人們才不得不轉(zhuǎn)變對待土地的態(tài)度、行為。為了實現(xiàn)這一代和將來世代的永續(xù)發(fā)展,保護土地、改善環(huán)境的生態(tài)運動不斷涌現(xiàn),無論作為單體的個

3、人、集體的社會,還是作為全球的生態(tài)系統(tǒng),都面臨著一場重大轉(zhuǎn)折。在這個時期,規(guī)劃法制以化解土地危機為己任,采取各種關(guān)涉環(huán)境保護的措施,不斷探索著生態(tài)化的變革。
　　 而在我國,土地從古至今都是關(guān)系國計民生的重要命脈。但由于人多地少的現(xiàn)實國情,加之不合理的利用方式,土壤污染、土地退化、水土流失等一系列問題頻頻爆發(fā),土地利用與經(jīng)濟、社會、生態(tài)持續(xù)發(fā)展的之間矛盾愈發(fā)深刻。近半個世紀以來,雖然我國土地規(guī)劃無論在編制技術(shù)、還是實施手段,均取

4、得了長足進步,但當(dāng)我們審視腳下土地的時候,不得不承認這一制度仍然陷入困境:為了追求經(jīng)濟效益而任意調(diào)整規(guī)劃,為了實現(xiàn)政績工程而違規(guī)征地拆遷......究其根源,我國缺少真正意義的土地規(guī)劃法,而現(xiàn)行關(guān)于土地規(guī)劃的法律、法規(guī),遠遠不能滿足規(guī)劃土地利用的法制訴求,既無法保障規(guī)劃權(quán)威以規(guī)范土地利用,也無法約束規(guī)劃權(quán)力侵犯公民私權(quán)。并且,在可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略背景之下,價值觀念的革命將我們推向一種超越工業(yè)文明的嶄新時代——生態(tài)文明,但與土地利用、生態(tài)保

5、護緊密聯(lián)系的土地規(guī)劃法制,卻沒能跟上時代的變遷,甚至遠遠落后時代的發(fā)展,而無法適應(yīng)保護土地的生態(tài)需求。
　　 基于此,本文廣泛汲取前人的研究成果,深入論證土地規(guī)劃法制生態(tài)化命題,以期為土地規(guī)劃的法制實踐提供理論支撐,確保土地利用合乎經(jīng)濟、社會、生態(tài)的持續(xù)發(fā)展要求。本文共分為九個部分,主要內(nèi)容與研究思路按照如下順序依次展開:
　　 第一部分揭示土地規(guī)劃的存在必要性。規(guī)劃土地利用首先源于土地危機的現(xiàn)實狀況,數(shù)量的減少與質(zhì)量的

6、降低,引發(fā)土地利用局限與需求擴張之間的沖突。作為資源配置的基礎(chǔ)性手段,市場存在外部性、信息不對稱等問題,加之土地多重屬性的原因,而難以有效調(diào)配土地資源。規(guī)劃以其預(yù)測性、導(dǎo)向性的特有功能,通過合理安排土地以規(guī)范個體利用,進而彌補市場配置土地的失靈狀態(tài)。
　　 第二部分解讀土地規(guī)劃法制的一般理論。土地規(guī)劃乃規(guī)劃法制的構(gòu)建基礎(chǔ),法學(xué)意義的規(guī)劃限于“一定空間和土地利用”,范圍除土地利用總體規(guī)劃之外,還覆蓋了城鄉(xiāng)規(guī)劃中關(guān)于土地利用的部分。

7、法制體系以土地規(guī)劃法律制度作為基礎(chǔ)元素,具體由關(guān)于土地管理的憲法規(guī)定、土地規(guī)劃基本法律等五個層級構(gòu)成。規(guī)劃法制的屬性主要側(cè)重于行政法,隨著環(huán)境保護的需要而逐步填充生態(tài)意蘊。從規(guī)劃與土地私權(quán)、用途管制之間關(guān)系的角度,探討土地規(guī)劃法制的準確定位。通過剖析前兩輪土地利用總體規(guī)劃的實施狀況,進而尋找規(guī)劃失效的法制根源。
　　 第三部分論述土地規(guī)劃法制的生態(tài)化趨向與實踐例證。由于土地具有涵養(yǎng)水分、調(diào)節(jié)氣候等生態(tài)功效,土地規(guī)劃勢必引發(fā)連鎖的

8、生態(tài)反應(yīng),而面對不同的土地問題,規(guī)劃經(jīng)歷了消極回避到公害控制、再到生態(tài)治理的發(fā)展階段。法制生態(tài)化乃法律面臨生態(tài)危機而進行的革命,需要將生態(tài)學(xué)原則、原理貫穿于法律活動的全過程,對現(xiàn)行法律是否符合并尊重環(huán)境資源客觀要求進行生態(tài)化的改進。為適應(yīng)自由國、社會國、環(huán)境國的不同期待,規(guī)劃法制由萎縮態(tài)勢逐步變革為興起并積極擴展。透過分析美國、澳大利亞土地規(guī)劃法制變遷的生態(tài)化實踐,進而為我國土地規(guī)劃法制生態(tài)變革汲取經(jīng)驗。
　　 第四部分闡釋土地

9、規(guī)劃法制生態(tài)化的倫理動因與價值延展。規(guī)劃法制的生態(tài)化并非僅源于社會現(xiàn)實的強烈要求,隱含在法制變革背后的是倫理觀念的強大推力,即從人類中心倫理到土地倫理的劇烈轉(zhuǎn)變,而“人類利益至上”、“經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先”的傾向,阻礙著規(guī)劃法制良好作用的深入發(fā)揮。價值作為法律制度的內(nèi)在追求,必將回應(yīng)環(huán)境時代的發(fā)展趨勢一價值取向的生態(tài)化,土地規(guī)劃法制概莫能外,為維護的包括人類在內(nèi)的生態(tài)整體利益,基礎(chǔ)定位的秩序價值需要擴展,而終極定位的正義價值也隨即延伸,以迎合法

10、律的生態(tài)化變革。
　　 第五部分考量土地規(guī)劃法制生態(tài)化的意旨追求與原則確立。任何法律的制定,均需要確立特定的意旨。規(guī)劃法制實現(xiàn)生態(tài)化蛻變,立法意旨首先定位于土地規(guī)劃的可持續(xù)性,從而實現(xiàn)土地的可持續(xù)利用。而作為帶有行政法屬性的規(guī)劃法制,需要跳出關(guān)涉權(quán)力的傳統(tǒng)思維,立志實現(xiàn)土地權(quán)利與規(guī)劃權(quán)力的協(xié)調(diào)平衡?；驹瓌t貫穿于土地規(guī)劃法制規(guī)范的各個環(huán)節(jié),體現(xiàn)了法律本質(zhì)與價值,結(jié)合土地規(guī)劃的內(nèi)涵、價值以及生態(tài)化解釋,在反思規(guī)劃法制現(xiàn)有原則的基礎(chǔ)

11、上,將生態(tài)優(yōu)先、風(fēng)險預(yù)防、全程管理等確立為基本原則,進而從宏觀上指導(dǎo)具體規(guī)范的調(diào)整。
　　 第六部分構(gòu)想土地規(guī)劃法制生態(tài)化的體制完善與內(nèi)容調(diào)整。法律規(guī)范分為實體規(guī)范與程序規(guī)范,其中體制與內(nèi)容屬于實體規(guī)范的重要組成。規(guī)劃涉及主體眾多,為了實現(xiàn)權(quán)力配置、決定合法、責(zé)任負擔(dān)等內(nèi)容,首先廓清規(guī)劃制定主體,而其他規(guī)劃主體則從主體融合、范圍擴展、職能回歸等方面加以完善。規(guī)劃權(quán)力具有極大的裁量特性,無論法律文本還是實踐應(yīng)用均表現(xiàn)的相當(dāng)突出,明

12、確權(quán)力的法律依據(jù)和運行要求,在政府與人大、中央與地方等層面進行權(quán)力配置改革。法律規(guī)定規(guī)劃除包含土地利用的基本內(nèi)容之外,用途劃分也是不可缺少的要素?，F(xiàn)行法律對土地用途劃分存在諸多不足,亟需從類型法定、標準完善、體系修正等方面重新構(gòu)架土地規(guī)劃用途的分類體系。
　　 第七部分探究土地規(guī)劃法制生態(tài)化的程序正當(dāng)。實體規(guī)范是土地規(guī)劃法制運行的基礎(chǔ),但也需要程序規(guī)范的配合。規(guī)劃具有科技復(fù)雜、利益沖突等特質(zhì),要求夯實規(guī)劃權(quán)力的正當(dāng)基礎(chǔ),而正當(dāng)法

13、律程序恰好能夠回應(yīng)規(guī)劃的正當(dāng)性問題。通過考察日本、德國以及我國臺灣地區(qū)土地規(guī)劃的正當(dāng)程序,檢視我國規(guī)劃法定程序在正當(dāng)性方面的缺失。并結(jié)合我國法制現(xiàn)狀確定相應(yīng)的立法模式,針對非拘束性、拘束性規(guī)劃分別設(shè)定一般程序和確定程序。規(guī)劃程序的有效運行需要完備的制度環(huán)境,因而,率先完善信息公開、公眾參與、環(huán)境影響評價等確保最低公正的制度。
　　 第八部分構(gòu)建土地規(guī)劃法制生態(tài)化的實施途徑。與傳統(tǒng)法律規(guī)范不同,規(guī)劃法規(guī)范采用“目標-手段-效果”的

14、程式構(gòu)造,即追求特定目標的達成。生態(tài)化的土地規(guī)劃法制具有動態(tài)、導(dǎo)向的特征,雖然規(guī)劃制定重在設(shè)定土地可持續(xù)利用的目標,但規(guī)劃實施必須尋求達致目標的各種方式,注重規(guī)劃實施的具體效果。土地規(guī)劃法制實施覆蓋的范圍十分廣博,結(jié)合市場機制、土地發(fā)展權(quán)、信賴保護等內(nèi)容,建立、完善規(guī)劃指標、規(guī)劃許可、規(guī)劃評估以及規(guī)劃變更等實施途徑,使規(guī)劃真正實現(xiàn)預(yù)期目標的法制愿景。
　　 第九部分展望土地規(guī)劃法制生態(tài)化的前景。作為一項宏大命題,土地規(guī)劃法制生態(tài)