城市管理轉(zhuǎn)型與城市治理分析框架

1、城市管理轉(zhuǎn)型與城市治理分析框架王佃利[摘要]在全球化和市場(chǎng)化的推動(dòng)下不僅城市外在的形態(tài)發(fā)生了改變其內(nèi)在的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制也產(chǎn)生了改變。本文選擇了從城市權(quán)力理論的角度分析城市管理轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)的精英論、多元論、城市增長(zhǎng)理論強(qiáng)調(diào)政府在城市中主導(dǎo)作用難以解釋現(xiàn)代城市的權(quán)力轉(zhuǎn)移現(xiàn)象。城市治理理論提出了整合多元主體的思路注重在多層次治理、跨域治理、治理能力、伙伴關(guān)系等方面來(lái)分析城市的發(fā)展和權(quán)力運(yùn)行。[關(guān)鍵詞]城市政府城市治理多層次治理[中圖分類(lèi)號(hào)]

2、D03515[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]10060863(2006)1200970520世紀(jì)90年代以來(lái)隨著全球化的進(jìn)展資本和人才在全球范圍內(nèi)的流動(dòng)不斷加速在城市發(fā)展中的表現(xiàn)就是全球城市體系的建立和城市之間的競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激烈。在這種情景下對(duì)城市管理變革的研究主要可以分為兩個(gè)方面:一是著眼于城市在全球化趨勢(shì)中的發(fā)展定位城市作為全球經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)的結(jié)合點(diǎn)正發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)主要體現(xiàn)為城市之間的競(jìng)爭(zhēng)城市如何取得城市競(jìng)爭(zhēng)中的有利地位、如

3、何構(gòu)建自身的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)都成為城市面臨的重要問(wèn)題二是關(guān)注城市內(nèi)部的權(quán)力、結(jié)構(gòu)的發(fā)展城市內(nèi)部眾多的行為主體之間的權(quán)力關(guān)系日益網(wǎng)絡(luò)化面對(duì)城市內(nèi)部越來(lái)越突出的各種問(wèn)題城市政府如何轉(zhuǎn)型和定位就成為城市管理的核心問(wèn)題。傳統(tǒng)的城市管理思維面對(duì)全球化的、權(quán)力分化的城市必須尋求新的突破本文分析了城市管理轉(zhuǎn)型的背景并對(duì)城市治理的基本意涵和基本分析框架進(jìn)行了分析。一、從城市政府到城市治理從20世紀(jì)70年代開(kāi)始城市發(fā)展面臨著越來(lái)越多的挑戰(zhàn):經(jīng)濟(jì)全球化、急劇的市場(chǎng)

4、競(jìng)爭(zhēng)、資本的快速流動(dòng)、不斷分化的利益群體、緊張的公共財(cái)政、公民社會(huì)的崛起等。在城市內(nèi)部縱向協(xié)作的工業(yè)企業(yè)、科層分明的政府體制、工業(yè)時(shí)代的核心家庭、清晰可辨的城鄉(xiāng)景觀等已經(jīng)一去不復(fù)返。變化的不僅是城市外觀城市的運(yùn)行方式也隨著經(jīng)濟(jì)關(guān)系的演變而變化?？梢哉f(shuō)幾乎生活的所有方面舊的秩序正在瓦解或披上新的外衣。[1]這些激烈的變化和挑戰(zhàn)都刺激著人們對(duì)當(dāng)代大城市的思考構(gòu)成了人們思考城市管理和城市權(quán)力結(jié)構(gòu)變革的背景。突出科層制政府在城市中的作用是傳統(tǒng)城

5、市管理模式的特點(diǎn)。盡管所面臨的社會(huì)環(huán)境和政策議題會(huì)改變城市政治運(yùn)作方式會(huì)有不同的形式但傳統(tǒng)的城市管理都突出顯現(xiàn)城市政府的主導(dǎo)作用。這一點(diǎn)可以從人們關(guān)于城市權(quán)力結(jié)構(gòu)分析的理論演變中得到證明。對(duì)城市內(nèi)部權(quán)力進(jìn)行描述的理論首先起源于精英論和多元論的爭(zhēng)辯。精英論強(qiáng)調(diào)權(quán)力集中在少數(shù)精英而非由普遍的社會(huì)大眾來(lái)共同支配政策為城市少數(shù)權(quán)力精英意志通過(guò)政府實(shí)現(xiàn)的表達(dá)形式多元主義則認(rèn)為政策的形成是多元的利益團(tuán)體通過(guò)游說(shuō)或其他政治參與方式影響政府的結(jié)果。這一

6、爭(zhēng)辯的重點(diǎn)在于分析在城市的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)中誰(shuí)是政策的主導(dǎo)者。對(duì)精英論和多元論進(jìn)行反思的結(jié)果是產(chǎn)生了城市增長(zhǎng)機(jī)器理論莫爾切(Molotch)提出“都市是一個(gè)增長(zhǎng)機(jī)器”的看法。[2]這一理論認(rèn)為城市的發(fā)展動(dòng)力來(lái)自于土地使用地方政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的重要工具就是土地使用計(jì)劃那些因改變土地使用而獲利的團(tuán)體會(huì)形成一個(gè)增長(zhǎng)聯(lián)盟而因此受損的則形成反增長(zhǎng)聯(lián)盟他們會(huì)提出互相抗衡的政策主張。地方政府就會(huì)成為這兩股勢(shì)力爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)。這些理論都強(qiáng)調(diào)城市政策的形成關(guān)鍵在

7、于城市中不同的權(quán)力行使者和彼此之間的互念。如有的從城市發(fā)展和城市規(guī)劃的角度強(qiáng)調(diào)政府在城市管理中的職能轉(zhuǎn)變有的強(qiáng)調(diào)城市治理對(duì)城市區(qū)劃的作用。有的強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中各利益主體的不同作用但從基本含義可以看出大家都承認(rèn)城市治理是治理概念在城市區(qū)域中的延伸和拓展城市治理是當(dāng)代多層次治理體系中的重要部分。[5]在綜合國(guó)內(nèi)外學(xué)者研究的基礎(chǔ)上我們嘗試對(duì)城市治理做出一個(gè)基本的界定作為我們進(jìn)行研究的基礎(chǔ)。我們認(rèn)為對(duì)城市治理內(nèi)涵的考慮必須基于治理原則同時(shí)又兼顧城

8、市的特色體現(xiàn)出城市中各個(gè)行為主體的特征和要求?？梢詮膹V義和狹義兩個(gè)角度來(lái)理解城市治理的內(nèi)涵。從廣義的角度來(lái)看城市治理是指一種城市地域空間治理的概念為了謀求城市中經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等方面的可持續(xù)發(fā)展對(duì)城市中的資本、土地、勞動(dòng)力、技術(shù)、信息、知識(shí)等生產(chǎn)要素進(jìn)行整合實(shí)現(xiàn)整體地域的協(xié)調(diào)發(fā)展。狹義的城市治理是指城市范圍內(nèi)政府、私營(yíng)部門(mén)、非營(yíng)利組織作為三種主要的組織形態(tài)組成相互依賴的多主體治理網(wǎng)絡(luò)在平等的基礎(chǔ)上按照參與、溝通、協(xié)商、合作的治理機(jī)制在解

9、決城市公共問(wèn)題、提供城市公共服務(wù)、增進(jìn)城市公共利益的過(guò)程中相互合作的利益整合過(guò)程。廣義上的城市治理主要涉及到城市定位、城市規(guī)劃、城市可持續(xù)發(fā)展等問(wèn)題主要是處理城市發(fā)展的各種要素狹義上的城市治理主要涉及到治理主體的組織形式、利益沖突、利益整合著眼于城市公共服務(wù)的提供。本研究對(duì)城市治理概念的應(yīng)用主要是從狹義的角度來(lái)理解就是在城市公共服務(wù)中政府、私營(yíng)部門(mén)和非營(yíng)利組織為達(dá)成相互合作而進(jìn)行的利益博弈。我們不同意將城市治理等同于好政府的觀點(diǎn):城市治

10、理首先是個(gè)多主體參與的過(guò)程除了政府以外私營(yíng)部門(mén)、非營(yíng)利組織都會(huì)按照其自身的利益機(jī)制參與到這個(gè)過(guò)程中。當(dāng)然從理論上看城市治理是基于對(duì)城市政府作用的重新認(rèn)識(shí)城市治理中關(guān)于城市政府作用最基本的差異在于:城市政府作為國(guó)家權(quán)力在城市中的具體而簡(jiǎn)化的代表具有有限的權(quán)力并有其獨(dú)立性同時(shí)城市政府在個(gè)人與公共社會(huì)關(guān)系方面是一個(gè)必需的、合法的和自治的單位。對(duì)于后者的強(qiáng)調(diào)使城市政府與其他行為主體結(jié)成伙伴關(guān)系具有了可能城市政府的國(guó)家職能和城市政府的自主性得以成

11、立因此城市政府在城市中的作用就獲得更多的自主性和創(chuàng)新空間。城市政府成為治理體系形成的引導(dǎo)者和維護(hù)者具有其他行為主體難以替代的核心作用。三、城市治理的分析框架城市治理基本上是涉及城市地區(qū)不同行為主體———城市政府、私營(yíng)部門(mén)、非營(yíng)利組織關(guān)系的性質(zhì)、質(zhì)量和目標(biāo)的總和不僅表現(xiàn)為各種正式或非正式的結(jié)構(gòu)和規(guī)則還表現(xiàn)為一個(gè)權(quán)力斗爭(zhēng)和利益博弈的過(guò)程。它不僅要回答“誰(shuí)在治理”還要回答“為何以及如何治理”。從治理主體的角度看這就涉及到治理的自主性空間、治理

12、范圍、治理能力、治理關(guān)系等問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)城市治理的分析框架主要包括:1多層次治理與城市政府自主空間城市治理首先起于中央政府與城市政府二者雙向關(guān)系上有所改變這得益于多層次治理所提供的思路。在全球化的推動(dòng)下城市日益處于多層次的組織體系中從國(guó)際組織、國(guó)家政府到地方層級(jí)政府等各組織之間已環(huán)環(huán)相扣。全球競(jìng)爭(zhēng)體系中的城市可能會(huì)結(jié)成地方或區(qū)域性的結(jié)盟將造成忽略民族國(guó)家轉(zhuǎn)而追求跨國(guó)合作。城市作為一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體其政府的權(quán)力自主性受限于其治理的城市行政范圍還