公務(wù)人員待遇調(diào)整制度之研究

1、第1頁2019102林文燦公務(wù)人員待遇調(diào)整制度之研究公務(wù)人員待遇調(diào)整制度之研究壹、前言壹、前言為有效控制用人成本，善用納稅者的稅捐；有效保障公務(wù)人員的權(quán)益，避免政治干預(yù)。先進(jìn)國家無不戮力於建立公平合理的待遇制度，日本如此；加拿大亦在其文官改革法，明定公務(wù)人員年度待遇調(diào)整以團體協(xié)商方式訂定。美國更自1962年起訂定「聯(lián)邦待遇改革法」，規(guī)定聯(lián)邦政府公務(wù)人員年度待遇調(diào)整方式，至今堅持政府專業(yè)主導(dǎo)的待遇調(diào)整制度。從制度上的建立來看，這些國家最值

2、得我們借鏡學(xué)習(xí)的是－「待遇制度的法制化」：透過立法，以法律規(guī)範(fàn)公部門員工待遇制度。我國公部門（尤其是一般行政機關(guān)）員工待遇調(diào)整，缺乏法制化的建構(gòu)，向?qū)凫墩付鹘o式」給與，公務(wù)人員對待遇調(diào)整無從置喙，政府給多少，公務(wù)人員就拿多少，調(diào)幅高是政府德政，公務(wù)人員自然應(yīng)湧泉以報，奮勉從公；調(diào)幅偏低，員工亦當(dāng)思來處不易，共體時艱，亦應(yīng)枵腹從公。不管政府「給予」待遇調(diào)幅是高是低，公務(wù)人員都應(yīng)被動的接受，並「報以」提升公共服務(wù)品質(zhì)。這種「民可使由之，

3、不可使知之」的待遇調(diào)整決策模式，將因公務(wù)人員愈來愈在乎「知之」的權(quán)利而產(chǎn)生重大的改變。政府若未能同時對「團體力量爭取權(quán)益」做合理的規(guī)範(fàn)，公部門員工透過團體力量爭取待遇調(diào)整方面的權(quán)益，恐如平原奔馬，燎原野火般，難以駕馭，馴至付出重大社會成本。因此，規(guī)範(fàn)軍公教員工待遇調(diào)整作制度化規(guī)允為人事行政策當(dāng)務(wù)之急。但何謂待遇調(diào)整制度的法制化，其真諦為何？如何避免人云亦云，或盲目移植，為本研究之動機及目的所在。銓敘部前於研擬「公務(wù)人員協(xié)會法」時，曾主張

4、將公務(wù)人員待遇調(diào)整列為「團體協(xié)商」事項，其刊物「公務(wù)人員月刊」並以「析論待遇調(diào)整協(xié)商之必要性」專文析論將公務(wù)人員待遇調(diào)整列為團體協(xié)商之必要性（林奕銘，1999）。筆者以為，將公務(wù)人員待遇調(diào)整列為團體協(xié)商，就理論與實務(wù)層面論之，自有欣然景從之誘因。惟若就「制度是成長，而非移植」的行政生態(tài)學(xué)觀點論之，容有深究之必要。吾人認(rèn)為，若惑於理論或他國成例，而眛於我國特有的生態(tài)系絡(luò)，盲目追求所謂團體協(xié)商之世界潮流表相，率爾以「待遇調(diào)整協(xié)商之必然」之論

5、點，用以建構(gòu)我國公部門待遇調(diào)整制度，亦值深思。綜上分析，待遇調(diào)整法制化之建構(gòu)，絕不能訴諸主觀臆斷及情緒，應(yīng)有更客觀的評估基準(zhǔn)，經(jīng)過審慎評估之後，作為規(guī)劃的參考。貳、待遇調(diào)整相關(guān)概念釐清貳、待遇調(diào)整相關(guān)概念釐清公部門待遇具有倫理(善用有限預(yù)算經(jīng)費，延攬適格的優(yōu)秀人才，提高施政品質(zhì)；抑制用人費成長，將待遇成本之消費性支出本質(zhì)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)性支出；有效保障員工待遇權(quán)益，去政治干預(yù))、經(jīng)濟（維持員工實質(zhì)生活水準(zhǔn)及政府的主要消費性支出）、社會（員工社

6、會地位及社會公平之維持）、政治（有限價值的權(quán)威性分配）以及管理（激勵員工士氣及落實政府整體績效）等多元價值意涵，其實踐胥賴公平、合理及績效導(dǎo)向的理想待遇制度，方足以致之。理想的待遇制度除了要有一套透過工作分析、工作評價等科學(xué)方法，精心設(shè)計的職務(wù)結(jié)構(gòu)（jobstructure）作為基礎(chǔ)架構(gòu)（制度之常），以決定職務(wù)間相對價值及員工實支待遇標(biāo)準(zhǔn)外，尚賴一套與時俱進(jìn)，合理反映當(dāng)下政經(jīng)濟情勢、社會脈動及管理需要的待遇調(diào)整制度（制度之變），定期調(diào)整

7、公部門員工待遇水準(zhǔn)，俾使公部門待遇於勞動市場上具競爭力，俾利延攬、留任及激勵優(yōu)秀人才。為利本研究進(jìn)行，茲將就待遇調(diào)整相關(guān)概念釐清如次。一、待遇調(diào)整意涵待遇調(diào)整有廣狹二意，廣義待遇調(diào)整係泛指公務(wù)人員待遇所得的變動，舉凡因年第3頁2019102林文燦制，譬如人類制定的法律；非正式的限制，譬如慣例與禮儀?！梗▌⑷鹑A譯，1994）。政治學(xué)者Huntington以制度化（institutionalization）來分析一個國家政治發(fā)展的程度，制度

8、化係指組織和運作程序獲取價值和穩(wěn)定的過程。他特別指出，新興國家政治所以常呈現(xiàn)不穩(wěn)定的現(xiàn)象，便是政治制度化偏低所致，制度化為安定與否之準(zhǔn)繩（江炳倫，1975:4042）。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)得主諾斯（DouglasC.Nth）是新制度學(xué)派（NewInstitutionalism）大師，主張制度對經(jīng)濟成長的重要性，並認(rèn)為制度創(chuàng)新是造成美國經(jīng)濟成長的主因。他在制度、制度變遷與經(jīng)濟成就（InstitutionsInstitutionalChangeEc

9、onomicPerfmance）一書，開宗明義指出：「制度乃是一個社會中的遊戲規(guī)則，更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼f，制度是人為制定的限制，用以約束人類的互動行為，制度在一個社會中的主要作用是建立人們互動的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)（未必是有效率），以降低不確定性?！梗▌⑷鹑A譯，1994）從新制度論的觀點論之，制度具有以下四個功能：（一）降低交易成本；（二）提供激勵機制；（三）消除外部效果；及（四）創(chuàng)造合作條件（王躍生，1997）。公部門待遇調(diào)整是勞動關(guān)係的重要環(huán)節(jié)，勞動關(guān)係

10、業(yè)已由勞資對立演變?yōu)閯谫Y合作，公部門戮力於待遇調(diào)整法制化的主要目的就在共同開創(chuàng)勞資協(xié)力、合作的願景。公部門員工待遇本質(zhì)為政府經(jīng)常門中的主要消費性支出。各國公部門員工待遇調(diào)整多囿於財政負(fù)擔(dān)能力，不利於經(jīng)費之籌編。我國則因公部門待遇調(diào)整法制化未臻完備，更為嚴(yán)重，致使其於歷年來在中央政府概算編列中處於劣勢，成為所謂國家總資源分配的「差項」或「剩餘範(fàn)疇」最佳寫照。證諸先進(jìn)國家的作法，將我國公部門待遇的調(diào)整制度予以法制化，已經(jīng)成為保障員工待遇權(quán)益

11、的不二法門。何謂公部門待遇調(diào)整法制化呢？吾人認(rèn)為包含制度化及法治化等二個次級概念。首先，著手於制度面的研究，亦即我國公部門待遇調(diào)整制度之建構(gòu)的內(nèi)容為何？其次是，著手於法治化面的研究，是否以法律規(guī)範(fàn)待遇調(diào)整制度，才符合法治國依法行政的原則？二者應(yīng)呈現(xiàn)「比目之魚，不相得則不能行，故古者稱之，以其合兩而如一也?！沟南嗷ヒ来娴年P(guān)係。。制度化是法治化的必要條件，若缺乏完備之制度建構(gòu)，則如空中樓閣。惟若缺乏依法行政的法治化或法源位階過低，則縱有完備

12、之制度化，其功能無得彰顯。為何待遇調(diào)整制度必須以法律定之呢？公部門員工待遇制度法治化，屬於行政法範(fàn)圍的探討。而行政法的學(xué)科旨趣，在於行政應(yīng)如何受到法的拘束，以確保人民的基本權(quán)利。因此，行政機關(guān)的行為中，凡涉及人民權(quán)利或義務(wù)者，均應(yīng)成為行政法學(xué)科的討論課題。在現(xiàn)代民主法治國家權(quán)力分立體制下，為達(dá)保障人權(quán)與增進(jìn)公共福祉之目的，要求一切國家作用均應(yīng)具備合法性，此合法性原則就行政領(lǐng)域而言，即所謂「依法行政」原則。依法行政原則，包括法律優(yōu)越及及法

13、律保留二原則，前者為消極的依法行政原則；後者為積極的依法行政原則，行政欲為特定之行為，必須有法律之授權(quán)依據(jù)（陳清秀，1998）。參、待遇調(diào)整法制化建構(gòu)之評估基準(zhǔn)參、待遇調(diào)整法制化建構(gòu)之評估基準(zhǔn)本研究既聚焦於我國公部門待遇制度法制化之建構(gòu)。如前所述，為免流於主觀之爭辯，客觀評估基礎(chǔ)之重要性不言可喻。如何落實待遇調(diào)整法制化建構(gòu)之評估呢？吾人認(rèn)為應(yīng)包含三個面向的探討：一、制度化內(nèi)涵的檢討與評估；二、法治化內(nèi)涵的檢討與評估；三、法制化建構(gòu)面的評