鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政稅收淺談

1、2011年第8期(總第92期)邊疆經(jīng)濟與文化THEBORDERECONOMYANDCULTURENo82011Genera1No92【經(jīng)濟發(fā)展】鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政稅收淺談王德濤(阿里河鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心，內(nèi)蒙古鄂倫春旗165450)摘要：農(nóng)村稅費改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難等原有問題充分暴露出來，進一步擴大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的不平衡，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政正常運轉(zhuǎn)更加困難；要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政走向良性運轉(zhuǎn)軌道，就必須完善地方財政管理體制，完善財務(wù)管理機制，加大力度培植鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政

2、府職能，建立合理的公共管理體制。關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)；困境；財政稅收中圖分類號：F830文獻標志碼：A文章編號：16725409(2011)08000902隨著農(nóng)業(yè)稅的減免，本來就不寬裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就更加捉襟見肘，地方財政出現(xiàn)缺口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力過大。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政走向良性運轉(zhuǎn)軌道，就必須完善地方財政管理體制，完善財務(wù)管理機制，加大力度培植鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，建立合理的公共管理體制。一、當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行的困境1鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)包袱沉重，財政風險加大鄉(xiāng)

3、鎮(zhèn)的負債原因是多方面的，主要是以前多年積累以及償債能力明顯降低造成的負債。盡管許多債務(wù)是在農(nóng)村稅費改革之前就已發(fā)生，并非農(nóng)村稅費改革造成的，但是由于農(nóng)村稅費改革形成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政政策性缺口、收支結(jié)構(gòu)及其預算管理規(guī)范化的剛性約束，在一定程度上增加了這些改革前留下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題解決的難度。稅費改革堵死了三提五統(tǒng)和各類非法集資、收費的渠道償還債務(wù)，除個別省份鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較成規(guī)模外，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的企業(yè)稅收都不能滿足償還債務(wù)的需求。在此情況下，債務(wù)成為鄉(xiāng)

4、鎮(zhèn)政府的一個長期包袱，而固定的利息支出進一步加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難，這樣的支出比人員支出和法定支出具有更為強烈的剛性。隨著債務(wù)規(guī)模的膨脹，債務(wù)風險也在不斷增加。2收支矛盾突出，機構(gòu)運轉(zhuǎn)困難從收入方面看，除了少數(shù)富裕地區(qū)外，中國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，商品化農(nóng)業(yè)規(guī)模小。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政失去了原來的主要收入來源，只能依靠分稅制改革后留給地方的一些小稅種。這些小稅種稅源零散，結(jié)構(gòu)復雜，征管成本高，難度大，增長潛力有限。

5、而且，隨著稅費改革的深入，取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、農(nóng)村教育集資等專門向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資，取消了屠宰稅，隨之而來的問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力嚴重不足。從支出方面看，農(nóng)業(yè)稅改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的有限性與事權(quán)的無限性的矛盾越來越突出，保工資、保運轉(zhuǎn)面臨著很大的困難。3財力保障缺失，公共產(chǎn)品供給不足首先，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出缺口較大。稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政同樣是捉襟見肘。雖然中央和地方各級財政都加大了對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投人，但這塊轉(zhuǎn)移支付大都

6、是有條件的，即需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政按一定比例配套。在有收費權(quán)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可通過向農(nóng)民集資加以解決，但收費權(quán)取消后，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都無力解決配套資金。其次，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費嚴重不足。雖然在取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師的工資改由縣(市)統(tǒng)一發(fā)放，但由于中國半數(shù)以上的縣級財政狀況并不樂觀，財政狀況差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法保證補貼的足額發(fā)放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師的工資問題還是沒有從根本上解決。最后，對農(nóng)村社會保障體系的建立形成制約。取消農(nóng)稅后，對大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，若上級政府轉(zhuǎn)移支付不到

7、位，不要說建立完善的保障支出體系，就連現(xiàn)有的軍烈屬優(yōu)撫、五保戶供養(yǎng)都將出現(xiàn)資金缺口。4鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理混亂，行政成本偏高分稅制改革后，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行了綜合財政預算和零戶統(tǒng)管試點，但是傳統(tǒng)的粗放式財政管理觀念沒有得到根本改變，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所人員較少，素質(zhì)不高，制度不完善，自身管理尚有待于進一步加強，難以對所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、單位進行有效的管理和監(jiān)督。由于在實施分稅制財政體制和農(nóng)村稅費改革時沒有進行相應(yīng)的配套改革，因此，新型農(nóng)村合作醫(yī)療配套資金、獨

8、生子女費、畜禽防疫經(jīng)費、農(nóng)村環(huán)境整治經(jīng)費、綠化經(jīng)費等的快速增長，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的社會負擔日益加重。在財力減少、社會各項事業(yè)發(fā)展帶來的巨大支出壓力下，行政成本并沒有得到有效控制。收稿日期：2011一D429作者簡介：王德濤(1974一)，男，內(nèi)蒙古鄂倫春旗人，會計師，從事財政稅收研究。JIANGJINGJIYUWENHUA團萬方數(shù)據(jù)邊疆經(jīng)濟與文化2011年第8期TheBorderEconomyAndCultureNo8，2011二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政

9、運行困難的原因分析】財政體制不完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺乏制度保障一是在政府間財力分配上存在財力層層向上集中的機制。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻承擔了與其有限財權(quán)極不對稱的大量事權(quán)，直接導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。二是政府間財權(quán)劃分與事權(quán)劃分不對稱。政府財力層層向上集中，而政府職能和支出責任卻不斷下放。中國基層政權(quán)不僅要提供義務(wù)教育、本區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安、環(huán)境保護、行政管理等多種地方公共產(chǎn)品，同時還要支持地方經(jīng)濟發(fā)展，而且基層政府所安排的支出大都剛性強、欠賬多

10、，所需支出基數(shù)大、增長也快。三是地方稅體系不完善。現(xiàn)行地方稅中缺乏穩(wěn)定且有規(guī)模的稅種，且地方稅收立法權(quán)、稅法解釋權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)和稅收減免權(quán)都集中于中央政府，地方增減財政收人的自主權(quán)很小。四是中國政府問的財政轉(zhuǎn)移支付制度與分稅制體制的配套要求相比還相差甚遠，缺乏規(guī)范、科學、穩(wěn)定性，尤其不適應(yīng)農(nóng)村稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運轉(zhuǎn)的需要。2財務(wù)管理混亂，舉債缺乏約束機制一是熱衷于政績形象工程。全民招商、零地價用地、無底限優(yōu)惠，一些地方雖然搞出了成績

11、，卻留下了大量的債務(wù)。二是舉債交稅、虛增收入。在一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于上級政府下達的收入任務(wù)脫離實際無法完成，為了應(yīng)付考核，也只得拉稅、買稅，借款繳稅，既造成財政收入的虛假，也增加了債務(wù)。三是缺乏監(jiān)督制約機制。現(xiàn)行的《預算法》等有關(guān)法律，規(guī)定了預算安排和執(zhí)行的原則是量人為出，禁止地方財政出現(xiàn)赤字和地方政府舉債。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和上級審計部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的舉債行為缺少必要的審計和監(jiān)督，也一定程度上助長了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的增長。3鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變滯后，財政“越位”與“

12、缺位”并存首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅同樣按照集權(quán)大一統(tǒng)的方式搞所謂“六套班子、七所八站”，而且，由于向下和橫分流渠道的匱乏，約束和監(jiān)督機制的缺失，即使精簡機構(gòu)，執(zhí)行起來往往是減了機構(gòu)不減人，在某些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，政府部門甚至成了解決就業(yè)的唯一渠道。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還沒有完全從私人經(jīng)濟領(lǐng)域退出來，有的還繼續(xù)把財政資金投入到競爭性領(lǐng)域，直接興辦企業(yè)。在財力有限的情況下，政府的越位必然引起相應(yīng)的缺位，導致應(yīng)由政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)沒有財力保障。三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政

13、走出困境的基本路徑1完善財政管理體制，規(guī)范地方分配關(guān)系首先，要按照財權(quán)、事權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理界定地方各級收支范圍，確保基層政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)和各項事業(yè)的健康發(fā)展。其次，在分稅制財政體制的總體框架下，進一步改進和完善轉(zhuǎn)移支付方式。建立規(guī)范、科學的轉(zhuǎn)移支付制度，加大轉(zhuǎn)移支付的r————1I10IBIANJIANGJING11YUWEN‘________一規(guī)模和力度，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的方式。為更好地擺脫計算中轉(zhuǎn)移支付的基數(shù)，可將原體制定額補助、增資

14、眭轉(zhuǎn)移支付和部分專項補助，合并簡化為一般性轉(zhuǎn)移支付。最后，實行徹底的分稅制，完善地方稅收體系，明確地方稅主體稅種，合理確定稅收管理權(quán)限。加強中國地方稅體系建設(shè)，合理確定地方稅權(quán)，優(yōu)化地方稅結(jié)構(gòu)，規(guī)范地方稅征管和保障體系。在科學劃分各級地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，為地方公共產(chǎn)品的供給提供穩(wěn)定的資金來源。2完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理機制，化解債務(wù)風險首先，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)管理，防止出現(xiàn)新的不正常債務(wù)，化解債務(wù)風險。對經(jīng)濟發(fā)達、財政收支規(guī)模較大，或者具有明顯的集

15、聚和輻射作用的中心鎮(zhèn)，應(yīng)進一步擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的自主權(quán)，以調(diào)動其發(fā)展經(jīng)濟和組織收人的積極性；對經(jīng)濟欠發(fā)達、收支規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則可實行“鄉(xiāng)財縣管”，由縣級財政直接進行規(guī)范管理。其次，在具體的財務(wù)管理上，要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)會計集中核算工作，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計核算中心的作用。要建立債務(wù)消化監(jiān)督和報告制度，上級財政要對下級政府債務(wù)進行監(jiān)控，并作為財政工作考核的一項重要內(nèi)容。最后，要全面清理縣鄉(xiāng)政府的債權(quán)和債務(wù)，明確性質(zhì)，界定責任，分類處置。逐年消化舊

16、債，嚴格控制新債，不得超越財力舉債搞建設(shè)。3精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)，加快轉(zhuǎn)變政府職能借助農(nóng)業(yè)稅免征的政策效力，大力精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員，壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出負擔，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政創(chuàng)造較為寬松的發(fā)展環(huán)境?？傮w上應(yīng)本著優(yōu)化鄉(xiāng)級財政性的資源配置，建立廉潔高效的政府管理機構(gòu)的原則，通過精簡機構(gòu)，合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進行優(yōu)勢互補，資源整合，以減輕社會負擔，促進基層社會各項事業(yè)的改革與發(fā)展。關(guān)鍵是要嚴格規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)和崗位設(shè)置，減少不必要的機構(gòu)和財政供養(yǎng)人員，節(jié)省行政費用開支；要

17、嚴格控制新增機構(gòu)、編制和財政供養(yǎng)人員，對超編單位的超編人員不得安排人員經(jīng)費和公用經(jīng)費；加快事業(yè)單位機構(gòu)改革步伐，將有條件的事業(yè)單位推向市場；要清理縣鄉(xiāng)財政供養(yǎng)人員，加大人員分流力度，實施“減員增效”，降低行政成本。4健全公共管理體制，實施績效評估按照十七屆三中全會精神，繼續(xù)推進公共財政覆蓋農(nóng)村政策的實施，建立新型的公共管理體制。一方面，做到縣鄉(xiāng)政府農(nóng)業(yè)機構(gòu)的設(shè)置和工作職能根據(jù)各自的需要和市場來決定，不需要再和中央政府“對口”，盡可能的減