國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)督管理體制中存在的問題與對策分析

1、匿囝圈THEORYRESEARCH我國政府與國有企業(yè)之間委托代理的鏈條較長且結構復雜，委托代理風險及相關激勵與約束問題一直都是難點。為此，需要加強國有資本經(jīng)營預算制度設計加大國有企業(yè)高風險業(yè)務的管理力度建立國有企業(yè)法律風險防范機制國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)督管理體制中存在的問題與對策分析國有大中型企業(yè)作為國民經(jīng)濟的主體黨執(zhí)政的經(jīng)濟基礎擔負著發(fā)展民族工業(yè)創(chuàng)造財富、擴大就業(yè)維護穩(wěn)定保護環(huán)境確保國有資產(chǎn)保值增值的經(jīng)濟責任、政治責任和社會責任。眾所周知，我

2、國政府與國有企業(yè)之間委托代理的鏈條較長且結構復雜其間的委托代理風險及相關激勵與約束問題一直都是企業(yè)改革的難點。這導致國有企業(yè)所有者明顯缺位國有產(chǎn)權主體在明晰產(chǎn)權的口號下實質產(chǎn)權界定模糊不清。為此，加強國有資產(chǎn)的財務監(jiān)控完善財務監(jiān)控體系是必然選擇。I、國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)督管理體制中存在的問題1嚴重的多頭管理當前國有企業(yè)要對多個政府部門負責，但卻沒有哪個部門真正對國有資產(chǎn)的保值增值負責任。由于所有者的責任主體不明確企業(yè)缺乏應有的監(jiān)督和約束尤其是

3、那些直接歸各級政府管理的大企業(yè)集團其產(chǎn)權歸政府所有，但政府是由各綜合經(jīng)濟管理部門行使管理職能的由于政府沒有授權由哪個部門進行監(jiān)管，結果是任何一個政府部門都可以管但都管不了誰都不負責任。同時，由于政府各個部門目標的多元化，不可避免地出現(xiàn)政出多門重復指令企業(yè)無所適從的情況造成監(jiān)督效率的低下和監(jiān)督成本的增加。118中田總會計師月刊2政資不分現(xiàn)象嚴重我國的國有企業(yè)經(jīng)營目標除了追求經(jīng)濟上的利潤目標還包括社會和政治目標。國有企業(yè)經(jīng)營的經(jīng)濟目標和社會

4、目標的雙重性常常是處于沖突狀態(tài)的使得國有企業(yè)無法完全按照效率目標來從事生產(chǎn)經(jīng)營難以參與公平的市場競爭，導致效率低下，在競爭中必然處于劣勢后果是犧牲了高效的經(jīng)濟目標且僅僅獲得了有限的社會目標。經(jīng)過多年的以政企分開為主要內(nèi)容的經(jīng)濟體制改革政府雖然不再直接干預企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，但是在國有資產(chǎn)管理體制下的政資不分現(xiàn)象仍然存在。更嚴重的是政府過多地承擔不該管的國有資產(chǎn)的所有者職能，必然影響其很好地履行在市場經(jīng)濟中應該履行的公共管理者職能造成行政代理

5、和經(jīng)濟代理的混淆及出現(xiàn)政府既是。運動員”又是“裁判員”的現(xiàn)象。3國有資產(chǎn)管理的代理鏈過長在現(xiàn)有的”國家所有、分級管理”的國有資產(chǎn)管理模式中國家作為第一層的委托人，然后層層向下委托。由于委托環(huán)節(jié)過多，造成信息傳遞上的多環(huán)節(jié)和實踐上的阻礙，使本來就不對稱的信息更容易發(fā)生扭曲，而且由于中央政府和地方政府地方政府之間、地方政府和企業(yè)之間利益的不一致信息不可避免地要被各部門按照自己的利益方式來重新解釋。因此國家與企業(yè)之間存在的多環(huán)節(jié)委托代理所造成

6、的。代理■何匯豐鏈”過長的問題，加重了所有者和內(nèi)部經(jīng)營者之間的信息不對稱。4國有資產(chǎn)會計信息嚴重失真財政部在2007年一2009年之間連續(xù)三年組織的國有企業(yè)會計信息質量抽查的結果表明，每年約有90％以上的企業(yè)的會計報表不實。比如有的企業(yè)為追求政績或逃避征稅故意做假憑證假報表，掩蓋真實的財務狀況和經(jīng)營成果；有的會計人員違反職業(yè)道德，為違法違紀行為出謀劃策；有的社會審計機構惟利是圖，與企業(yè)串通一氣，出具虛假審計報告審計環(huán)節(jié)實際上形同虛設。5

7、國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)督機制乏力我國國有企業(yè)的財務監(jiān)控有三個方面：由政府監(jiān)控包括政府主管部門國資，財稅和審計等部門的監(jiān)控；由社會監(jiān)控，包括會計師事務所審計師事務所等社會中介機構的監(jiān)督；由國有企業(yè)自我監(jiān)控，包括國有企業(yè)內(nèi)部財務和審計部門的監(jiān)控。其中國有企業(yè)自我監(jiān)控屬于內(nèi)部監(jiān)控，是最直接最全面最有效的監(jiān)控但又是最具有彈性、隨意性和不確定性的監(jiān)控。正是因為這個特點，加之長期以來對內(nèi)部監(jiān)控的忽視，我國國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)控普遍很薄弱。二、加強我國國有企業(yè)資產(chǎn)

8、財務監(jiān)管的措施1構建國有資產(chǎn)管理的法制體系就立法重點而言要加緊對國有萬方數(shù)據(jù)E直到回出曲調THEYRESEARCH我國政府與國有企業(yè)之間委托代理的鏈條較長且結構復雜，委托代理風險及相關激勵與約束問題一直都是難點。為此，需要加強固有資本經(jīng)營預算制度設計，加大固有企業(yè)高風險業(yè)務的管理力度，建立國有企業(yè)法律風險防范機制固有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)督管理體制中存在的問題與對策分析伺匯豐固有大中型企業(yè)作為國民經(jīng)濟的主2政資不分現(xiàn)象嚴攝髓“過長的問題，加盟主了所

9、有者和內(nèi)部體.黨執(zhí)政的經(jīng)濟基礎，擔負著發(fā)展民我國的周有企業(yè)經(jīng)營目標除了追求經(jīng)營者之間的信息不對稱.族工業(yè).創(chuàng)i盤財富、擴大就業(yè).維護穩(wěn)經(jīng)濟上的利潤目標，還包括社會和政治自4固有資產(chǎn)會計倍思、嚴重失真定.保護環(huán)境.確保固有資產(chǎn)保值增值標.固有企業(yè)經(jīng)營的結濟目標和社會目標財政部在2007年2009年之間連的經(jīng)濟責任、政治資任和社會責任.眾的雙撞性常常是處于沖突狀態(tài)的，使得國續(xù)三年組織的閣有企業(yè)會計信息質最捕所周知，我國政府與國有企業(yè)之間委托

10、有企業(yè)無法完全按照效率目標來從事生查的結果表明，每年約有90%以上的企代理的鏈條較長且結構復雜，其間的委產(chǎn)經(jīng)營，難以參與公平的市場凳爭，導業(yè)的會計報表不實.比如有的企業(yè)為追托代理風險及相關激勵與約束問題一直致效率低下，在競爭中必然處于劣勢，求政績或逃避征稅，故意做假憑證.假都是企業(yè)改革的難點.這導致國有企業(yè)眉果是犧牲了高效的經(jīng)濟目標且僅僅獲報表，掩蓋真實的財務狀況和經(jīng)營成所有者明顯缺位，固有產(chǎn)權主體在明晰得了有限的社會因標。經(jīng)過多年的以

11、政果有的會計人員違反職業(yè)道德，為違產(chǎn)權的口號節(jié)實質產(chǎn)權界定模糊不清.企分開為革要內(nèi)磅的結濟體制改革，政法違紀行為出謀劃策有的社會審計機構為此，加強國有資產(chǎn)的財務監(jiān)控.克薔府雖然不再直接干預企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，惟利是圖，與企業(yè)蹋遇一氣，出具虛假審財務監(jiān)船體系是必然選擇.但是在國有資產(chǎn)管理體制下的政資不分計報告，審計環(huán)節(jié)實際上形同虛設.現(xiàn)象仍然存在.更嚴重的是政府過多地5.固有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)督機制乏力…、固有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)督管理體承報不i衷智的國有資產(chǎn)

12、的所有者職能，我國固有企業(yè)的財務監(jiān)控有三三個方制中存在的問題必然影響其很好地履行在市場經(jīng)濟中菌:囪政府監(jiān)控，包括政府主管部門、國1.嚴重的多頭管理應該履行的公共管理者職能，造成行政資、財稅制審計等部門的lId撓由社會監(jiān)當前固有企業(yè)要對多個政府部門負代理和經(jīng)濟代理的混淆及出現(xiàn)政府既是控，包括會計師事務所.審計師事務所等費，但卻沒有哪個部門真正對國有資產(chǎn)w激動員“又是伽裁判員“的現(xiàn)象.社會中介機構的監(jiān)督由國有企業(yè)自我的保值增僚負贊任.由于所

13、有者的責任3固有資產(chǎn)管理的代理鏈過長監(jiān)控，包括固有企業(yè)內(nèi)部財務和審計部主體不明確，企業(yè)缺乏應有的監(jiān)督和的在現(xiàn)有的罔家所有.分級管理“門的監(jiān)控.其中國有企業(yè)自我且在控屬于束，尤真是那些直接歸各級政府管理的的固有資產(chǎn)管理模式中，國家作為第…內(nèi)部監(jiān)控，是最直接‘最全面、最有效大企業(yè)集團，其產(chǎn)權歸政府所有，1日政層的委托人，然脂j蕓層向下委托.由于的監(jiān)控，但又是最具有彈性、隨意性和府是由各綜合經(jīng)濟管理部門行使管理職委托環(huán)節(jié)過多，造成倍思、傳遞上

14、的多環(huán)不確定性的監(jiān)控.正是因為這個特點，能的，由于政府沒有授權由哪個部門進節(jié)和實踐上的阻礙，使本來就不對稱的加之長期以來對內(nèi)部監(jiān)控的恕視，我罔行監(jiān)管，結果是任何一個政府部門都可倍息更窯易發(fā)生扭曲，而且由于中央政國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)控普遍很薄弱.以瞥，但都管不了，誰都不負責任.同府和地方政府.地方政府之間、地為政時，由于政府各個部門目標的多冗化，府和企業(yè)之間利益的不…致，倍息不可二、加強哦國固有企業(yè)資產(chǎn)財不可避免地出現(xiàn)政出多門.建復指令.避免地

15、要被各部門按照自己的利放方式務監(jiān)管的措施企業(yè)無所適從的情況，造成監(jiān)督效率的來囊新解釋.因此，國家與企業(yè)之間存1構建固有資產(chǎn)管理的法制休系低下半日監(jiān)督成本的增加.在的多環(huán)節(jié)委托代理所造成的“代理就立法鍾點而富.要加緊對固有118咿團總會計師“月刊資產(chǎn)管理的法律空白和薄弱點的立法。國資委必須改變過去依照行政手段和主觀意志辦事的做法要先立法后行政，用法律手段加強國有資產(chǎn)的監(jiān)管做到有法可依有法必依，從而真正做到管財產(chǎn)管人和管事三權相統(tǒng)一。在法律

16、體系構建上，要特別處理好一般法與特別法的關系。國有資產(chǎn)的一般法主要包括規(guī)范市場主體的法律規(guī)范如民法通則公司法中外合資經(jīng)營企業(yè)法、中外合作經(jīng)營企業(yè)法外資企業(yè)法等，這些主要涉及到企業(yè)的行為及公司治理結構的構造等。特別法主要包括作為國有資產(chǎn)管理根本大法的國有資產(chǎn)法國有資產(chǎn)產(chǎn)權基礎管理法則國有資產(chǎn)運行專項配套法規(guī)國有資產(chǎn)管理和經(jīng)營的法規(guī)國有資產(chǎn)管理和經(jīng)營的行政規(guī)章正地履行職責，不但要認真檢查公司財?shù)?。從?zhí)法而言，要加大執(zhí)法力度，建務，保障公司利

17、益和公司業(yè)務活動的合立健全國有資產(chǎn)管理執(zhí)法責任追究制，法性，還應監(jiān)督糾正董事和經(jīng)理層的尤其是要強化對國資委的法律規(guī)制。如行為并將有關情況如實向股東大會報何監(jiān)督國資委，提高國有資產(chǎn)監(jiān)督效告。要牢固樹立監(jiān)事會對股東大會負責率，除了強化全國人大和地方人大的程的法律觀念，建立和完善監(jiān)事會的責任序性監(jiān)督、政府行政監(jiān)督媒體與社會機制和約束機制，明確職權和法律責輿論監(jiān)督外，必須通過法律約束國資委任。引進外部監(jiān)事制度，可由外部監(jiān)事行為使其依法行政。規(guī)制

18、當局必須做和內(nèi)部監(jiān)事共同組成監(jiān)事會，維護股東到規(guī)制有據(jù)規(guī)制適度執(zhí)法有力和裁利益。決有方，這是完善政府規(guī)制的目標要3加強國有資本經(jīng)營預算制度設計求，也是國資委依法行政的需要。此根據(jù)當前國有資產(chǎn)管理體制現(xiàn)外還要增強廣大人民群眾對國有資產(chǎn)狀可按照“國資委一國有資產(chǎn)授權的監(jiān)督管理意識。運營機構一國有資產(chǎn)控股，參股企2完善國有企業(yè)法人治理結構業(yè)”三個層次來設計國有資本經(jīng)營預科學嚴密的公司治理結構是保證算管理架構。第一層次為國資委，它實現(xiàn)國有資本財

19、務監(jiān)管目標的內(nèi)在基是國有資本經(jīng)營預算的一級編制主礎。首先要規(guī)范完善董事會機構，依體，負責本級國有資本經(jīng)營預算的編據(jù)法人治理結構實行權力分工與制衡相制及匯總；組織本級收益的收繳；對結合、集體決策與個人決策相結合等原下級國有資產(chǎn)經(jīng)營預算管理進行業(yè)務則要求，不僅決策權，執(zhí)行權與監(jiān)督權指導；監(jiān)督國有資產(chǎn)運營公司國有資要分開，董事會成員和經(jīng)理人員不能進產(chǎn)經(jīng)營收益的收繳使用；監(jiān)督國有入監(jiān)事會，監(jiān)事會成員也不能進入董資產(chǎn)授權運營公司下級國資委執(zhí)行事會

20、和經(jīng)理層，以確保監(jiān)督權的獨立行本級預算制度政策及國家其他有關使：而且決策權與執(zhí)行權原則上也應分法規(guī)。第二層次為國有資產(chǎn)授權運營立董事與經(jīng)理人員不應該互相兼職。機構，它是國有資本經(jīng)營預算的二級其次要強化監(jiān)事會的職能發(fā)揮監(jiān)事會編制主體應在董事會中設立預算委作用。嚴格按規(guī)定的選舉程員會或類似機構，對公司資產(chǎn)經(jīng)營預序選舉監(jiān)事組成監(jiān)事會。監(jiān)事應忠誠公算的主要問題作出決策，并對預算編THEORYRESEARCH匿啜圈制作出具體部署。第三層次為國有資

21、產(chǎn)控股參股企業(yè)，負責國有資產(chǎn)經(jīng)營預算的具體執(zhí)行從事各種生產(chǎn)經(jīng)營活動。4加大國有企業(yè)高風險業(yè)務的管理力度對從事高風險投資業(yè)務進行嚴格控制和規(guī)范管理。要對委托理財期權及衍生品投資，股票投資等高風險業(yè)務進行清理和規(guī)范。對于已經(jīng)開展的委托理財業(yè)務應采取措施全面清理難以收回的要通過法律等手段進行保全。企業(yè)在境內(nèi)只能從事品種與其主業(yè)相匹配規(guī)模與現(xiàn)貨相適應的期貨投資；在境外只允許經(jīng)國家有關部門批準的企業(yè)從事套期保值的期貨業(yè)務。從事股票投資的企業(yè)，都要

22、設立專門機構和由專業(yè)人員進行專業(yè)化操作對未具備條件的企業(yè)從事股票投資要進行清理。實施對高風險投資業(yè)務的監(jiān)控。對于國家嚴令禁止開展的高風險業(yè)務企業(yè)一律不得違反國家規(guī)定或超范圍經(jīng)營。涉足高風險業(yè)務的企業(yè)應建立專門的機構，專職負責各項高風險業(yè)務的監(jiān)管工作并對各級子企業(yè)從事的高風險業(yè)務實施直接監(jiān)管和實時監(jiān)控，同時企業(yè)應通過內(nèi)部審計等方式對各級子企業(yè)開展的高風險投資業(yè)務建立定期核查和報告制度。5建立國有企業(yè)法律風險防范機制對違反國家規(guī)定或超范圍從

23、事高風險業(yè)務投資的相關責任人要提出警告，并限期整改：發(fā)生重大損失的，應查明原因分清責任，按照有關規(guī)定嚴肅追究相關人員的責任。要加快企業(yè)總法律顧問制度建設，力爭在所有中央企業(yè)和地方國有重點企業(yè)建立健全法律事務機構。其中中央大型企業(yè)要實行企業(yè)總法律顧問制度進一步提高依法維護自身合法權益的能力。回(作者單位：寶鋼黃石公司)網(wǎng)上瀏覽，請登錄中國總會計師網(wǎng)(w、mcc／oCOrncn)201004總第81期119萬方數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的法律空白和薄弱點

24、的主法.國資委必須改變過去依照行政手段和主觀意志辦事的做法，要先立法后行政，用法律手段加強國有資產(chǎn)的監(jiān)管，做到有法可依.有法必依ι從而真正做到管財產(chǎn)、管人和管事三權相統(tǒng)一.在法律體系構建上，要特別處理好一般法與特別洼的關系.國有資產(chǎn)的一般法主要包括規(guī)范市場主體的法律規(guī)范，如民法通則.公司法.中外合資經(jīng)營企業(yè)法、申外合作經(jīng)營企業(yè)法.外資企業(yè)法等，這些主要涉及到企業(yè)的行為及公司治理結構的構造等.特別法主要包括作為固有資產(chǎn)管理根本大法的國有資

25、產(chǎn)法.國有資產(chǎn)產(chǎn)權基礎管理法則.固有資產(chǎn)運行THEYRESEARCHI直到i!jt司制作出具體部署.第三層次為固有資產(chǎn)控股.參股企業(yè)，負責固有資產(chǎn)經(jīng)營預算的具體執(zhí)行，從事各種生產(chǎn)經(jīng)營活動.4.加大固有企業(yè)高風險業(yè)務的管理力度對從事高風險投資業(yè)務進行嚴格控制和規(guī)范管理.要對委托理財.期權及衍生晶投資.股票投資等高風險業(yè)務進行清理和規(guī)范.對于已經(jīng)開展的委托理財業(yè)務，應采取措施全面清理，難以收固的要通過法律等手段進行保全.企業(yè)在境內(nèi)只能從事品

26、種與其主業(yè)相匹配.規(guī)模與現(xiàn)貨相適應的期貨投資在境外只允許經(jīng)國家有關專項配套法規(guī)、固有資產(chǎn)管理和經(jīng)營的部門批準的企業(yè)從事套期保值的期貨法規(guī).國有資產(chǎn)管理和經(jīng)營的行政規(guī)章正地履行職責，不但要認真檢查公司財業(yè)務.從事股票投資的企業(yè)，都要設等.從執(zhí)法而言，要加大執(zhí)法力度，建務，保障公司利益和公司業(yè)務活動的合立專門機構和由專業(yè)人員進行專業(yè)化主健全國有資產(chǎn)管理執(zhí)法責任追究制，法性，還應監(jiān)督.糾正董事和經(jīng)理層的操作，對未具備條件的企業(yè)從事股票尤其是要

27、強化對國資委的法律規(guī)制.如行為，并將有關情況如實向股東大會報投資要進行清理.實施對高風險投資何監(jiān)督國資委，提高國有資產(chǎn)監(jiān)督效告.要牢固樹立監(jiān)事會對股東大會負責業(yè)務的監(jiān)控.對于國家嚴令禁止開展率，除了強化全國人大和地方入大的程的法律觀念，建立和完善監(jiān)事會的責任的高風險業(yè)務，企業(yè)一律不得違反國序性監(jiān)督、政府行政監(jiān)督.媒體與社會機制和約束機制，明確職權和法律責家規(guī)定或超范圍經(jīng)營.涉足高風險業(yè)輿論監(jiān)督外，必須通過法律約束國資委任.引進外部監(jiān)事制

28、度，可由外部監(jiān)事務的企業(yè)，應建立專門的機構，專職行為，使其依法行政.規(guī)制當局必須做和內(nèi)部監(jiān)事共同組成監(jiān)事會，維護股東負責各項高風險業(yè)務的監(jiān)管工作，并到規(guī)制有據(jù)、規(guī)制適度.執(zhí)法有力和裁利益.對各級子企業(yè)從事的高風險業(yè)務實施決有方，這是完善政府規(guī)制的目標要求，也是國資蠶依法行政的需要.此3加強國有資本經(jīng)營預算制度設計直接監(jiān)管和實時監(jiān)控，同時企業(yè)應通根據(jù)當前固有資產(chǎn)管理體制現(xiàn)過內(nèi)部審計等方式對各級子企業(yè)開展外，還要增強廣大人民群眾對國有資產(chǎn)狀

29、，可按照“國資委一國有資產(chǎn)授權的高風險投資業(yè)務建立定期核查和報的監(jiān)督管理意識.運營機構一國有資產(chǎn)控股.參股企告制度.2.完善國有企業(yè)法人治理結構業(yè)“三個層次來設計固有資本經(jīng)營預5.建主固有企業(yè)法律風險防范機制科學嚴密的公司治理結構是保證算管理架構.第一層次為國資委，它對違反國家規(guī)定或超范圍從事高風實現(xiàn)固有資本財務監(jiān)管目標的內(nèi)在基是國有資本經(jīng)營預算的一級編制主險業(yè)務投資的相關責任人要提出警告，礎.首先要規(guī)范.完善董事會機構，依體，負責本級

30、國有資本經(jīng)營預算的編并限期整改發(fā)生重大損失的，應查明據(jù)法人治理結構實行權力分工與制衡相結IJ及匯總組織本級收益的收繳，對原因，分清責任，按照有關規(guī)定嚴肅追結合、集體決策與個人決策相結合等原下級國有資產(chǎn)經(jīng)營預算管理進行業(yè)務究相關人員的責任.要加快企業(yè)總法律則要求，不僅決策權.執(zhí)行權與監(jiān)督權指導監(jiān)督國有資產(chǎn)運營公司固有資顧問制度建設，力爭在所有中央企業(yè)和要分開，董事會成員和經(jīng)理人員不能進產(chǎn)經(jīng)營收益的收繳.使用監(jiān)督固有地方固有重點企業(yè)建立健全

31、法律事務機入監(jiān)事會，監(jiān)事會成員也不能進入董資產(chǎn)授權運營公司、下級國資委執(zhí)行構.其中，中央大型企業(yè)要實行企業(yè)總辜會和經(jīng)理層，以確保監(jiān)督權的獨立行本級預算制度.政策及國家其他有關法律顧問制度，進一步提高依法維護自使，而且決策權與執(zhí)行權原則上也應分法規(guī).第二層次為國有資產(chǎn)授權運營身合法權益的能力.回立，董事與經(jīng)理人員不應該互相兼職.機構，它是固有資本經(jīng)營預算的二級(作者單位:寶鋼黃石公司)其次要強化監(jiān)事會的職能，發(fā)揮監(jiān)事會編制主體，應在董事會