美國現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)對我國預(yù)算制度改革的啟示

1、!“#!改革研究理論導(dǎo)刊$%%$&#摘要：政府預(yù)算作為政府財政支出的基本決策工具，在規(guī)范政府活動范圍和約束政府行為方面，有著不可替代的作用。本文擬通過對美國現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)的考察，為市場經(jīng)濟下政府行為的規(guī)范以及完善政府預(yù)算制度提供一些值得借鑒的經(jīng)驗。關(guān)鍵詞：美國政府預(yù)算；預(yù)算約束軟化中圖分類號：’(“$；’#“$&“文獻標識碼：)文章編號：“%%$!#%($%%$%#!%%“#!%$美國現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)對我國預(yù)算制度改革的啟示胡克剛西安

2、經(jīng)貿(mào)學院財政學系，陜西西安#“%%“一、我國政府預(yù)算制度的主要缺陷目前我國政府預(yù)算的缺陷主要是預(yù)算約束軟化，其主要表現(xiàn)是：政府各部門以部門利益為出發(fā)點，不完全按照政府預(yù)算的既定目標行事，政府行為失去控制；年度預(yù)算計劃不再對政府的實際支出具有約束力，預(yù)算失控；原來的預(yù)算收支平衡被打破，預(yù)算失去嚴肅性。預(yù)算約束軟化的原因是多方面的，從制度方面看，預(yù)算約束軟化的原因主要有四個方面：第一，預(yù)算資金分配不公平。即不是按“辦事”原則，而是按“基數(shù)”

3、分配預(yù)算。該得到預(yù)算的單位得不到預(yù)算，不該得到的卻獲得了預(yù)算。而政府的有些事是非辦不可的，這樣一來，那些獲得預(yù)算多的單位不可能壓下來，而那些未獲得足夠預(yù)算的單位，又必須追加，結(jié)果使原有預(yù)算形同虛設(shè)。市場經(jīng)濟下的政府是公共事務(wù)管理機關(guān)，預(yù)算分配必須體現(xiàn)“辦事”原則，而現(xiàn)實的預(yù)算分配是“基數(shù)法”，這就難以公平地分配預(yù)算，從根本上避免預(yù)算約束軟化。第二，預(yù)算外資金的存在。預(yù)算外資金的存在使單位有了新的收入來源，因而支出根本不受政府預(yù)算控制。這

4、就出現(xiàn)了三個問題：一是使政府的機構(gòu)、人員和預(yù)算失去了約束力；二是整個政府支出水平失去控制；三是隨著不收費單位與收費單位的工作人員收入水平拉大，引發(fā)單位之間“攀比效應(yīng)”。第三，預(yù)算分配上缺乏預(yù)見性。這既有技術(shù)性原因，也有制度性原因。例如，屈從于財政平衡，財政部門往往人為壓低支出規(guī)模，在執(zhí)行中不得不追加支出。第四，財政支出的“粘滯性現(xiàn)象”。粘滯性現(xiàn)象是指公共支出增長比較容易，收縮時十分困難的現(xiàn)象。粘滯性現(xiàn)象的存在使財政資金不足或者在支出收縮

5、時不能按“辦事原則”安排預(yù)算，一些“過時機構(gòu)”占用了大量的財政資金。二、美國現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)一美國現(xiàn)代預(yù)算制度建立的背景和動機十九世紀末二十世紀初在美國歷史上被稱為“進步時代”，美國現(xiàn)代預(yù)算制度就是在這個時期建立的。在此之前的美國預(yù)算，只不過是一堆雜亂無章的事后報賬單。對政府某部門的撥款只是一個總數(shù)，沒有支出分類，也沒有明細科目，既不準確，更談不上完整。每個部門自己爭取資金，自己掌握支出。一級政府并沒有一份詳細和統(tǒng)一的預(yù)算。美國雖然號稱

6、民主，但民眾和議會都無法對政府及其各部門進行有效的監(jiān)督，貪贓枉法及腐敗現(xiàn)象屢禁不絕。人們對腐敗的厭惡和憤怒成了改革的動力。美國當時的預(yù)算改革者指出，預(yù)算問題絕不僅僅是個無關(guān)緊要的數(shù)字匯總問題，而是關(guān)系到民主制度是否名副其實的大問題。沒有預(yù)算的政府是“看不見的政府”，而“看不見的政府”必然是“不負責任的政府”，“不負責任的政府”不可能是民主的政府。預(yù)算改革的目的就是建立現(xiàn)代預(yù)算制度，把“看不見的政府”變成“看得見的政府”?，F(xiàn)代預(yù)算制度就成

7、為一種對政府和官員“非暴力的制度控制方法”。二美國現(xiàn)代預(yù)算制度的主要內(nèi)容美國現(xiàn)代預(yù)算制度的內(nèi)容主要包括以下幾層涵義：第一，它是一個關(guān)于政府未來支出的計劃，而不是事后的報賬。第二，它是一個完整統(tǒng)一的計劃，包括政府所有部門的支出。第三，它是一個詳細的計劃，要列舉所有項目的支出，并對它們進行分類。第四，對計劃中的每項支出都要說明其理由，以便對支出的輕重緩急加以區(qū)別。第五，這個計劃必須對政府的行為具有約束力，即沒有列支項目不能辦理支出，列支的資

8、金不得挪作他用。第六，這個計劃必須得到權(quán)力機關(guān)議會的批準，并接受其監(jiān)督。第七，為了方便民眾監(jiān)督，預(yù)算內(nèi)容和預(yù)算過程必須透明。三美國現(xiàn)代預(yù)算制度建立的意義美國現(xiàn)代預(yù)算制度“.%(年最早從紐約開始實施，隨后的幾年，預(yù)算制度不斷完善并很快在各州推!“#!改革研究!“理論導(dǎo)刊$%%$&’廣開來，最終于“($“年隨美國國會“預(yù)算與會計法”的通過在全國實施。美國現(xiàn)代預(yù)算制度的建立，對美國后來的政治發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響，它將各級政府行為的細節(jié)第一次展

9、現(xiàn)在陽光下，有效地遏制了腐敗的勢頭，改善了政府與民眾的關(guān)系，人們普遍認為，羅斯福的“新政”挽救了美國的資本主義。但是，如果沒有現(xiàn)代預(yù)算制度的建立，即使羅斯福有實行“新政”的愿望，分散而低效的體制完全可能使他的計劃無疾而終。三、對我國預(yù)算制度改革的啟示我國目前的預(yù)算制度脫胎于計劃經(jīng)濟體制，隨著經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型和政府職能的轉(zhuǎn)變，預(yù)算約束軟化的問題日益嚴重，成為目前政府預(yù)算制度的主要缺陷。預(yù)算約束軟化的原因是多方面的，包括諸如預(yù)算形式不穩(wěn)定，預(yù)算

10、內(nèi)容不完整，預(yù)算編制缺乏前瞻性、期限短，預(yù)算分配重視財權(quán)、忽視責任，預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督透明度低、流于形式、缺乏法律性等等。與“進步時代”前的美國預(yù)算制度相比，有一定相似性。從美國現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)的經(jīng)驗來看，對我國預(yù)算制度改革，解決預(yù)算約束軟化的問題有如下啟示：)一在政府預(yù)算的基本職能方面現(xiàn)代政府預(yù)算制度在市場經(jīng)濟體制下不僅是政府財政支出的基本決策工具，而且是人民群眾對政府活動進行約束和限制的基本手段。代議機關(guān))人民代表人會及其常務(wù)委員會對政

11、府預(yù)算的審查、批準和監(jiān)督就是人民群眾對政府活動進行約束和限制的具體體現(xiàn)。政府預(yù)算應(yīng)反映一定時期政府活動的范圍和方向，政府的各項活動必須受到政府預(yù)算的約束和限制。市場經(jīng)濟下的政府是一個特殊的產(chǎn)業(yè)部門，它的職能就是提供與滿足社會公共需要有關(guān)的公共物品或服務(wù)。凡是與社會公共需要無關(guān)或不屬于社會公共需要領(lǐng)域的事項，均不能納入政府的職能范圍。政府為滿足社會公共需要、提供公共物品或服務(wù)而形成支出，是政府預(yù)算的支出范圍，即以政府為滿足社會公共需要而從

12、事的活動為準繩，確定“政府需要多少錢”。同時，以政府為滿足社會公共需要、提供公共物品或服務(wù)的成本為準繩，確定政府預(yù)算的收入范圍，從而解決政府“可以取得多少錢”。經(jīng)濟體制的變革，必然引起政府職能、預(yù)算制度等一系列的變化，同時，思想觀念也將不斷更新，樹立公共預(yù)算觀念，構(gòu)建新型復(fù)式預(yù)算體系，解決了這些問題，那么預(yù)算約束軟化的問題，才會從制度上得到解決。)二在政府預(yù)算的內(nèi)容方面美國的政府預(yù)算制度，是一個統(tǒng)一的計劃，包括政府所有部門的開支，且每項

13、開支都應(yīng)在滿足社會共同需要的基礎(chǔ)上，按照支出的輕重緩急加以區(qū)別。我國目前的政府預(yù)算制度中，預(yù)算外資金的存在，是造成預(yù)算約束軟化的一個重要因素。將預(yù)算外和制度外收支都納入預(yù)算統(tǒng)一進行管理，不僅僅是一個簡單的管理問題，其根本要害在于規(guī)范政府部門的行為。聯(lián)系到我國目前的腐敗問題，不難看出，只要制度上存在漏洞，腐敗的產(chǎn)生是必然的，漏洞愈大，腐敗愈烈。腐敗不是人品問題，而是制度問題。必須以滿足社會共同需要為基準，規(guī)范政府收費，并將全部政府收入納入

14、預(yù)算，確保政府預(yù)算的統(tǒng)一性和完整性。同時，以滿足社會共同需要為標準，改革政府部門設(shè)置，編制部門預(yù)算，以部門預(yù)算收支反映政府發(fā)揮各項職能、滿足社會共同需要的成本。)三在政府預(yù)算的法律效力方面市場經(jīng)濟是法治化的經(jīng)濟，法治是市場經(jīng)濟的制度基礎(chǔ)。法治的作用不僅在于約束微觀經(jīng)濟主體的行為，更在于對政府行為的約束。政府預(yù)算制度是通過法律程序確立的、對政府活動進行約束和限制的基本途徑，一經(jīng)批準就成為國家法律，具有法律的權(quán)威性。這一點，在美國的現(xiàn)代預(yù)算

15、制度中體現(xiàn)的淋漓盡致：沒有政府預(yù)算授權(quán)就不能進行財政收支，資金不能挪作他用，而且必須接受權(quán)力機關(guān)監(jiān)督。美國聯(lián)邦政府就曾多次因為國會沒有批準聯(lián)邦預(yù)算而部分關(guān)門。與此相對，我國預(yù)算的法治化程度相當?shù)?，預(yù)算約束軟化，政府的財政活動不按預(yù)算辦事的情況時有發(fā)生。要提高我國政府預(yù)算的法治化程度，樹立其法律的權(quán)威性，對政府行為進行約束和規(guī)范，一方面要轉(zhuǎn)變預(yù)算觀念，延長預(yù)算編制時間)美國的政府預(yù)算編制時間長達十八個月，改進預(yù)算編制方法，采用科學的方法測

16、算政府預(yù)算各項收支，使政府預(yù)算能夠詳細反映政府各部門未來一定時期各項活動的收支；另一方面，政府預(yù)算的法治化有賴于整個社會的法治化，糾正政府部門執(zhí)法不嚴、違法不究的司法行為，消除人民群眾對法律的信仰危機，恢復(fù)廣大國民對法律的信仰和崇尚，則是一個長期的過程。)四在政府預(yù)算的透明度方面必須增加政府預(yù)算的透明度，加強人民群眾對政府行為的監(jiān)督。滿足社會共同需要是政府各項活動的基本出發(fā)點，社會共同需要即社會成員的共同需要，通過公開向公眾派送預(yù)算草案