湖北鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革研究

1、湖北鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革研究,武漢科技大學(xué)副校長 顧杰教授,中國農(nóng)村改革,1950：土地改革1978：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制（分田到戶）1987：村民自治2002：稅費(fèi)改革2004：鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套改革,土地改革運(yùn)動,1979：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制（分田到戶）,小崗村,彭真主持六屆人大會議,村委會選舉大會場,稅費(fèi)改革,六個一號文件主要是關(guān)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革,1982年一號文件《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》確立了承包制。1983年的中共中央一號文件是《當(dāng)前

2、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》 肯定承包制。1984年一號文件《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》，穩(wěn)定和完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任，延長土地承包期15年 。1985年一號文件《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》，改革農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購制度。1986年一號文件《關(guān)于1986年農(nóng)村工作的部署》，肯定農(nóng)村改革的方針政策、深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革。2004年一號文件《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》，農(nóng)民增收為重點(diǎn)。,2004年6月13日至14日在武漢召開全省鄉(xiāng)

3、鎮(zhèn)綜合配套改革工作會議，,目 錄,一、改革的背景與原因二、改革的內(nèi)容與做法三、改革的途徑與趨勢,一、改革提出的背景與原因,（一）直接原因1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并與稅費(fèi)改革的繼續(xù)與保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的結(jié)果：領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)與人員普遍超編。稅費(fèi)改革帶來了兩大變化：一是用不了那么多人；二是養(yǎng)不起那么多人；今后不能以任何方式向農(nóng)民收錢養(yǎng)人，因此必須把人員減少到財政能維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)的程度,溫家寶副總理在2001年2月召開的全國農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作會議上強(qiáng)

4、調(diào)指出：,農(nóng)村稅費(fèi)改革成功與否，很大程度上取決于相關(guān)配套改革能否到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制、農(nóng)村教育體制等方面的改革，不僅是農(nóng)村稅費(fèi)改革的重要組成部分，而且是農(nóng)村稅費(fèi)改革取得成功的重要保證，必須堅持同步實(shí)施，整體推進(jìn)。,2．解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)困境的必由之路,矛盾很多干部很累包袱很重待遇很低,吃飯的財政,中西部地區(qū)，縣鄉(xiāng)財政的70-80%以上是用于吃飯。。襄陽縣：２０００年全縣可用財力只有１９８００萬元，工資支出為１５４８２萬元，占到

5、可用財力的８０％。河南省鄢陵縣：實(shí)際可用財力８０００萬元，而工資支出就要９６００萬元。 全國2700多個縣市就有1080個縣發(fā)不出工資 “吃飯財政”已經(jīng)惡化為一種更為艱難的“討飯財政’”,收費(fèi)的政府,縣鄉(xiāng)預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)不夠，只能靠稅外收費(fèi)的方式維持。襄陽縣２０００年僅行政事業(yè)性收費(fèi)就有５５０項(xiàng)，涉及部門１１０個，收費(fèi)共６４１０萬元，最高時達(dá)到９０００多萬元，預(yù)算外收入占到全縣財政收入的３０％（45%）； 河南省鄢陵縣預(yù)算外收入占支

6、出４４％；江西泰和縣預(yù)算外收入占支出的６９％。,負(fù)債的政府,債務(wù)面廣債務(wù)量大債務(wù)增長快債務(wù)化解難,鄉(xiāng)村債務(wù)面廣,注：全國為估計數(shù)，湖南、四川為抽樣數(shù)（1999）,農(nóng)村鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村債務(wù)量情況,債務(wù)沉重：,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均有不良債務(wù)600萬元，縣級平均2.3億元，保守估計，全國地縣鄉(xiāng)共有2.5萬億元。湖北省黃岡市鄉(xiāng)鎮(zhèn)級債務(wù)達(dá)31095萬元，鄉(xiāng)平248萬元；村級債務(wù)達(dá)195953萬元，村平46萬元。2000年底襄陽縣村鎮(zhèn)兩級債務(wù)12.5

7、億元，是當(dāng)年全縣財政總收入的4倍以上；稅費(fèi)改革后，17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)計算(原為28個)，平均每鎮(zhèn)7352萬元，平均每村200萬元。1999年農(nóng)村合作基金會的倒閉賠償，讓襄樊市財政突然背上規(guī)模10億元之巨的債務(wù)。襄樊市2003年全年的地方一般預(yù)算收入為16.9億元 。,湖北廣水市，鄉(xiāng)村總債務(wù)4.2億，其中村級1.9億，其中村集體欠農(nóng)戶達(dá)到1億。教育債務(wù)1.6億，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)6000萬，凈債務(wù)3.3億。 監(jiān)利縣中小學(xué)共有債務(wù)8371萬，其中普九55

8、26萬，總債務(wù)有4億多。 咸安與基層干部相關(guān)的債務(wù)就有2.6億，拖欠工資2700萬，財政赤字3800萬，普九欠債9700萬，還有糧食企業(yè)倒掛1.5億。,債務(wù)增長快,湖北省監(jiān)利縣：1995年有30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債或收支不平衡。2000年，90%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政有赤字，平均赤字不少于400萬元，平均負(fù)債不少于800萬元。 河南許昌：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字1994年——922萬元，1999年——7494萬元，凈增長6572萬元，年遞增52%。自1

9、994年以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的年增長率僅8%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于支出的年均增長的速度（21%），滾動財政赤字的年增長率更達(dá)52%。,債務(wù)化解難,稅費(fèi)改革減少了鄉(xiāng)村的財政收入，不可能靠收費(fèi)、攤派等形式還債 鄉(xiāng)村國有和集體資產(chǎn)所剩無幾（除集體土地外）取消農(nóng)業(yè)稅將進(jìn)一步加劇債務(wù)矛盾,機(jī)構(gòu)臃腫：,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)配置不合理，人員過多也是改革的重要導(dǎo)因。從我國多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來看，農(nóng)村養(yǎng)活不起鄉(xiāng)鎮(zhèn)過多的“吃財政飯”的人。據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級現(xiàn)在吃財政

10、飯的人有1280萬。,,1949年全縣人口245755人,1990年為386614人.人口增長63%,而財政供養(yǎng)干部增長42.85倍,3．堅持科學(xué)的政績觀和發(fā)展觀，建設(shè)服務(wù)型政府的有力體現(xiàn),（1）高度重視“三農(nóng)”問題，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其廣大基層干部。（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì)和職能：服務(wù)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。,胡溫新政,樹立新的發(fā)展觀 建設(shè)服務(wù)型政府,“引導(dǎo)各方面把主要精力放在深化改革、調(diào)整結(jié)構(gòu)、提高經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和效益上，把更多的財力

11、、物力用在社會發(fā)展和加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)上?！?（二）深層背景分析,1．90年代國家改革的宏觀背景與艱巨任務(wù)（1）背景與任務(wù)國內(nèi)——建立完善市場經(jīng)濟(jì)體系；防止地方保護(hù)主義和對經(jīng)濟(jì)的過多干預(yù)，轉(zhuǎn)變地方政府的職能；國際——以適應(yīng)加入WTO的需要；以及應(yīng)對東南亞金融危機(jī)對國內(nèi)的影響；總體——加快體制轉(zhuǎn)軌，從總體上保持和促進(jìn)中國的發(fā)展和穩(wěn)定。,（2）表現(xiàn)：強(qiáng)政府,一方面，初步建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制；轉(zhuǎn)變職能，逐步規(guī)范政府與社會、企業(yè)、事業(yè)單

12、位等關(guān)系。另一方面，加強(qiáng)了中央集權(quán)，加強(qiáng)了宏觀調(diào)控，金融體系獨(dú)立，實(shí)行了分稅制，強(qiáng)化了垂直管理體系，實(shí)行積極的財政政策等。,江澤民與李光耀,（3）成效：,——初步建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制——成功實(shí)現(xiàn)了軟著陸——應(yīng)對了國際嚴(yán)重挑戰(zhàn)和危機(jī)——加大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)——保持了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和穩(wěn)定——深化了改革，推動了社會轉(zhuǎn)軌,（4）問題,▲地方政府事權(quán)、財權(quán)以及職、權(quán)、責(zé)的不平衡；▲社會保障、就業(yè)、教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)投入薄弱；

13、▲三農(nóng)問題突出；▲城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間利益失衡▲政府權(quán)力集中、權(quán)力擴(kuò)張，事權(quán)太多；▲財權(quán)的中央集中化與事權(quán)的地方化的矛盾；▲層層集權(quán)及壓力行政下地方和基層干部干部行為失范；▲腐敗問題突出……,2．財政體制的直接導(dǎo)向,在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府職能與財政的邏輯關(guān)系應(yīng)當(dāng)是：先確定“事權(quán)”，再明確相應(yīng)的“財權(quán)”市場經(jīng)濟(jì)－－社會公共需要－－政府職能－－財政支出－－財政收入,中央與地方財政收入比重,中央與地方財權(quán)與事權(quán)不相稱：以教育投入

14、為例,國務(wù)院發(fā)展研究中心：“縣鄉(xiāng)財政與農(nóng)民負(fù)擔(dān)課題組”，2001,在財政轉(zhuǎn)移支付制度不健全的情況下，面對農(nóng)村改革帶來的財政壓力的擴(kuò)大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有兩個選擇：一是削減財政支出?；蛘呤强s小鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)模，或者是降低公共產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量。 二是采取其它更加隱蔽的方式，創(chuàng)造新的方法，重新加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。,改革往往遵循著相反的邏輯，即財政壓力決定改革的起因與路徑。 由財政壓力到政府改革的“倒逼”效應(yīng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革既是農(nóng)村稅費(fèi)改革的邏輯后果，又是改革取

15、得成功的重要保證。,二、改革的內(nèi)容與做法,（一） 進(jìn)程1．中央政策黨中央、國務(wù)院：《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》（中發(fā)[1999]2號）中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳：《關(guān)于市縣鄉(xiāng)人員編制精簡的意見》（中辦發(fā)[2000]30號）,“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要在精簡黨政機(jī)關(guān)行政編制的同時，結(jié)合事業(yè)單位改革和農(nóng)村稅費(fèi)改革，精簡事業(yè)編制，大力清理、清退各類臨時人員，重點(diǎn)壓縮財政供養(yǎng)人員，減輕財政負(fù)擔(dān)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)?！薄班l(xiāng)（鎮(zhèn)）機(jī)構(gòu)改革要與農(nóng)村稅費(fèi)改革密切配

16、合，重點(diǎn)壓縮財政供養(yǎng)人員。一是歸并鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的‘站、所’。要將設(shè)置過多、過散‘站、所’歸并成綜合性的‘農(nóng)業(yè)服務(wù)中心’、‘文化服務(wù)中心’等，有條件的地方要走企業(yè)化、社會化的路子?！氖怯袟l件的地方，可以在不影響社會穩(wěn)定，有利于生產(chǎn)發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)的前提下適當(dāng)合并鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”。,2．湖北部署,2000年12月：《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的實(shí)施意見》（鄂發(fā)[2000]26號）2001年2月：《湖北省市（州）縣（市）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）機(jī)構(gòu)改革實(shí)施意見》（鄂發(fā)[2

17、001]5號） 2002年：《關(guān)于精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)壓縮財政供養(yǎng)人員的意見》（鄂辦發(fā)[2002]27號）2003年11月：《中共湖北省委、湖北省人民政府關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的意見（試行）》（鄂發(fā)[2003]17號）,2004年6月13日至14日在武漢召開全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革工作會議，對此項(xiàng)工作進(jìn)行了新的安排，決定在咸安等7個縣（市、區(qū)）進(jìn)行試點(diǎn)，并要求省委、省政府有關(guān)部門盡快出臺17號文件的配套文件，用2－3年時間完成我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套

18、改革工作。,3．具體進(jìn)程,（1）2001年上半年：區(qū)劃調(diào)整、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并；（2）2002年下半年：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位改革（3）2003年：村組合并，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理區(qū)；（4）2004年上半年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革試點(diǎn),（二）內(nèi)容與做法,1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并2000年至2003年湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)目變化表：,2．政府機(jī)構(gòu)改革,機(jī)構(gòu)：三辦一所黨政綜合辦公室：黨委、人大、政府交辦的各項(xiàng)日常工作和紀(jì)檢監(jiān)察、社會治安綜合治理、社會穩(wěn)定、工青婦等。經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦

19、公室：工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、招商引資、公有資產(chǎn)管理等。社會事務(wù)辦公室：人口計生、國土資源、村鎮(zhèn)規(guī)劃、民政優(yōu)撫、民族宗教、勞動和社會保障、教科文衛(wèi)等。,人員編制：,依據(jù)區(qū)域面積、人口等，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為一、二、三類，其行政編制分別不超過45名、40名、35名。麻城福田河鎮(zhèn)：機(jī)關(guān)行政編制45名，其中黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員9名，非領(lǐng)導(dǎo)正副科級助理6人，中層干部19名，一般干部11名。（1）黨政綜合辦公室（9+4）設(shè)主任1人

20、（兼任紀(jì)委副書記），紀(jì)檢監(jiān)察干事1人，武裝干事l人，團(tuán)委書記1人、婦聯(lián)主任1人、工會主任1人、綜治干事1人，組織人事干事1人、統(tǒng)計干事1人。一般干部4名（2）經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室（4+3）設(shè)主任1人，工業(yè)干事1人，農(nóng)業(yè)干事1人，財經(jīng)干事1人。一般干部3名（3）社會事務(wù)辦公室（6+4）設(shè)主任1人，計生干事1人，民政干事l人，勞動保障干事l人，村鎮(zhèn)建設(shè)干事l人、教科文衛(wèi)干事1人。一般干部4名,麻城新貌,3．領(lǐng)導(dǎo)和人事體制改革,精簡領(lǐng)導(dǎo)干部

21、職數(shù)。全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子交叉任職，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)班子成員7—9名（至少要有一名女干部） 。麻城福田河鎮(zhèn)：黨委書記兼鎮(zhèn)長1人；黨委副書記擔(dān)任人大主席1人；黨委副書記兼任副鎮(zhèn)長1人；黨委副書記、紀(jì)委書記l人（兼管政協(xié)工作）；黨委委員兼任副鎮(zhèn)長2人；組織委員1人；宣傳委員1人；黨委委員兼任武裝部長l人。,產(chǎn)生辦法：,（1）鎮(zhèn)黨委書記兼鎮(zhèn)長和黨委副書記擔(dān)任人大主席由市委任命，按有關(guān)程序確認(rèn)；其他黨政班子成員通過競爭上崗確定人選，

22、經(jīng)市委討論決定后，按規(guī)定程序任命。（2）中層干部原則上實(shí)行競爭上崗。 （3）一般干部實(shí)行雙向選擇，競爭上崗。,4．事業(yè)單位和延伸派駐機(jī)構(gòu)改革,（1）直屬事業(yè)單位改革。 保留財政所，（加掛農(nóng)村經(jīng)營管理站牌子）一個直屬事業(yè)單位。財政所的主要職責(zé)是：負(fù)責(zé)承擔(dān)財政、農(nóng)稅征收、零戶統(tǒng)管、預(yù)算外收支管理、農(nóng)村經(jīng)營管理、村帳鎮(zhèn)管、農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)管等工作。財政所核定事業(yè)編制17名。原財政所和經(jīng)管站在編人員按照定編基數(shù)實(shí)行同等比例競爭上崗后9

23、進(jìn)入財政所。,（2）延伸派駐機(jī)構(gòu)管理,設(shè)置人民法庭、公安派出所、司法所、國土資源管理所、交通管理站、林業(yè)管理站。工商、稅務(wù)機(jī)構(gòu)延伸派駐到鎮(zhèn)按省工商、稅務(wù)部門規(guī)定執(zhí)行。中心學(xué)校、衛(wèi)生院在主管部門指導(dǎo)下進(jìn)行改革。 法庭、司法所、國土資源管理所、交通管理站、林業(yè)管理站和中心學(xué)校、衛(wèi)生院黨的組織關(guān)系實(shí)行屬地管理，人事任免等重要事項(xiàng)必須按有關(guān)規(guī)定征得鎮(zhèn)黨委同意。,（3）其它事業(yè)單位轉(zhuǎn)制,農(nóng)技站、農(nóng)機(jī)站、水產(chǎn)站、水利站、文化站、計生站、廣播

24、站、獸醫(yī)站（8站）要轉(zhuǎn)制為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的企業(yè)或中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，走企業(yè)化、市場化、社會化的路子。,相關(guān)規(guī)定：,事業(yè)單位轉(zhuǎn)制后只承擔(dān)服務(wù)職能，原行政管理職能并入鎮(zhèn)“三辦一所”，執(zhí)法職能上交市一級行改主管部門。轉(zhuǎn)制后的單位，繼續(xù)享有原債權(quán)，承擔(dān)原債務(wù)，屬企業(yè)性質(zhì)的到工商部門登記，按企業(yè)性質(zhì)運(yùn)營，屬社團(tuán)性質(zhì)的中介服務(wù)組織到民政部門登記，按社會中介服務(wù)組織運(yùn)行。事業(yè)單位轉(zhuǎn)制后，給予三年的過渡期，過渡期內(nèi)財政繼續(xù)補(bǔ)貼事業(yè)費(fèi)，直至過渡期終止

25、。,5．人員分流與社會保障體制改革,分流：  具體做法是“退、下、創(chuàng)、競、歇”多法并舉?！巴恕保呵逋伺R時工；提前退休、退養(yǎng)或內(nèi)退?！跋隆保合碌酱澹ㄉ鐓^(qū)）擔(dān)任非選舉產(chǎn)生的干部?！皠?chuàng)”：就是鼓勵自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)?！案偂保焊偁幧蠉彙！靶保壕褪切獚彛喠麟x崗創(chuàng)業(yè)、就業(yè)或?qū)W習(xí),經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與社會保險制度,對分流人員，可給予一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并辦理養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療保險。 麻城：事業(yè)單位工作人員全員參保（離退休人員全

26、部納入社會保險）；實(shí)行養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)“三保合一”的社會保險制度，其社會保險費(fèi)由財政、單位和個人共同負(fù)擔(dān)。,領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費(fèi)貨幣化：,麻城：各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費(fèi)貨幣化改革自9月1日起正式實(shí)施。公務(wù)通訊費(fèi)實(shí)行貨幣化改革“一步到位”；接待費(fèi)、交通費(fèi)試行記賬式消費(fèi)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)23部公車全部被拍賣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)關(guān)和事業(yè)單位支出下降了27％。,（三）幾點(diǎn)具體思考,1．試點(diǎn)與推廣的關(guān)系試點(diǎn)地區(qū)改革進(jìn)展順利，但不一定都具有推廣價值，還要注意普遍

27、性的問題。先行改革的一些試點(diǎn)，往往是各地推薦的具有較好起點(diǎn)的縣市，具有典范性，但不一定反映普遍性問題。如：人員精簡,2．實(shí)行各農(nóng)業(yè)站所或服務(wù)中心市場化、企業(yè)化、社會化與加強(qiáng)農(nóng)村社會服務(wù)職能的關(guān)系。這是一個有爭議的問題。在改革中如何體現(xiàn)和加強(qiáng)農(nóng)村社會服務(wù)職能？農(nóng)村服務(wù)體系該如何建立？,3．改革的經(jīng)濟(jì)成本問題,人員分流和實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)消費(fèi)貨幣化都需要很大的財政支持。分流一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部平均需要補(bǔ)償2－3萬元，湖北現(xiàn)有50多萬鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，

28、如果20％即10萬人買斷，也得30億元。這個成本將是非常巨大的，影響到現(xiàn)實(shí)可行性。,4．領(lǐng)導(dǎo)體制模式與民主建設(shè)的關(guān)系,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)行交叉任職，一般設(shè)黨委委員9人，分別兼任黨委、人大、政府的各個職位。這是典型以黨組織為載體的黨政合一模式。優(yōu)點(diǎn)是體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)責(zé)統(tǒng)一集中，精簡高效等；新問題：權(quán)力制約、人大建設(shè)與民主選舉、黨外干部產(chǎn)生與工作方式等?！罕娀A(chǔ)和合法性,美國小城市機(jī)構(gòu)設(shè)置圖,,選民,,,,教育委員會,圖書館委

29、員會,規(guī)劃委員會,市委員會,,,,,,,委員,委員,委員,委員,委員,,,,,,,警察局,財政局,公共工程局,公共事業(yè)局,衛(wèi)生福利局,,,,,,下一步改革要求,必須切實(shí)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的財政投入問題。單純的縣鄉(xiāng)自身顯然難以承擔(dān)改革所需的財政投入，必須由中央、省、市及縣鄉(xiāng)各級共同承擔(dān)和分?jǐn)偢母锏某杀?必須實(shí)行縣鄉(xiāng)村聯(lián)動改革，加大上級政府和部門對基層改革的支持力度,必須進(jìn)一步完善和制定相關(guān)政策，為基層改革提供具體的和可操作性的實(shí)施方案

30、必須進(jìn)一步理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政及人大的權(quán)力關(guān)系，尤其是在目前“一肩挑”制度條件下，要大力推進(jìn)基層民主制度，通過“兩票制”等方式選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)人，增強(qiáng)基層黨組織及其領(lǐng)導(dǎo)的群眾基礎(chǔ)和合法性,三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的基本途徑與趨勢,1．職能與角色正確定位是前提 ——減少不應(yīng)有的職能如，稅費(fèi)收繳、縣政府及其派出機(jī)構(gòu)推給的事務(wù)；,宜城市2003年鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)績考核目標(biāo)及實(shí)施細(xì)則，其中考核目標(biāo)212項(xiàng)，包括建立農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化服務(wù)體系、化解鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村債務(wù)、加強(qiáng)財源建設(shè)、招

31、商引資、城鎮(zhèn)建設(shè)及路網(wǎng)改造、科普經(jīng)費(fèi)落實(shí)及科技知識培訓(xùn)等內(nèi)容，另外還有38個小項(xiàng)目的評分，考核方案細(xì)之又細(xì)；除此“常規(guī)”的考核外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還要承辦縣級政府下達(dá)的名目繁多的“中心工作”，如“嚴(yán)打”、植樹造林、稅費(fèi)征收、村居委會換屆等等；麻城市對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)定了計生，綜合治理、黨風(fēng)廉政建設(shè)、農(nóng)民負(fù)擔(dān)、招商引資、群眾信訪等6個方面的“一票否決”。,——科學(xué)合理明確地確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能,本職職能：民政、計生、村鎮(zhèn)規(guī)劃、勞動保障、信訪、農(nóng)村服務(wù)

32、協(xié)助職能：稅費(fèi)征收、村居委會換屆、治安合作職能：財源建設(shè)、路網(wǎng)改造、植樹造林自愿職能：招商引資不僅僅是“減人減事減支” ，而應(yīng)根據(jù)農(nóng)村建設(shè)與管理的需要增設(shè)服務(wù)職能；,——理順縣鄉(xiāng)政府關(guān)系，明確分工,如英國:不同層級政府的職能存在分工,機(jī)構(gòu)設(shè)置也不同鄉(xiāng)：公共照明、喪葬、文化設(shè)施、公廁、停車場 區(qū)：住房、環(huán)保、飲食管理、攤點(diǎn)設(shè)置 郡：警務(wù)、消防、社會福利、規(guī)劃、就業(yè),現(xiàn)實(shí)趨勢與要求,（1）將職能逐步轉(zhuǎn)到更加注重社會管理和

33、公共服務(wù)上來，努力建設(shè)服務(wù)型政府。（2）減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作負(fù)擔(dān)。縣級部門不得將本部門應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任移給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府配合的工作，上級有關(guān)部門應(yīng)給予相應(yīng)的財力和物力保障。（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政職能交給村民委員會。,2．財政體制改革是關(guān)鍵,（1）理論前提A.農(nóng)村管理與服務(wù)需要大量的財政投入——提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)居民和農(nóng)民需求的公共產(chǎn)品和服務(wù)。諸如：公共安全、民事糾紛處理、鄉(xiāng)村道路、區(qū)域內(nèi)防洪、灌溉排水、土地整治等；基礎(chǔ)

34、教育、衛(wèi)生防疫、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公路建設(shè)、區(qū)域水土治理、環(huán)境保護(hù)等；醫(yī)療、文化以及其它一些社區(qū)福利項(xiàng)目，基本的政 府 行 政 管理。,B.鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法自己承擔(dān)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政 是 吃 飯 財政，有的甚至連吃飯也成問題，根本承擔(dān)不了本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。經(jīng)濟(jì)落后、不能加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)C. 需要國家的財政投入，承擔(dān)主要職能。如，農(nóng)村義務(wù)教育應(yīng)有國家承擔(dān)。現(xiàn)在縣鄉(xiāng)財政供養(yǎng)的人員中，農(nóng)村教師平均占了一半。,（2）原則與目標(biāo),原則：因事設(shè)財，

35、據(jù)財做事，財隨事走，財事平衡目標(biāo)：建立公共財政人頭費(fèi)、辦公費(fèi)、各項(xiàng)職能費(fèi)劃分明確。,（3）一些具體建議,一是改革財政分成辦法，按照分稅制原則，實(shí)行稅收留成制。國稅留成比例，一般鎮(zhèn)為 12．5％，省級扶貧鎮(zhèn)為 50％，國家級扶貧鎮(zhèn)可達(dá)100％；地稅留成比例，一般鎮(zhèn)為 50％，省級貧困鎮(zhèn)為 75％，國家級貧困鎮(zhèn)可達(dá)100％。鎮(zhèn)財政留成中用于政府人員的開支的比例，一般鎮(zhèn)為30％，省級扶貧困鎮(zhèn)為 50％，國家級扶貧鎮(zhèn)可達(dá) 75％；

36、其余則用于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。,二是健全預(yù)決算制度，保留預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金，截斷加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的通道。 三是逐步取消農(nóng)業(yè)稅等。四是設(shè)立鎮(zhèn)財政金庫，建立鎮(zhèn)財政結(jié)算支付中心，加強(qiáng)財政資金監(jiān)督管理，嚴(yán)禁體外循環(huán)。五是取消上級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種與收入掛鉤的目標(biāo)責(zé)任制考核，改為實(shí)行政務(wù)公開，通過新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)公布各鎮(zhèn)的工作實(shí)績，加強(qiáng)輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督，努力營造高效、廉潔的政府。,,,,,,,,撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn),,維持現(xiàn)狀,鄉(xiāng)鎮(zhèn)

37、自治,鄉(xiāng)公所制,鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治,鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的種種主張,,加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn),3．體制創(chuàng)新是根本,,,,,,,,虛縣,強(qiáng)縣,簡縣,精縣,縣級體制改革的主張,縣政,縣治,,A.派出,（1）內(nèi)涵：即取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，改設(shè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公所或辦事處，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變成縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，接受縣政府的委派，專事縣政府委托的任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出由縣政府編制預(yù)算，由縣財政開支。,（2）理由：,①中國有“皇權(quán)止于縣政”的傳統(tǒng)?？h以下實(shí)行自治，由社區(qū)精英根據(jù)鄉(xiāng)規(guī)民約加以管治。②鄉(xiāng)鎮(zhèn)

38、政府職能簡單。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的功能實(shí)際上只有兩個，即收稅和上傳下達(dá)，其它的功能很少，因?yàn)榇蟛糠宙?zhèn)都是些消費(fèi)鎮(zhèn)，管理、規(guī)劃和招商引資等功能基本上很少和沒有。而且，隨著村民自治的進(jìn)一步完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能會更加弱化。,③鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能構(gòu)成一級財政。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有大宗穩(wěn)定的收入來源來形成分稅制。其次，從實(shí)踐情況看，鄉(xiāng)級金庫的建立在大部分地區(qū)不具備可行性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資由縣級統(tǒng)一發(fā)放后，鄉(xiāng)財政的內(nèi)容就更“虛”了，確實(shí)已稱不上一級財政。④鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本

39、來就不是一級完整的政府。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的很多部門主要?dú)w屬上級主管部門管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏作為一級政府必須具備的許多職能，是一級殘缺不全的政府。⑤減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。,B.自治,鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的終極目標(biāo)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治理由：①鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治有著悠久的歷史傳統(tǒng)。中國歷史：縣以下實(shí)行自治。清末：《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》。解放區(qū)：1946年《蘇皖邊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉條例》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為地方自治基層政權(quán)組織。,②鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治使民眾對于基層政府有更大的控制，使基層政府更加貼近

40、社區(qū)并提供公共服務(wù)。③只有實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治才能從根本上解決一些在現(xiàn)行體制下較難解決的問題。例如，在自治體制下，完全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)和規(guī)模，可以保證機(jī)構(gòu)精簡。,C.“鄉(xiāng)派”和“鎮(zhèn)政”,（1） “鄉(xiāng)派”內(nèi)涵——取消鄉(xiāng)政府建制，改設(shè)鄉(xiāng)公所或辦事處。實(shí)行“鄉(xiāng)派”是合理可行的。理由——我國的鄉(xiāng)主要以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民的剩余很少，供養(yǎng)不起一級政府同時，鄉(xiāng)政府職能比較簡單，設(shè)立一級政府也沒有必要這樣既能夠削減財政支出，減輕農(nóng)民負(fù)

41、擔(dān)，也能夠滿足農(nóng)民對基本公共產(chǎn)品的需求，不致于因鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)規(guī)?？s小而導(dǎo)致公共產(chǎn)品生產(chǎn)能力下降，進(jìn)而降低農(nóng)民對國家合法性的支持。,（2）“鎮(zhèn)政”,鎮(zhèn)分類：一類是以發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)為主要特征的鎮(zhèn)，主要是縣城和少數(shù)規(guī)模較大的鎮(zhèn)，這些鎮(zhèn)正逐步向小城市發(fā)展，基本上已屬于城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會體系；另一類是以為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村服務(wù)為主要特征的鎮(zhèn)，這類小城鎮(zhèn)數(shù)量多，規(guī)模小，分散地域廣，基本上仍屬于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會體系。,建議,在一類鎮(zhèn)保留“政府”——在這樣一些鎮(zhèn)

42、設(shè)立政府更有利于滿足轄區(qū)內(nèi)居民和企業(yè)對公共產(chǎn)品的需求，同時財政也支付得起。提高建制鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，將后者中達(dá)不到新標(biāo)準(zhǔn)的大多數(shù)鎮(zhèn)恢復(fù)為鄉(xiāng)建制，然后將原鎮(zhèn)政府改設(shè)為鄉(xiāng)公所或鄉(xiāng)辦事處。,D.加強(qiáng),現(xiàn)在農(nóng)村的社會現(xiàn)實(shí)是，鄉(xiāng)村人口越來越多，經(jīng)濟(jì)不斷繁榮，需要提供更多的公共服務(wù)，除了治安、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、衛(wèi)生等基本職能外，還有扶貧、計劃生育、收提留、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等工作。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)不是要不要的問題，而是如何在改革中進(jìn)一步適應(yīng)的問題。,據(jù)《中國統(tǒng)計

43、年鑒2000》的數(shù)據(jù)，到1999年，全國有鄉(xiāng)鎮(zhèn)44741個，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄16個村，１.９萬人，5300余戶。以湖北省監(jiān)利縣為例，1999年全縣有140萬人，21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平均每個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）約轄7萬人，33個村，有的鄉(xiāng)竟轄72個村，近12萬人，如果沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級政府機(jī)構(gòu)，如何治理？,錯誤認(rèn)識：其機(jī)構(gòu)與人員的膨脹是農(nóng)民負(fù)擔(dān)持續(xù)攀升的罪魁禍?zhǔn)?，主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，改為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)。這種主張大謬不然，是一種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的治標(biāo)改

44、革，后患無窮。,,將國家政權(quán)延伸城鄉(xiāng)社會的基層，是近現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)的必然邏輯，它既是民族國家現(xiàn)代化建設(shè)的需要，又是國家為廣大公民提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)工作，是一種歷史進(jìn)步。,有著不過替代的地位與作用：,（1）它是執(zhí)政黨和國家政權(quán)在農(nóng)村的基層組織，承擔(dān)著在農(nóng)村基層社區(qū)貫徹和執(zhí)行黨的政策和國家憲法、法律的職責(zé)；（2）它肩負(fù)著在農(nóng)村基層社區(qū)組織和實(shí)施社會經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展規(guī)劃的重任；（3）它在農(nóng)村基層社區(qū)負(fù)責(zé)著整合基層各階級、階層利益

45、的重任，并代表國家向廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，同時為國家征收賦稅和開征兵員。,無論從歷史縱向看，還是從今天實(shí)際看，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是“功大于過”的，它不僅不應(yīng)該削弱遑論取消；而且應(yīng)該在新形勢下通過改革而逐步加強(qiáng)。,,在當(dāng)代中國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是國家在廣大村的基石，基石固則國家固，基石動搖則國家不穩(wěn)，無論從發(fā)展經(jīng)濟(jì)看，還是從政治民主發(fā)展看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不僅不應(yīng)取消，而應(yīng)該通過改革，使其得到逐步加強(qiáng)實(shí)行憲政和法治。,允許和鼓勵創(chuàng)新、探索、試點(diǎn)