稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化與地方政府治理

1、一、引 一、引 言財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度。稅收制度是財(cái)政制度的重要組成部分，稅制結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化不僅能夠加快推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度構(gòu)建，亦能進(jìn)一步厘清政府與市場(chǎng)邊界，推動(dòng)政府治理能力的不斷提升。自 1994 年工商稅制改革以來(lái)，我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)歷經(jīng)多次調(diào)整，正逐步走向科學(xué)化與現(xiàn)代化。然而，面對(duì)日益復(fù)雜的國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的新要求，當(dāng)前稅制結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍存在一定程度的不匹配

2、。雖然我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)充分發(fā)揮了籌集財(cái)政資金的積極效應(yīng)，為財(cái)政支出規(guī)模增加與結(jié)構(gòu)優(yōu)化奠定了財(cái)力基礎(chǔ)。但與之相對(duì)，旨在優(yōu)化收入分配、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的直接稅規(guī)模在我國(guó)始終處于較低水平，其調(diào)節(jié)作用難以充分發(fā)揮。譬如，2018 年我國(guó)國(guó)內(nèi)增值稅與消費(fèi)稅之和占稅收總收入的比重為 46.14%，而企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅之和占比僅為31.45%，這表明在當(dāng)前稅制結(jié)構(gòu)下，直接稅仍有較大提升空間，稅制結(jié)構(gòu)對(duì)政府治理能力的積極效應(yīng)也有賴于稅

3、制結(jié)構(gòu)的調(diào)整而不斷顯現(xiàn)。迄今為止，國(guó)外學(xué)者從不同維度對(duì)稅制結(jié)構(gòu)展開(kāi)了大量研究，多數(shù)研究聚焦于稅制結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)。譬如，Lee 等（2005）對(duì)稅制結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)間關(guān)系的研究表明，企業(yè)所得稅與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)顯著負(fù)相關(guān)，而個(gè)人所得稅對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響并不顯著。Adkisson 等（2014）認(rèn)為，不同種類的稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的邊際影響存在差異，這一差異雖然在統(tǒng)計(jì)上顯著但經(jīng)濟(jì)意義非常小，因而在經(jīng)濟(jì)衰退背景下，調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)以提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平的效果并不明

4、顯。與之相對(duì)，關(guān)注稅收與政府治理之間關(guān)系的文獻(xiàn)相對(duì)較少。Aghion 等（2016）構(gòu)建內(nèi)生增長(zhǎng)模型對(duì)稅收、腐敗與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)間的關(guān)系展開(kāi)研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，稅收對(duì)創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響呈現(xiàn)倒“U”型，但較高程度的腐敗會(huì)削弱稅收的積極效應(yīng)。與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)學(xué)者圍繞稅制結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)也展開(kāi)了較為豐富的研究。譬如，郭婧（2013）認(rèn)為，個(gè)人所得稅對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有顯著促進(jìn)作用，企業(yè)所得稅則表現(xiàn)出顯著的抑制效應(yīng)，而增值稅的影響并不顯著。張勝民（2013）則

5、認(rèn)為，我國(guó)所得稅份額的上升擴(kuò)大了東西部地區(qū)間的差距，而財(cái)產(chǎn)稅份額的上升則縮小了這一差距，因而稅收結(jié)構(gòu)的調(diào)整應(yīng)當(dāng)在降低所得稅份額前提下不斷提升財(cái)產(chǎn)稅份額。與之相對(duì)，稅收與政府治理之間關(guān)系的研究倍受國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)注。譬如，張景華（2014）認(rèn)為，稅收改善了政府治理質(zhì)量，并且由公民直接負(fù)擔(dān)的稅收在改善治理中的作用尤為顯著。劉元生 等（2019）認(rèn)為，稅收主缺位與社會(huì)監(jiān)督機(jī)制失效為公共權(quán)力尋租和腐敗滋生創(chuàng)造了更多機(jī)會(huì)，不利于政府治理能力的提升。（二

6、）直接稅對(duì)地方政府治理的作用機(jī)制分析一是以直接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)一般不利于政府財(cái)政收入的籌集，進(jìn)而影響政府職能的充分行使。因直接稅稅負(fù)感知程度顯著高于間接稅，在居民納稅遵從意識(shí)普遍不高時(shí)，直接稅的征收易導(dǎo)致納稅人的抵觸心理進(jìn)而帶來(lái)一系列偷逃稅行為，反而增加政府稅收征管成本。正因如此，直接稅提升政府治理能力效應(yīng)的發(fā)揮有賴于稅收法律的逐步完善與居民納稅遵從意識(shí)的不斷提高。二是直接稅有助于政府實(shí)現(xiàn)收入分配與宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能，進(jìn)而提升治理能力。

7、首先，征收個(gè)人所得稅使得政府能夠?qū){稅人間的收入差異進(jìn)行調(diào)整，通過(guò)縮小貧富差距促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。同時(shí)，累進(jìn)的個(gè)人所得稅自動(dòng)穩(wěn)定器功能較為明顯，能夠發(fā)揮逆經(jīng)濟(jì)周期調(diào)節(jié)效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的自動(dòng)熨平。其次，企業(yè)所得稅的征收顯著影響企業(yè)稅后利潤(rùn)。這一方面有利于企業(yè)主動(dòng)轉(zhuǎn)向高利潤(rùn)行業(yè)實(shí)現(xiàn)資源配置效率提升，但另一方面，企業(yè)所得稅難以轉(zhuǎn)嫁且以比例稅率為主，中小微企業(yè)面臨的稅收負(fù)擔(dān)較高因而不具備競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)比例稅率也將加劇不同產(chǎn)業(yè)間的成本差異。

8、此外，企業(yè)所得稅帶來(lái)的稅后利潤(rùn)下降不僅會(huì)影響企業(yè)創(chuàng)新能力，還將降低職工薪資待遇，間接阻礙政府收入分配職能的履行。最后，財(cái)產(chǎn)稅通過(guò)調(diào)整納稅人存量財(cái)富，同樣實(shí)現(xiàn)了對(duì)納稅人收入差距和消費(fèi)需求的調(diào)節(jié)，在一定程度上有助于實(shí)現(xiàn)起點(diǎn)公平。三是直接稅征收帶來(lái)的稅負(fù)感知程度較高，有利于發(fā)揮納稅人監(jiān)督政府職能履行的積極性，進(jìn)而推動(dòng)政府信息公開(kāi)程度與治理能力的不斷提升。當(dāng)公共產(chǎn)品由直接稅提供資金時(shí)，納稅人對(duì)公共產(chǎn)品的成本估算更加精確，從而有利于納稅人掌握稅務(wù)

9、機(jī)關(guān)的稅收征管情況，提高納稅人在國(guó)家事務(wù)管理中的參與度，充分發(fā)揮公民對(duì)政府行為的監(jiān)督作用。與此同時(shí)，直接稅本身具有稅負(fù)變動(dòng)能迅速被納稅人感知的特征，因而能夠倒逼政府在稅款征收和使用上更加謹(jǐn)慎，最終從政府主動(dòng)規(guī)范與社會(huì)監(jiān)督約束兩方面推進(jìn)政府治理能力不斷提升。三、地方政府治理指標(biāo)體系構(gòu)建與測(cè)度結(jié)果分析 三、地方政府治理指標(biāo)體系構(gòu)建與測(cè)度結(jié)果分析（一）構(gòu)建綜合指標(biāo)體系本文在姜揚(yáng) 等（2017）的研究基礎(chǔ)上，從政府績(jī)效、法治水平、腐敗控制和監(jiān)管