20世紀(jì)90年代中后期以來的征地制度變遷——兼論1998年《土地管理法》修訂的影響

1、一、引言 一、引言20 世紀(jì) 90 年代中后期以來，中國地方政府的行為發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變，地方政府的工作重心由“經(jīng)營企業(yè)”轉(zhuǎn)向“經(jīng)營城市”，由“抓住辦企業(yè)的權(quán)利”轉(zhuǎn)向“抓住土地開發(fā)權(quán)”，從側(cè)重工業(yè)化轉(zhuǎn)向側(cè)重以土地開發(fā)為主的城市化，地方政府財政收入來源的重點逐步由依靠企業(yè)轉(zhuǎn)向依靠土地征收和土地出讓[1-6]。中國的經(jīng)濟(jì)增長也由工業(yè)化的“單引擎”轉(zhuǎn)變?yōu)椋ǜ邇r）城市化與（低價）工業(yè)化的“雙引擎”[7-8]。這種由政府主導(dǎo)并高度依賴土地收入的增長模

2、式所造成的影響和后果是復(fù)雜的。一方面，加快了中國城市擴(kuò)張的步伐，提高了城市化率，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長。全國城市建成區(qū)面積在1996—2010 年擴(kuò)張了 19843.82 平方公里，年均增長率為 5%，并且年均增速從 1996—2000年的約 2.7%增至 2001—2005 年的 7.9%和 2006—2010 年的 4.5%（見圖 1）。城市化率則由20 世紀(jì) 90 年代末期的約 30%提高至 2010 年的近 50%。經(jīng)濟(jì)增長保持了年均

3、9%以上的增速，經(jīng)濟(jì)總量一舉躍升至世界第二位[8]。中國特色的財政聯(lián)邦主義理論[9-10]以及官員晉升錦標(biāo)賽理論[11-12]是解釋這一模式的主要理論。另一方面，許多學(xué)者也指出了這一模式的負(fù)面影響：（1）政府通過壓低土地價格（以及放松勞工和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等）引資，短期內(nèi)提高了GDP，但不利于社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，是一種無效率的“競次”模式[13-14]。 （2）并不必然促進(jìn)地方政府將收入主要用于公共服務(wù)，反而加劇了地價和房價過快上漲以及城市生

4、產(chǎn)和生活成本上揚，導(dǎo)致“土地城市化”快于“人的城市化”[1，8，15-16]。 （3）加大了地方政府的債務(wù)風(fēng)險以及中央銀行的金融風(fēng)險，放大了宏觀經(jīng)濟(jì)波動；激化社會矛盾，引發(fā)政府與農(nóng)民沖突，影響社會穩(wěn)定和政治安定[17-18]；造成地權(quán)不穩(wěn)定并減少了農(nóng)業(yè)投資，導(dǎo)致腐敗加重并系統(tǒng)化[19]。對于政府主導(dǎo)的“土地財政”模式的形成原因，主要有兩方面討論：一是分析以 GDP 為主的政績考核體制以及 20 世紀(jì) 90 年代中期分稅制改革后地方政府緩

5、解財政困難的動機(jī)[1，4-5，成本，導(dǎo)致“租值耗散”及“公地悲劇”[35-37]。制度的一大基礎(chǔ)是以法律為主體的正式規(guī)則，它是界定有保障的產(chǎn)權(quán)以及實施產(chǎn)權(quán)正規(guī)化的關(guān)鍵[34，36-38]。本文考察中國征地制度中有關(guān)法律規(guī)定的變化，特別是 1998 年《土地管理法》的修訂過程及其導(dǎo)致的重大變化。這一變化的性質(zhì)及其影響在已有文獻(xiàn)中尚未得到足夠重視。正如何培生所指出，“形成當(dāng)前中國地權(quán)格局的政策和法律制定過程相當(dāng)復(fù)雜而又缺乏研究”[27]，已

6、有研究大多未涉及征地政策和法律的制定過程。走進(jìn)歷史，在細(xì)致挖掘文本資料的基礎(chǔ)上，結(jié)合征地制度演進(jìn)各階段的歷史背景，深入征地政策和法規(guī)的制定過程，解讀立法者以及各部門的思路、動機(jī)及其變化，有助于我們更深刻地理解中國征地制度的變遷，特別是征地制度中的正式規(guī)則的形成及其實施。（一） （一）1998 年之前的 年之前的傳統(tǒng) 傳統(tǒng)征地制度 征地制度中華人民共和國成立后，受制于當(dāng)時國際國內(nèi)的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及國家領(lǐng)導(dǎo)人的經(jīng)濟(jì)理想，選擇了計劃經(jīng)濟(jì)體制，

7、并推行以優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)為目標(biāo)的趕超戰(zhàn)略。由于重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的要求與當(dāng)時中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及要素稟賦的特點相矛盾，這一發(fā)展戰(zhàn)略無法依靠市場力量得以實現(xiàn)，只有通過政府的行政手段人為扭曲要素價格以及產(chǎn)品價格，實行工商業(yè)的國有化和農(nóng)業(yè)的集體化，以保障重工業(yè)發(fā)展的低成本[39-40]，主要的實施機(jī)制是“三套馬車”——農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、人民公社制度和戶籍制度，并進(jìn)而形成了穩(wěn)定的“城市偏向”策略[41]。重工業(yè)優(yōu)先以及城市偏向的“趕超戰(zhàn)略”塑造了

8、計劃經(jīng)濟(jì)時期的征地制度，其中所蘊含的“高強(qiáng)制、低補(bǔ)償”的基本特征一直延續(xù)至今。1953 年《國家建設(shè)征用土地辦法》中規(guī)定：“被征用土地的補(bǔ)償費……一般土地以其最近三年至五年產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)”；而在 1958 年修訂后的《國家建設(shè)征用土地辦法》中，征地補(bǔ)償又被壓低為“以它最近二年至四年的定產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)”。時任國務(wù)院副秘書長陶希晉在《關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法修正草案的說明》中指出，這是為了“節(jié)省國家開支”。從黨的十一屆三中全會啟動改革開

9、放，到 1992 年黨的十四大明確提出“經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”，1993 年黨的十四屆三中全會通過《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，市場化改革已全面展開。但是由于“追趕發(fā)達(dá)國家……始終是中國工業(yè)化戰(zhàn)略的首要目標(biāo)”[42]，因此“改革并沒有因工業(yè)化中期的到來而做出政策安排上的適應(yīng)性變化和調(diào)整，而是保持和放大了工業(yè)化初期特定條件下的政策扭曲，持續(xù)向工業(yè)和城市偏斜”[43]；在征地制度上，則依然“實行低價

10、征用土地的辦法”。這種與計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的以產(chǎn)值倍數(shù)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的原則，也體現(xiàn)在 1982 年的《國家建設(shè)征用土地條例》以及 1986 年的《土地管理法》中，即該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三至六倍，以及土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的總和不得超過被征土地年產(chǎn)值的二十倍。需要說明的是，計劃經(jīng)濟(jì)時期的征地制度在保障農(nóng)民土地權(quán)利方面也有值得稱道之處。一方面，在征地范圍上，1954 年以來，我國《憲法》一脈相承地規(guī)定了“國家為了公共利益的需要”可以

11、征地的原則，且一直未對“公共利益”進(jìn)行界定，保持“公共利益”的抽象意涵。盡管由于1982 年《憲法》修訂案首次宣布“城市的土地屬于國家所有”導(dǎo)致出現(xiàn)“征地悖論”[44]，但是在計劃經(jīng)濟(jì)時期以及 1998 年之前的有關(guān)征地法規(guī)中都至少保留了只有“公共利益”才能征地的法律條文。例如，1953 和 1958 年的《國家建設(shè)征用土地辦法》以及 1982 年的《國家建設(shè)征用土地條例》、1986 年的《土地管理法》中，都以“國家建設(shè)”為題，規(guī)定了國