新土地管理法解讀

1、新《土地管理法》的最新解讀 中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議于 2019 年 8 月 26 日通過修改《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱土地管理法）、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》。 近日，網(wǎng)絡(luò)媒體新聞有關(guān)《土地管理法》修改的最新解讀和實時評論可謂百家爭鳴、汗牛充棟、不一而足。筆者也發(fā)表一些自己的觀點和看法。 這次法律修改已經(jīng)醞釀了十多年，一些“重大突破”其實在理論界早有共識， 一些網(wǎng)絡(luò)風(fēng)云人物也在論

2、壇發(fā)表過相關(guān)論調(diào)， 在網(wǎng)絡(luò)上廣為流傳。國家之前也在部分地區(qū)進(jìn)行了試點與實踐，多數(shù)還寫進(jìn)了 2014 年 12 月中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（以下簡稱《意見》）和 2015 年 3 月原國土資源部印發(fā)的《農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點實施細(xì)則》（以下簡稱《細(xì)則》），最終能夠上升為法律可謂水到渠成。 第一個“意料之中”：允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市。

3、 第一個“意料之中”：允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市。新《土地管理法》刪除了原法第 43 條關(guān)于“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地，必須使用國有土地”的規(guī)定，明確“土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用”。同時規(guī)定了入市條件（雖經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員或者村民代表同意）、入市土地權(quán)能（受讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、

4、贈與或者抵押）以及后續(xù)管理措施等。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在廣東、安徽等地已有十多年探索試驗，實踐基礎(chǔ)扎實，上述修改規(guī)定也與《意見》和《細(xì)則》的表述基本一致，當(dāng)屬“意料之中”。但法律修改徹底解決了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的合法性問題，向著建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場邁出了關(guān)鍵一步，將釋放巨大的集體建設(shè)用地資源和資產(chǎn)潛力，對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施將起到重大推動作用，可以說是此次修法的最大亮點。 第二個“意料之中”：積極穩(wěn)妥改革土地征收

5、制度。 第二個“意料之中”：積極穩(wěn)妥改革土地征收制度。新《土地管理法》對現(xiàn)行土地征收制度作出了多項創(chuàng)新和完善。一是落實憲法關(guān)于土地征收的規(guī)定，在新《土地管理法》第 45 條中首次對土地征收的公共利益進(jìn)行界定，明確因軍事和外交、政府組織實施的基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、扶貧搬遷和保障性安居工程建設(shè)需要以及成片開發(fā)建設(shè)等 6 種情形，確需征收的，可以依法實施征收。二是落實被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在的基本宗旨，根據(jù)形勢發(fā)展需要，除將基本農(nóng)

6、田提升為永久基本農(nóng)田外，還作出若干重要修改。一是加強(qiáng)耕地質(zhì)量管理。新《土地管理法》第 32 條規(guī)定，省級人民政府要確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地質(zhì)量不降低，耕地質(zhì)量降低的，由國務(wù)院責(zé)令在規(guī)定期限內(nèi)組織整治；第 36 條規(guī)定，引導(dǎo)因地制宜輪作休耕。二是強(qiáng)化永久基本農(nóng)田管理。新《土地管理法》第 34 條規(guī)定，永久基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)落實到地塊，納入國家永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫嚴(yán)格管理；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)將永久基本農(nóng)田的位置、范圍向社會公告，并設(shè)立保護(hù)標(biāo)志。 三是

7、維護(hù)永久基本農(nóng)田的權(quán)威性。 新 《土地管理法》 第 35 條明確，永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途；國家重點建設(shè)項目選址確實難以避讓永久基本農(nóng)田，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的，必須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)；禁止通過擅自調(diào)整縣級和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃等方式規(guī)避永久基本農(nóng)田農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的審批。這些規(guī)定以法律方式堵住了耕地占補(bǔ)平衡和永久基本農(nóng)田保護(hù)實踐中存在的漏洞，是從嚴(yán)保護(hù)耕地特別是永久基本農(nóng)田的應(yīng)有之義

8、。 第五個“意料之中”：為“多規(guī)合一”和用途管制改革預(yù)留法律空間。 第五個“意料之中”：為“多規(guī)合一”和用途管制改革預(yù)留法律空間。建立國土全覆蓋的用途管制制度是構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度的重要內(nèi)容，其前提是實行“多規(guī)合一”，建立統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系和監(jiān)督實施制度。但“多規(guī)合一”改革正在推進(jìn)之中，完成國土空間規(guī)劃立法更需要一個過程，為保證土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃向國土空間規(guī)劃順利過渡，需要賦予國土空間規(guī)劃相應(yīng)的法律地位和效力，使之能夠代

9、行土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的功能。為此，新《土地管理法》增加第 18 條，規(guī)定國家建立國土空間規(guī)劃體系，經(jīng)依法批準(zhǔn)的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護(hù)和建設(shè)活動的基本依據(jù)。同時，為解決改革過渡期的規(guī)劃銜接問題，明確已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，并在附則中規(guī)定，編制國土空間規(guī)劃前，經(jīng)依法批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃繼續(xù)執(zhí)行。表面上看，在《土地管理法》中對建立國土空間規(guī)劃體系及其效力作出規(guī)定似有“越位”之嫌，但