公職人員財產(chǎn)申報立法研究.pdf

1、20世紀90年代以來,無論是在中央層面還是地方層面,我國相關(guān)部門都出臺了若干有關(guān)公職人員財產(chǎn)申報的政策文件,各地、各部門也都在進行相關(guān)制度實踐。然而,由于政策性公職人員財產(chǎn)申報制度自身的局限性以及在執(zhí)行中所遭遇的實施困境,在面對腐敗不斷蔓延的嚴峻趨勢時,社會民眾普遍希望能夠加快公職人員財產(chǎn)申報立法的步伐,建立和完善公職人員財產(chǎn)申報法律制度,并期待能夠通過該法律的有效實施去突破當前腐敗治理的困境,從而真正遏制腐敗蔓延。作為終端腐敗治理機制

2、,公職人員財產(chǎn)申報制度的價值也得到國際組織和主要國家的普遍認可。《聯(lián)合國反腐敗公約》將建立公職人員財產(chǎn)申報制度作為締約國的一項基本義務(wù),域外主要國家和地區(qū)一般也通過專門性財產(chǎn)申報立法或者綜合性腐敗治理立法,以法律的形式建立公職人員財產(chǎn)申報制度?？梢哉f,公職人員財產(chǎn)申報立法已成為透明政府時代背景下域外國家和地區(qū)尋求有效治理腐敗的共同選擇。
　　公職人員財產(chǎn)申報立法研究至少需要回應(yīng)和解決以下問題:
　　(1)中國當前的腐敗及腐敗

3、治理形勢如何?公職人員財產(chǎn)申報法律制度在腐敗治理坐標系中處于什么位置?它對于遏制當前腐敗蔓延以及治理腐敗到底有何特殊價值和意義?
　　(2)公職人員財產(chǎn)申報是一項怎樣的制度?它的制度功能如何,有何理念支撐,與憲法、行政法等法律部門又是什么關(guān)系?
　　(3)公職人員財產(chǎn)申報制度在中國的歷史淵源如何?既有的相關(guān)規(guī)范遭遇了怎樣的困境?為什么需要制定法律?而立法又會面臨哪些阻力和困難?當前的立法模式是應(yīng)當果斷地進行中央立法還是繼續(xù)開

4、展地方試點?中央層面出臺的既有公職人員財產(chǎn)申報制度規(guī)范與將來的立法是什么關(guān)系?我們是應(yīng)該采取另起爐灶還是延續(xù)歷史傳統(tǒng)的立法策略?
　　(4)公職人員財產(chǎn)申報與公職人員隱私權(quán)如何平衡?作為公職人員財產(chǎn)申報制度核心的財產(chǎn)申報公開制度應(yīng)怎樣設(shè)計?如何解決公職人員財產(chǎn)申報法的溯及力問題,怎樣應(yīng)對法律出臺后可能出現(xiàn)的實施阻力?
　　(5)如何制定一部既符合我國國情又能與國際接軌,既有邏輯自洽性又能切實解決現(xiàn)實問題的公職人員財產(chǎn)申報法?

5、申報主體制度、申報范圍制度、申報種類制度、申報主管機關(guān)制度、申報程序制度和法律責任制度等具體內(nèi)容又該如何設(shè)計和建構(gòu)?
　　以上問題正是本文所試圖回答的。文章共分為七個部分,即導(dǎo)論、正文五章和結(jié)語。
　　導(dǎo)論是文章的開篇,首先指出腐敗治理和公務(wù)倫理法制化是本文的研究背景,接著分析當前國內(nèi)對于公職人員財產(chǎn)申報的研究繁榮與貧瘠并存的研究現(xiàn)狀,然后以行政法為學(xué)科視角分析公職人員財產(chǎn)申報立法研究對于行政法學(xué)理研究和制度建構(gòu)的意義,進而

6、闡述以問題為中心的研究思路,最后就文章所運用的研究方法做交代和說明。
　　第一章以“腐敗治理的中國語境”為題。腐敗治理是個系統(tǒng)工程,公職人員財產(chǎn)申報作為腐敗治理的一種手段,首先需要尋找自己在腐敗治理體系中的位置與定位。只有將公職人員財產(chǎn)申報制度放置于腐敗治理的整體背景下,才能更加清晰地認識到推進公職人員財產(chǎn)申報立法對于中國腐敗治理的特殊價值和意義,因此本文單列一章描述立法背景,對中國的腐敗及腐敗治理進行整體性、背景式的梳理與解讀。

7、文章首先勾勒中國腐敗的現(xiàn)狀與特征,指出腐敗依然在蔓延的趨勢,并探討新的時代背景下腐敗發(fā)展的若干特征;進而分析中國腐敗治理的策略與困境,在提煉中國腐敗治理基本特征的基礎(chǔ)上,基于歷史視角對我國建國以后各時期的腐敗治理策略進行研究,并重點闡明我國當前腐敗治理所面臨的困境與尷尬;然后從科層制下的腐敗治理困境出發(fā),論證公職人員財產(chǎn)申報作為一種技術(shù)改良型的腐敗治理手段,可以成為突破當前中國腐敗治理困境的有效手段;最后說明腐敗治理是個系統(tǒng)工程,并從民

8、主政治、機構(gòu)完善、制度建設(shè)、廉政教育、監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)和合理薪俸等六個方面提出邁向良性循環(huán)的腐敗治理之道。
　　第二章題為“公職人員財產(chǎn)申報法的基礎(chǔ)理論”。文章的主題雖然是“公職人員財產(chǎn)申報立法研究”,側(cè)重于立法制度、立法策略、立法技術(shù)等方面的研究,但是形而下的立法研究需要有形而上的基礎(chǔ)理論支撐,需要理論為公職人員財產(chǎn)申報立法建構(gòu)提供扎實、厚重的智識依托。于是文章從公職人員與相關(guān)概念的區(qū)分入手,首先界定公職人員、公職人員財產(chǎn)申報等基本范疇

9、;接著探討公職人員財產(chǎn)申報的價值與功能,在分析其監(jiān)督與預(yù)防腐敗功能的同時著重闡述制度的保護功能,從而試圖還原制度經(jīng)常容易被人片面化解讀的本來面目,也指出應(yīng)該以一種理性的視角來看待公職人員財產(chǎn)申報的制度功能;然后闡述公職人員財產(chǎn)申報制度所賴以支撐的基礎(chǔ)理念,從公民知情權(quán)與透明政府、公眾參與和參與式民主、權(quán)力異化和權(quán)力監(jiān)督、公務(wù)倫理法制建構(gòu)等四個方面進行重點探究,試圖在一個更高的理念層次來展示公職人員財產(chǎn)申報的制度圖景;最后,基于公職人員財

10、產(chǎn)申報立法是一個涉及行政法、憲法、刑法等學(xué)科的跨學(xué)科法學(xué)主題,于是以行政法為基本立足點,分別梳理公職人員財產(chǎn)申報法與行政法、憲法、刑法、國際法、公務(wù)員法、信息公開法等相關(guān)法律的關(guān)系,從而嘗試呈現(xiàn)一個更為宏大的公職人員財產(chǎn)申報制度視野。
　　第三章的題目是“公職人員財產(chǎn)申報的立法模式與策略”。作為一項具體制度的立法研究,梳理并論證制度的歷史淵源、現(xiàn)實立法阻力、未來立法模式、立法策略以及立法后的施行策略等帶有方向性的宏觀立法問題是立法

11、研究的基礎(chǔ)性工作。文章首先描繪公職人員財產(chǎn)申報制度在中國的歷史發(fā)展,分別介紹中央層面和地方層面的不同實踐以及各自存在的問題;接著梳理政策性財產(chǎn)申報制度所面臨的問題,論證公職人員財產(chǎn)申報立法的必要性,并分析當前立法所面臨的立法阻力并對這些立法阻力進行剖析;然后探討公職人員財產(chǎn)申報的立法模式,在對現(xiàn)行立法模式進行觀察的基礎(chǔ)上,對地方試點的立法模式予以批判,并結(jié)合制度的特殊性質(zhì),提出立法模式的未來展望;進而研究公職人員財產(chǎn)申報的立法策略,對當

12、前政府高層和學(xué)界有一股否認中國已建立公職人員財產(chǎn)申報制度、混淆公職人員財產(chǎn)申報法和公職人員財產(chǎn)申報制度的錯誤認識進行批判,提出要重新審視現(xiàn)行立法策略,尋求制度傳統(tǒng)的延續(xù)性;最后思考政府高層和立法者最為關(guān)注的公職人員財產(chǎn)申報法的施行策略問題,提出要客觀面對和理性分析公職人員財產(chǎn)申報立法所可能帶來的政治風險,分析實踐中已經(jīng)存在和理論上可行的施行策略可能選項,詳細闡述中國語境下的理性選擇和具體操作。
　　“公職人員財產(chǎn)申報的立法考量”是

13、第四章的題目。本章介于第三章宏觀的“立法模式和策略”和第五章微觀的“法制建構(gòu)”之間,主要討論從公職人員財產(chǎn)申報微觀制度中提煉出來的帶有一定抽象性、融合性和輻射性的中觀問題,就社會普遍關(guān)注的公職人員財產(chǎn)申報與隱私權(quán)關(guān)系、財產(chǎn)申報公開制度的建構(gòu)、公職人員財產(chǎn)申報配套制度等立法需要重點考量的問題進行專門研究。這部分的單獨成章也是本文以問題為中心這一研究思路的集中體現(xiàn)。文章首先分析公職人員財產(chǎn)申報與隱私權(quán)之間的關(guān)系,在揭示兩者表面上存在沖突的同

14、時,基于公共利益優(yōu)先原則、權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一原則和比例原則,從實質(zhì)層面對兩者進行調(diào)和與平衡;其次,討論社會最為關(guān)注的財產(chǎn)申報公開制度的抉擇與建構(gòu),在論證財產(chǎn)申報公開必要性的同時,對中國某些地方以及域外財產(chǎn)申報公開制度的模式進行梳理,并就我國未來財產(chǎn)申報公開法律制度建構(gòu)進行展望;最后,通過對公職人員財產(chǎn)申報配套制度的梳理,一方面肯定配套制度對財產(chǎn)申報制度實施的價值和意義,另一方面也指出配套制度的不完善不應(yīng)成為公職人員財產(chǎn)申報立法條件不成熟的借

15、口。
　　第五章是本文的核心,本章圍繞“公職人員財產(chǎn)申報的法制建構(gòu)”這一相對微觀的主題,從現(xiàn)有國內(nèi)政策文件和域外立法中提煉出公職人員財產(chǎn)申報制度的六大制度框架,即申報義務(wù)主體、申報范圍、申報種類、申報主管機關(guān)、申報程序和法律責任。本章首先對公職人員財產(chǎn)申報立法的名稱、體例和基本原則等法律基礎(chǔ)內(nèi)容進行思考,尋求公職人員財產(chǎn)申報立法形式與內(nèi)容的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一;然后以上述六個具體機制為中心劃分為六節(jié),每節(jié)分別進行全面、深入、細致地梳理與研究

16、。后六節(jié)關(guān)于具體制度的框架結(jié)構(gòu)大致都是從制度概述入手,先梳理我國現(xiàn)有政策關(guān)于該制度的規(guī)定及其問題,然后研究域外相關(guān)制度規(guī)定及其特點,最后結(jié)合我國國情和域外經(jīng)驗提出我國公職人員財產(chǎn)申報立法的制度構(gòu)想。
　　結(jié)語是對文章的總結(jié)。文章提出應(yīng)該理性看待三個基本問題,一是對腐敗的理性認識,應(yīng)理性審視腐敗的存在和腐敗在中國當前的形勢,不能被各種誤導(dǎo)性觀念所束縛或者麻痹;二是尋求腐敗治理的理性,應(yīng)理性看待我國的腐敗治理策略、腐敗治理手段、腐敗治