頂層設(shè)計(jì)的迷思

1、<p><b>　　頂層設(shè)計(jì)的迷思</b></p><p>　　摘要：清末中國(guó)思想界初步接觸西方的“政府萬(wàn)能”新說(shuō)。民國(guó)肇始，梁?jiǎn)⒊?、宋教仁等皆主張英、法政黨內(nèi)閣式的“強(qiáng)有力政府”。中國(guó)移植西式議會(huì)政治失敗，孫中山晚年提出了超越英美模式的“萬(wàn)能政府”主張。國(guó)民黨人執(zhí)政后，部分國(guó)民黨人提出“黨國(guó)一元主義”的強(qiáng)力政治論，“獨(dú)立評(píng)論派”的陳之邁、張佛泉，“再生派”的張君勱等，主張取法英美

2、“危機(jī)政府”建設(shè)“強(qiáng)有力政府”。民族主義是推動(dòng)“強(qiáng)有力政府”訴求的重要?jiǎng)恿?，但?duì)于“強(qiáng)力”的追求是否顛覆憲政框架，成為現(xiàn)代民主主義與極權(quán)主義的分水嶺。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：民族主義；自由主義；極權(quán)主義；危機(jī)政府 </p><p>　　中圖分類號(hào)：D092.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004―9142（2013）03―0022―08 </p><p>　

3、　西方法政知識(shí)的傳人，帶來(lái)現(xiàn)代政治學(xué)語(yǔ)匯。許多看似不一的詞匯對(duì)應(yīng)著同一西文，同一中文詞往往又歧義百出。近代以來(lái)，中國(guó)思想界的“強(qiáng)有力政府”論，即有著多歧的內(nèi)涵與復(fù)雜的流變。本文初步考察近代中國(guó)“強(qiáng)有力政府”論的發(fā)生語(yǔ)境、具體內(nèi)涵與演化過(guò)程，以揭示世界性的民族主義潮流如何改寫著中國(guó)人對(duì)政府職能的認(rèn)知。 </p><p><b>　　一 </b></p><p>　　流亡

4、日本期間，梁?jiǎn)⒊佑|經(jīng)由日本轉(zhuǎn)譯的西方法政學(xué)知識(shí)，在近代思想家中，較早了解到“強(qiáng)權(quán)派”主張的“政府萬(wàn)能”說(shuō)。 </p><p>　　在《國(guó)家思想變遷異同論》一文中，梁?jiǎn)⒊榻B了歐洲國(guó)家觀念的演變。梁指出，國(guó)家思想上可分平權(quán)派與強(qiáng)權(quán)派；平權(quán)派主張人權(quán)天授，“國(guó)家者，由人民之合意結(jié)契約而成立者也，故人民當(dāng)有無(wú)限之權(quán)，而政府不可不順從民意。是即民族主義之原動(dòng)力也”；強(qiáng)權(quán)派主張無(wú)天賦之權(quán)利，惟有血汗而獲得之強(qiáng)者之權(quán)利，“

5、國(guó)家者，由競(jìng)爭(zhēng)淘汰不得已而合群以對(duì)外敵者也，故政府當(dāng)有無(wú)限之權(quán)，而人民不可不服從其義務(wù)，是即新帝國(guó)主義之原動(dòng)力也”。而國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)已推動(dòng)著民族主義發(fā)展到新帝國(guó)主義，人民對(duì)政府職能的認(rèn)識(shí)也發(fā)生轉(zhuǎn)變，“于是前者以政府為調(diào)人、為贅疣者，一反響間，而政府萬(wàn)能之語(yǔ)，遂遍于大地”。不過(guò)，梁?jiǎn)⒊J(rèn)為，“吾國(guó)于所謂民族主義者，猶未胚胎焉”，“政府萬(wàn)能”之說(shuō)并不適合中國(guó)，且“尤恐乎他日之所謂政治學(xué)者，耳食新說(shuō)，不審地位，貿(mào)然以十九世紀(jì)末之思想為措治之極則，謂

6、歐洲各國(guó)既行之而效矣，而遂欲以政府萬(wàn)能之說(shuō)，移殖于中國(guó)，則吾國(guó)將永無(wú)成國(guó)之日矣”。 </p><p>　　稍后梁?jiǎn)⒊岢?，干涉與放任是兩種“治術(shù)”；“干涉主義者，謂當(dāng)集權(quán)于中央，凡百皆以政府之力監(jiān)督之，助長(zhǎng)之，其所重者在秩序；放任主義者，謂當(dāng)散權(quán)于個(gè)人，凡百皆聽(tīng)民間自擇焉，自治焉，自進(jìn)焉，其所重者在自由”。兩派各有理由，但當(dāng)前中國(guó)“其當(dāng)操干涉主義者十之七，當(dāng)操放任主義者十之三”。 </p><

7、p>　　梁?jiǎn)⒊谑崂砦鞣絿?guó)家觀念變遷時(shí)，已意識(shí)到“政府萬(wàn)能”論是民族主義發(fā)展到新帝國(guó)主義階段的新現(xiàn)象，對(duì)中國(guó)而言乃是藥不對(duì)癥的。但將“干涉”與“放任”當(dāng)成兩種“治術(shù)”時(shí)，認(rèn)為當(dāng)下的中國(guó)應(yīng)偏于“干涉”。 </p><p>　　梁?jiǎn)⒊_(kāi)推崇建設(shè)強(qiáng)有力的政府，是在民國(guó)初年。共和初建，在組建政黨、政團(tuán)的熱潮中，涌現(xiàn)出兩三百個(gè)政黨，其中不少政黨政團(tuán)主張建立一個(gè)強(qiáng)有力的中央政府。各種方案中，政黨責(zé)任內(nèi)閣的主張占了上風(fēng)

8、。 </p><p>　　《中國(guó)立國(guó)大方針商榷書》實(shí)為梁?jiǎn)⒊妗肮埠徒ㄔO(shè)討論會(huì)”起草的政綱，他具體提出“世界的國(guó)家”、“保育政策”、“強(qiáng)有力政府”、“政黨內(nèi)閣”四項(xiàng)主張。梁?jiǎn)⒊紫忍岢隽恕笆澜绲膰?guó)家”的時(shí)代任務(wù)，他具體表達(dá)為四義：“今世界以國(guó)家為本位”、“今世界惟大國(guó)為能生存”、“今世界以平和為職志”、“今世界惟占優(yōu)勝于生計(jì)界者為能安榮”。而“保育政策”則是推動(dòng)中國(guó)成為“世界的國(guó)家”之手段，“欲使我國(guó)進(jìn)為世界的國(guó)

9、家，此非所以坐而致也，必謀所以促進(jìn)之者。于是保育政策尚焉”。這也即與“放任政策”相對(duì)的“干涉政策”。不僅國(guó)民程度幼稚須“保育”，且在國(guó)與國(guó)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代，多數(shù)事業(yè)為個(gè)人能力所不能舉，更兼之中國(guó)革命后數(shù)千年公共信仰破棄、社會(huì)根底動(dòng)搖，尤須“個(gè)人自治與國(guó)家保育宜同時(shí)駢進(jìn)，劃出范圍，而于范圍內(nèi)各務(wù)擴(kuò)張其分度”。 </p><p>　　“強(qiáng)有力政府”則是推動(dòng)“保育政策”的手段。強(qiáng)有力政府包括兩方面，“一則對(duì)于地方而言中央，地方

10、之權(quán)由中央賦予者，政府之強(qiáng)有力者也。中央之權(quán)由地方賦予者，非強(qiáng)有力者也。中央能實(shí)行監(jiān)督權(quán)于地方者，其強(qiáng)有力者也。而不然者，其非強(qiáng)有力者也。二則對(duì)于立法府而言行政府，行政府人員自立法府出，而于立法府融為一體者，其最強(qiáng)有力者也；雖非自立法府出，而能得立法府之后援者，其次強(qiáng)有力者也；與立法府劃然而對(duì)峙，而于立法事業(yè)絲毫不能參與者，其非強(qiáng)有力者也；并行政事業(yè)猶須仰立法府之鼻息者，其最非強(qiáng)有力者也”?？傊?，中國(guó)需要中央集權(quán)、行政集權(quán)的強(qiáng)有力政府。

11、 </p><p>　　強(qiáng)有力政府的具體模式，則是英國(guó)式的政黨內(nèi)閣，梁稱之為“政黨政治之極軌也”。這具體化為三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：“非國(guó)會(huì)議員不能為內(nèi)閣員”、“內(nèi)閣必由國(guó)會(huì)下院多數(shù)黨之領(lǐng)袖組織之”、“內(nèi)閣失多數(shù)于下院得解散下院，但再選舉若仍失多數(shù)則例即辭職”。這種模式的長(zhǎng)處在于：閣會(huì)一體，內(nèi)閣與國(guó)會(huì)無(wú)互相猜鬩；內(nèi)閣之權(quán)授之于國(guó)會(huì)，國(guó)會(huì)之權(quán)授之于國(guó)民，能充分表現(xiàn)民意；政黨領(lǐng)袖經(jīng)過(guò)自然淘汰，學(xué)識(shí)道德均屬優(yōu)異，不至濫行秕政；富有彈

12、性，便于調(diào)整政策。這樣的政府也是“善而強(qiáng)”（good and strong）的政府。 </p><p>　　梁?jiǎn)⒊乃枷耄绊懥恕肮埠徒ㄔO(shè)討論會(huì)”與進(jìn)步黨的政綱。 </p><p>　　以宋教仁為代表的主張責(zé)任內(nèi)閣制的國(guó)民黨人，則傾向于建設(shè)強(qiáng)有力的國(guó)會(huì)。宋教仁也是強(qiáng)有力政府的擁戴者，“廿世紀(jì)之中國(guó)，非統(tǒng)一國(guó)家、集權(quán)政府不足以圖存于世界”。他也選擇了政黨內(nèi)閣式的完善政府，即“為今之計(jì)，須亟組

13、織完善政府，欲政府完善，須有政黨內(nèi)閣。今國(guó)民黨即處此地位，選舉事若得勢(shì)力，自然成一個(gè)國(guó)民黨政府”。在具體制度設(shè)計(jì)上，宋教仁先強(qiáng)調(diào)“速行軍民分治，集中行政權(quán)力”，后轉(zhuǎn)而重視立法權(quán)。在他看來(lái)，世界民主國(guó)家，政治權(quán)威皆集中于國(guó)會(huì)，國(guó)民黨人應(yīng)專注于選舉，成為議會(huì)中第一大黨，“我們要在國(guó)會(huì)里頭，獲得過(guò)半數(shù)以上的議席，進(jìn)而在朝，就可以組成一黨的責(zé)任內(nèi)閣；退而在野，也可以嚴(yán)密的監(jiān)督政府，使它有所憚而不敢妄為，應(yīng)該為的，也使它有所憚而不敢不為”。 　

14、　在討論憲法草案時(shí)，國(guó)民黨人的《國(guó)民黨憲法主張全案》、《國(guó)民黨憲法討論會(huì)對(duì)于其憲法主張全案之修正》，具體勾畫了他們的“國(guó)會(huì)政府主義”方案。在他們的方案中，“憲法上定國(guó)會(huì)、大總統(tǒng)、法院皆為主動(dòng)機(jī)關(guān)”，但為防止行政機(jī)關(guān)的輕率，“以國(guó)務(wù)員為制限機(jī)關(guān)，大總統(tǒng)行使行政權(quán)，必經(jīng)國(guó)務(wù)員之贊襄”、“以顧問(wèn)院為制限機(jī)關(guān)”。國(guó)會(huì)擁有解釋、修正憲法、組織選舉會(huì)選舉總統(tǒng)、眾議</p><p>　　其時(shí)，章士釗也是強(qiáng)有力政府的主張者，也認(rèn)

15、可英國(guó)模式，并提出政黨內(nèi)閣、毀黨造黨、一院制的方案。章士釗指出，政黨內(nèi)閣意味著主持政府的政黨同時(shí)控制議會(huì)之多數(shù)，內(nèi)閣政策能在議會(huì)中順利通過(guò)，這種政制并非專制政府，因?yàn)椤按朔N政府之強(qiáng)有力，乃議會(huì)之強(qiáng)有力也，議會(huì)之強(qiáng)有力，即人民之強(qiáng)有力也，寧不可尚？”為了造就政黨內(nèi)閣，他還主張“毀黨造黨”，也即取消目前已有的小黨，培育以政見(jiàn)相依歸的朝、野兩黨，展開(kāi)政爭(zhēng)。章還主張“一院制”，在他看來(lái)，議會(huì)分成兩院防止“議院專橫”或“議院輕躁”是不必要的，“蓋

16、國(guó)會(huì)者，代表人民也，謂國(guó)會(huì)專制，猶如謂人民專制”。 </p><p>　　當(dāng)時(shí)也有主張仿效法國(guó)制度者，如藍(lán)公武、吳貫因。藍(lán)公武認(rèn)為，法國(guó)由王政改共和的歷史，同中國(guó)由帝制而共和的歷史具有相似性，應(yīng)仿效法制，使“總統(tǒng)之處無(wú)責(zé)任之地位”。吳貫因比較了三種政府制度，即行政權(quán)在總統(tǒng)之美國(guó)、在國(guó)會(huì)之瑞士、在內(nèi)閣之法國(guó)，而以法制為最優(yōu)，“中國(guó)之行政權(quán)，必使屬于內(nèi)閣，其無(wú)疑議矣”。當(dāng)然，這并非使總統(tǒng)安坐無(wú)為，而是內(nèi)閣與總統(tǒng)分擔(dān)行

17、政權(quán)，總統(tǒng)任命同黨、同政見(jiàn)之人為閣員，內(nèi)閣擔(dān)負(fù)實(shí)際政治責(zé)任。 </p><p>　　當(dāng)時(shí)，以袁世凱為首的北洋系也提倡建設(shè)強(qiáng)有力的政府，但主張采行總統(tǒng)制。然無(wú)論梁?jiǎn)⒊幌?，還是國(guó)民黨人，皆認(rèn)為美國(guó)式的總統(tǒng)制導(dǎo)致立法權(quán)與行政權(quán)的過(guò)分對(duì)峙，無(wú)法建成強(qiáng)大的政府。而中國(guó)久處專制之下，集權(quán)的總統(tǒng)又有變成皇帝的危險(xiǎn)，因而傾向于反對(duì)總統(tǒng)制。 </p><p>　　總之，清末民初，各方政治勢(shì)力，多主張強(qiáng)有力

18、政府，且多傾向于英法式的政黨內(nèi)閣，但出現(xiàn)“強(qiáng)立法權(quán)”還是“強(qiáng)行政權(quán)”的分歧。這既基于學(xué)理的分歧，也基于現(xiàn)實(shí)政治力量所在、政治態(tài)度的差異。學(xué)理上，國(guó)民黨人將“主權(quán)在民”理解為主權(quán)在國(guó)會(huì)，勢(shì)必在制度設(shè)計(jì)中強(qiáng)化議會(huì)的立法權(quán)；進(jìn)步黨人信奉主權(quán)在國(guó)，自然傾向于加強(qiáng)行政權(quán)。兩黨也分別被看成“民權(quán)黨”與“國(guó)權(quán)黨”。政治立場(chǎng)上，梁?jiǎn)⒊幌档倪M(jìn)步黨人不那么激烈反袁，傾向于建設(shè)一個(gè)強(qiáng)有力的中央政府；宋教仁為代表的國(guó)民黨人傾向于反袁，且在國(guó)會(huì)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)，傾向

19、于建設(shè)一個(gè)強(qiáng)有力的國(guó)會(huì)來(lái)節(jié)制行政權(quán)。雖然雙方皆注意到與之配套的中國(guó)政黨制度尚處于幼稚階段，但他們大概低估了建立成熟的兩黨輪替機(jī)制的難度。沒(méi)有這樣的機(jī)制，政黨責(zé)任內(nèi)閣也無(wú)從談起。 </p><p>　　同盟會(huì)員、國(guó)民黨人在參議院、憲法起草委員會(huì)中，明顯占著優(yōu)勢(shì)。因此，臨時(shí)約法、天壇憲草，皆有加強(qiáng)立法權(quán)、削弱行政權(quán)的傾向。天壇憲草尤其受到袁世凱為首的北洋系的攻擊。憲草第43條眾議院對(duì)國(guó)務(wù)員的不信任投票、第76條解散眾

20、議院需參議院同意、第81條國(guó)務(wù)總理之任命須眾議院同意等，皆是強(qiáng)化立法權(quán)的規(guī)定。為此，袁世凱發(fā)動(dòng)各地軍政長(zhǎng)官發(fā)表通電，攻擊憲草壓制行政權(quán)，如“使行政部門為國(guó)會(huì)之附屬品”、“憲草乃一黨私見(jiàn)，意存蹂躪行政機(jī)關(guān)，破壞三權(quán)之制”、“該黨兵敗之余，欲借立法機(jī)關(guān)顛覆民國(guó)”、“國(guó)民黨人謀奪行政大權(quán)”，等等。據(jù)張玉法的統(tǒng)計(jì)，在10月28日至11月4日的43件通電中，“指明憲草謬誤、鉗行政權(quán)過(guò)甚者二十四次”。最后，袁取消國(guó)民黨人議員資格，使國(guó)會(huì)無(wú)法開(kāi)會(huì)，拋

21、棄了憲法草案。 </p><p>　　民初雖流行“強(qiáng)有力政府”論，但“強(qiáng)立法權(quán)”的傾向在制度設(shè)計(jì)層面占上風(fēng)，各派政治勢(shì)力無(wú)法在和平政爭(zhēng)取得平衡。民初試驗(yàn)代議制民主失敗與此不無(wú)干系。 </p><p><b>　　二 </b></p><p>　　袁世凱死后，中國(guó)軍閥政治的實(shí)質(zhì)日趨公開(kāi)化，槍之所寄，即權(quán)之所在。人們不再期待一個(gè)強(qiáng)有力的中央政府，轉(zhuǎn)

22、而希望依托各省，造就一個(gè)美國(guó)式的聯(lián)邦制國(guó)家。加之一戰(zhàn)后彌漫世界的民族自決浪潮，更使“自治”成為一種美麗的愿景。民初被冷落的“聯(lián)邦制”重新浮出水面，無(wú)論從思潮、實(shí)踐，聯(lián)省自治一時(shí)成為最強(qiáng)勁的政治潮流。湖南、浙江等省，紛紛出臺(tái)了省憲法或省憲草，湖南還試驗(yàn)了省長(zhǎng)民選。 </p><p>　　以梁?jiǎn)⒊瑸榇淼难芯肯?，也放棄了早年的?qiáng)有力政府主張，轉(zhuǎn)而主張地方自治?！陡脑彀l(fā)刊詞》中，他們呼吁：“同人確信國(guó)家之組織，全以地方

23、為基礎(chǔ)，故主張中央權(quán)限當(dāng)減到以對(duì)外維持統(tǒng)一之必要點(diǎn)為止”，“同人確信地方自治當(dāng)由自動(dòng)，故主張各省乃至各縣、各市，皆宜自動(dòng)的制定根本法而自守之，國(guó)家須加以承認(rèn)”。 </p><p>　　在風(fēng)靡一時(shí)的聯(lián)省自治風(fēng)潮中，出而主張強(qiáng)有力政府的“少數(shù)派”是孫中山。他主張?jiān)炀汀叭f(wàn)能政府”。 </p><p>　　早在1906年，孫中山即提出五權(quán)憲法的構(gòu)思，“兄弟的意思，將來(lái)中華民國(guó)的憲法，是要?jiǎng)?chuàng)一種新主

24、義，叫做‘五權(quán)分立’”。此后，他致力于五權(quán)憲法的闡釋與宣傳。五權(quán)憲法，是在立法、行政、司法三權(quán)之外，另加監(jiān)察、考試權(quán)。在他看來(lái)，英國(guó)只是國(guó)會(huì)獨(dú)裁的一權(quán)政治；美國(guó)也有議員擅用糾察權(quán)挾持行政機(jī)關(guān)的弊端。他改三權(quán)分立學(xué)說(shuō)為五權(quán)憲法，其用意之一是剝離國(guó)會(huì)的彈劾權(quán)，免得國(guó)會(huì)以彈劾權(quán)壓制政府，“弄到政府一舉一動(dòng)，都不自由，所謂動(dòng)輒得咎”。 </p><p>　　在政府職能問(wèn)題上，孫中山晚年進(jìn)一步提出“權(quán)能區(qū)分”、“萬(wàn)能政府”

25、的主張。孫中山認(rèn)為，歐美民權(quán)發(fā)達(dá)后的弊端就是人民不信任政府，由此導(dǎo)致政府軟弱無(wú)力；這種民權(quán)流弊的原因在于人民不知區(qū)別權(quán)、能的界限，所以總是排斥、反抗政府；中國(guó)因?yàn)橛辛税⒍泛椭T葛亮的先例，要分開(kāi)權(quán)、能是很容易的，“如果政府是好的，我們四萬(wàn)萬(wàn)人便把他當(dāng)作諸葛亮，把國(guó)家的全權(quán)都交到他們；如果政府是不好的，我們四萬(wàn)萬(wàn)人可以實(shí)行皇帝的職權(quán)，罷免他們，收回國(guó)家的大權(quán)”。 </p><p>　　孫中山指出，政治之中包含有兩個(gè)力

26、量，一個(gè)是政權(quán)，一個(gè)是治權(quán)，“一個(gè)是管理政府的力量，一個(gè)是政府自身的力量”。應(yīng)把政權(quán)完全交到人民手中，治權(quán)交到政府手中，“把政治的大權(quán)分開(kāi)成兩個(gè)：一個(gè)是政府權(quán)，一個(gè)是人民權(quán)。像這樣的分開(kāi)，就是把政府當(dāng)作機(jī)器，把人民當(dāng)作工程師。人民對(duì)于政府的態(tài)度，就好比是工程師對(duì)于機(jī)器一樣”。所謂的“政權(quán)”是指人民的四項(xiàng)直接民權(quán)，即選舉權(quán)、罷免權(quán)、創(chuàng)制權(quán)、復(fù)決權(quán)；所謂“治權(quán)”是指立法、行政、司法、監(jiān)察、考試五權(quán)。 　　在政權(quán)與治權(quán)的關(guān)系上，孫中山提出：

27、“這四權(quán)和五權(quán)各有各的統(tǒng)屬，各有各的作用，要分別清楚，不可紊亂……政府替人民做事，要有五個(gè)權(quán)，就是要有五種工作，要分成五個(gè)門徑去做工。人民管理政府的動(dòng)靜，要有四個(gè)權(quán)，就是要有四個(gè)節(jié)制，要分成四方面來(lái)管理政府。政府有了這樣的能力，有了這些做工的門徑，才可以發(fā)出無(wú)限的威力，才是萬(wàn)能政府。人民有了這樣大的權(quán)力，有了這樣多的節(jié)制，便不怕政府到了萬(wàn)能沒(méi)有力量來(lái)管理?！边@里，孫中山以“權(quán)”與“能”之間的制約達(dá)到制衡目的。 </p>&

28、lt;p>　　孫中山的“萬(wàn)能政府”說(shuō)，受美國(guó)進(jìn)步主義時(shí)代的憲政思想影響。進(jìn)步主義時(shí)代的人們意識(shí)到傳統(tǒng)的“有限政府”角色的負(fù)面性，政治學(xué)家們開(kāi)始強(qiáng)調(diào)行政權(quán)應(yīng)成為三權(quán)的核心，政府的主體不是立法，而是行政管理。羅斯福、威爾遜開(kāi)啟美國(guó)強(qiáng)有力政府的時(shí)代，政府開(kāi)始干預(yù)社會(huì)事務(wù)，總統(tǒng)與行政權(quán)系統(tǒng)的權(quán)力都大大擴(kuò)張。 </p><p>　　顯然，“五權(quán)憲法”、“萬(wàn)能政府”的構(gòu)想缺乏權(quán)力內(nèi)部分權(quán)制衡的機(jī)制。分權(quán)制衡學(xué)說(shuō)來(lái)自古代

29、思想家的混合政體理論，近代經(jīng)由洛克與孟德斯鳩的發(fā)揮，成為西方議會(huì)政治的基本政體原則之一。它是自由主義精神的制度化體現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)為了自由必須限制權(quán)力，反對(duì)任何獨(dú)占性權(quán)力。孫中山將五權(quán)都劃為中央政府機(jī)構(gòu)之下，這更多的體現(xiàn)出部門分工，或者說(shuō)“五權(quán)分職”，而不是“五權(quán)分立”。 </p><p>　　孫中山去世后，國(guó)民黨人借助于軍事北伐，取代北洋勢(shì)力，在南京建立政權(quán)，孫中山的制度方案有了試驗(yàn)的可能。根據(jù)胡漢民和孫科的提議，南京

30、政府開(kāi)始了五院制政府的試驗(yàn)。然而，推行過(guò)程中，國(guó)民黨人的五院制政府不但沒(méi)有成為“萬(wàn)能政府”，反而成為效率低下的中央政府，無(wú)法應(yīng)對(duì)國(guó)難下的危機(jī)。在30年代國(guó)難引發(fā)的政治大討論中，中央政府機(jī)構(gòu)改革成為當(dāng)時(shí)的重要議題。對(duì)于政府功能的看法，即趨向于“無(wú)為政治”與“極權(quán)主義”兩個(gè)極端。 </p><p>　　胡適是“無(wú)為政治”的提倡者。他以為，中國(guó)人有著二千年來(lái)天高皇帝遠(yuǎn)而引起的“無(wú)治主義的民族性”，“現(xiàn)時(shí)中國(guó)所需要的政治

31、哲學(xué)，決不是歐美19世紀(jì)以來(lái)的積極有為的政治哲學(xué)”。胡適強(qiáng)調(diào)政府目前還不配建設(shè)，只能做點(diǎn)與民休息的仁政。這一觀點(diǎn)引發(fā)爭(zhēng)論。支持者認(rèn)為，政府職權(quán)不是“縮小”到警察權(quán)，而是“擴(kuò)大”到警察權(quán)的問(wèn)題，因?yàn)檎B“警察權(quán)”都不能勝任。反對(duì)意見(jiàn)則稱：“現(xiàn)時(shí)我們所需要的，正是歐美十九世紀(jì)以來(lái)積極有為的政治哲學(xué)，而不是二千四百年以前消極無(wú)為的政治哲學(xué)?！薄坝袨檎巍迸c“無(wú)為政治”的爭(zhēng)論，表現(xiàn)出知識(shí)界對(duì)于當(dāng)時(shí)政府之角色與功能的懷疑。 </p>

32、<p>　　一些知識(shí)分子，則走向?qū)?qiáng)力政府的崇拜，并視之為一種世界性潮流。有論者提出：“當(dāng)今世界潮流趨向于集權(quán)的政府的職務(wù)，從警察進(jìn)于保育；政府的政策，從放任人于干涉。如意，如德，如俄，不消說(shuō)了。就是老牌子民主共和的美國(guó)，近來(lái)已走上這條路了?！卞X端升認(rèn)為，民主政治不可補(bǔ)救的缺點(diǎn)是無(wú)法承擔(dān)現(xiàn)代國(guó)家繁重的經(jīng)濟(jì)職能，中國(guó)是個(gè)一切落后的國(guó)家，需要有能力有理想的獨(dú)裁來(lái)推動(dòng)沿海工業(yè)化，帶動(dòng)內(nèi)地農(nóng)業(yè)，“無(wú)論是增進(jìn)人民的智識(shí)及健康也好，或

33、增加人民生產(chǎn)能力也好，沒(méi)有一個(gè)強(qiáng)有力的政府，必絕對(duì)無(wú)成的”。他甚至主張中國(guó)“應(yīng)努力培植一個(gè)極權(quán)國(guó)家，以立足于世界之上”。 </p><p>　　一些主張三民主義為體，法西斯主義為用的人，更公開(kāi)宣傳“黨國(guó)一元主義”的強(qiáng)力政府論。他們以“強(qiáng)力”作為國(guó)家的本質(zhì)，基于“強(qiáng)力”契約而演進(jìn)的國(guó)家，“力”之“動(dòng)向”便成為國(guó)家本質(zhì)的唯一因素。國(guó)家生存的要素也不再只是人民、領(lǐng)土、主權(quán)，還應(yīng)包括“組織力”。不論古時(shí)封建國(guó)家，或是現(xiàn)代

34、民族國(guó)家，國(guó)家的主要作用皆為權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)發(fā)揮。強(qiáng)力政治的兩根支柱一為強(qiáng)力，二為法律，應(yīng)以事實(shí)上的強(qiáng)力，締造法律的強(qiáng)力。事實(shí)上的強(qiáng)力，就是強(qiáng)有力的人締造的強(qiáng)有力的政府。“黨國(guó)一元主義”是強(qiáng)力政治的要素，強(qiáng)力政治是黨和國(guó)的合一，黨是國(guó)的靈魂，國(guó)是黨的外體。要公開(kāi)仿效俄、意的獨(dú)裁制，集權(quán)于中央，中央政府以領(lǐng)袖為中心，將領(lǐng)袖的賢明判斷作為強(qiáng)力政治之出發(fā)點(diǎn)。 </p><p>　　在大討論中，出現(xiàn)了看似中間立場(chǎng)的看法，這就是

35、民意監(jiān)督、權(quán)力制衡下的“強(qiáng)有力政府論”。其代表人物，當(dāng)屬“獨(dú)立評(píng)論”派的陳之邁、張佛泉，“再生”派的張君勱、張東蓀、朱亦松等。 </p><p>　　陳之邁指出，19世紀(jì)民治的勃興正值放任主義風(fēng)行，軟弱政府為人所稱道；20世紀(jì)后，國(guó)家為社會(huì)服務(wù)的觀念勃興，政治家更趨向于積極。以前人民要求政府“無(wú)為”，現(xiàn)在人們要求政府“服務(wù)”，在非常時(shí)期更要求“效率”。時(shí)代局勢(shì)皆變動(dòng)了，“我們是守著十九世紀(jì)歐西的理想而甘心做它的最

36、后壁壘或?yàn)樗幌奚?？還是放眼去看二十世紀(jì)的潮流而求其適應(yīng)？” </p><p>　　陳之邁強(qiáng)調(diào)，中國(guó)不應(yīng)在國(guó)難當(dāng)頭時(shí)，將政府搞得無(wú)能而軟弱。歐美各國(guó)面臨危機(jī)或戰(zhàn)事時(shí)，政府改組常表現(xiàn)出如下共性：事權(quán)集中到少數(shù)或者一人手中；政治領(lǐng)袖與軍事領(lǐng)袖密切聯(lián)絡(luò)或合二為一；各政黨消除黨見(jiàn)一致對(duì)外；限制平時(shí)的種種自由；某些重要的憲法保障暫時(shí)擱置。當(dāng)然，如此強(qiáng)有力的政府是不能缺乏人民監(jiān)督的，人民身負(fù)監(jiān)督責(zé)任才能造就優(yōu)良政府。然而

37、，政治學(xué)、政治史上的一個(gè)“啞謎”就是：“政府不許我們‘鞭撻督促’，我們從何‘鞭撻督促’？”陳之邁給這一啞謎的答案是“惟有‘鞭撻督促’才能有機(jī)會(huì)‘鞭撻督促’”，也就是說(shuō)“‘鞭撻督促’是造成‘鞭撻督促’機(jī)會(huì)的唯一方法”。 </p><p>　　具體來(lái)講，陳之邁主張廢除五院制度，改革中政會(huì)，國(guó)民黨公開(kāi)黨內(nèi)派別分歧進(jìn)行政爭(zhēng)。他認(rèn)為，國(guó)民黨的中央政治是“在五權(quán)分立的制度上硬裝上一黨專政的制度”，其結(jié)果是五權(quán)并不分立，一黨專

38、政的好處一無(wú)所得，其弊端在笨重低效；過(guò)去數(shù)年的經(jīng)驗(yàn)表明，五院制的政府機(jī)構(gòu)是最笨重的，“國(guó)民黨制憲的目標(biāo)如在產(chǎn)生有效率的政府，那么唯有放棄死守五院制度的精神”。不過(guò)他并未提出強(qiáng)有力中央政府的具體細(xì)節(jié)性架構(gòu)，而將之視為政治領(lǐng)袖們的責(zé)任。 </p><p>　　張佛泉跟陳之邁的看法類似，且具體提出制度設(shè)想。在張看來(lái)，舊的分權(quán)說(shuō)已經(jīng)過(guò)時(shí)，極端的民治主義需要自下而上，也不符合中國(guó)的國(guó)情，中國(guó)需要有自上而下的方法來(lái)適應(yīng)西方文

39、明，達(dá)到民主政治，“我一則日：在立法機(jī)關(guān)節(jié)制之下，要盡力擴(kuò)大行政權(quán)；我再則日：在立法機(jī)關(guān)節(jié)制之下，要盡力擴(kuò)大行政權(quán)”。張佛泉認(rèn)為，英國(guó)式的責(zé)任內(nèi)閣制，是世界上效率最高、權(quán)力最大的政治組織，且不會(huì)有立法與行政對(duì)峙的流弊；應(yīng)由國(guó)民黨來(lái)代表國(guó)民推行這種內(nèi)閣制，行政機(jī)關(guān)應(yīng)有發(fā)動(dòng)權(quán)，應(yīng)以行政機(jī)關(guān)來(lái)發(fā)動(dòng)，以立法機(jī)關(guān)來(lái)復(fù)決。 　　張佛泉指出，政府的力量與人民的制裁應(yīng)同步增長(zhǎng)，“中國(guó)在今日需要一個(gè)強(qiáng)有力的政府，但同時(shí)也要加強(qiáng)人民制裁（popular

40、contr01）的力量”；制裁的力量應(yīng)該是外在的，而不必一定是內(nèi)在的，“在政府本身之內(nèi)，各部不能成對(duì)峙形勢(shì)，不能講制衡。政府是好動(dòng)的，是須有所作為的，不然，便與政府之本來(lái)目的相違反”。但強(qiáng)有力政府必須受人民自由意志的制約，“政府若想集權(quán)，便須予國(guó)民以表現(xiàn)意志的機(jī)會(huì)。這種自由便是制裁政府的原動(dòng)力”?？傊?，輿論自由、結(jié)社自由是政府集權(quán)的條件。 </p><p>　　以張君勱為首的“再生派”，主張“修正的民主政治”，也

41、是一種民意監(jiān)督下的強(qiáng)有力政府。在他們看來(lái)，民主的精神與強(qiáng)有力的政府是可以相容的，“權(quán)力者，所以便行政之執(zhí)行，自由者，所以保障社會(huì)文化與個(gè)人思想。二者各有范圍，若為之區(qū)分適當(dāng)，則一方得敏捷之政府，他方得自由發(fā)展之個(gè)人，固有兼容并存之可能”。而以民主為制度、以專政為運(yùn)用是可能的，“民主制度是常經(jīng)，專政的運(yùn)用是一時(shí)應(yīng)變之計(jì)”，“我們必須稍稍修改民主政治使其具有能隨時(shí)代而變的彈性”，即“在民主制度上，有一個(gè)集中的力量用以推動(dòng)之”。強(qiáng)有力的政府之

42、所以與民主不矛盾，還在于它能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平等。人民安居樂(lè)業(yè)是實(shí)現(xiàn)民主的前提，“在經(jīng)濟(jì)方面我們既主張計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，則要實(shí)行這種計(jì)劃，自必須有一個(gè)有力量的政權(quán)不可”。 </p><p>　　他們的基本政治主張是“修正的民主政治”，即“以民主政治為根本原則，依國(guó)情充量實(shí)現(xiàn)之”；“國(guó)家政事重在效率，貴乎敏活切實(shí)；社會(huì)文化欲其發(fā)展，當(dāng)任其自由歧異；以此為集中與開(kāi)放之分界”；“政治制度中使專門家占有地位，以減少黨派操縱與捭闔之作用”

43、。 </p><p>　　張君勱所設(shè)想的強(qiáng)有力政府基于三個(gè)原則，即國(guó)家利益至上、行政權(quán)重于立法權(quán)、擔(dān)任行政者事權(quán)集中且久于任上。他的方案是，以行政大綱約束行政權(quán)，國(guó)民代表會(huì)議的職責(zé)在監(jiān)督財(cái)政與議定法律，不能行使不信任投票，不能非議已經(jīng)確定的行政大綱，并以超然黨派之上的文官制度與專家政治，提高行政效率，保障行政權(quán)的穩(wěn)固，形成“集中心力之國(guó)家民主政治”。 </p><p>　　《再生》撰稿人朱

44、亦松提出“新時(shí)代的民治主義”的方案。他認(rèn)為，中國(guó)需要強(qiáng)有力的中央政府，同時(shí)又應(yīng)是合于民治精神的政府，這是國(guó)家權(quán)力和人民自由的妥協(xié)問(wèn)題，“處今日中國(guó)國(guó)情之下，我認(rèn)為唯有全國(guó)合作、網(wǎng)羅各黨派的人才，組織一種舉國(guó)一致的政府或混合的政府，方克負(fù)荷大業(yè)，和形成一個(gè)強(qiáng)有力的國(guó)家”。他的新民治方案中，有一個(gè)各職業(yè)團(tuán)體構(gòu)成的全國(guó)經(jīng)濟(jì)議會(huì)與獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)來(lái)監(jiān)督跨黨派的混合政府。 </p><p>　　當(dāng)時(shí)的人們，關(guān)注到一個(gè)新現(xiàn)象，

45、這就是英美的“危機(jī)政府”。1932年，曾參預(yù)羅斯福新政的美國(guó)哥倫比亞大學(xué)公法學(xué)教授羅哲士（Lindsay Rogers）在弗吉尼亞大學(xué)作了名為“危機(jī)政府（Crisis Government）”的演講，后成書出版。羅哲士介紹了獨(dú)裁制在歐洲的興起與傳播，并詳細(xì)探討了民主國(guó)家的妥協(xié)與應(yīng)對(duì)。羅哲士預(yù)言：“新式的代議制度是一定要發(fā)生的。它們?cè)诟鞣N危機(jī)政府里已有粗糙的生長(zhǎng)……將來(lái)議會(huì)定要限于制定普通的原則，在原則之下授予行政機(jī)關(guān)以寬大的權(quán)力?！敝袊?guó)

46、知識(shí)界開(kāi)始認(rèn)識(shí)到，“歐戰(zhàn)以還的所謂‘危機(jī)政府’，把權(quán)力集中于領(lǐng)袖身上，匪特不是反民主政治的，并且是民主政治一個(gè)極大的收獲”。陳之邁專文研究了“危機(jī)政府”現(xiàn)象，歸納了英美學(xué)者的重要結(jié)論：“為應(yīng)付目前的環(huán)境，政府的目的應(yīng)改變?yōu)樾省?；“民主政治不過(guò)是解決政治問(wèn)題的和平方法”；“民主政治也能產(chǎn)生有效率的政府，近年來(lái)的民主國(guó)家所產(chǎn)生的‘危機(jī)政府’‘效率’并不減于獨(dú)裁”。 </p><p>　　總之，民族危機(jī)往往觸發(fā)民族主

47、義思潮的高漲，也多伴隨著強(qiáng)力政府的訴求?！皬?qiáng)有力政府”論所借助的思想資源卻頗為博雜，既有源于現(xiàn)代政治中行政權(quán)擴(kuò)張的趨勢(shì)、“危機(jī)政府”的臨時(shí)經(jīng)驗(yàn)，也來(lái)源于獨(dú)特的理論創(chuàng)造、更新的極權(quán)主義挑戰(zhàn)。德意式的極權(quán)主義實(shí)質(zhì)上是一種政治、道德、宗教三合一的全能政治，其政府固然是強(qiáng)有力的，但卻趨向于暴政，并非人類文明發(fā)展的正途。吸收英美“危機(jī)政府”經(jīng)驗(yàn)的強(qiáng)有力政府與民主兼容的觀點(diǎn)，嚴(yán)格區(qū)分“極權(quán)主義”與“行政集權(quán)”的界限，比古典民主理論更能回應(yīng)時(shí)代新任務(wù)

48、、新課題。 </p><p><b>　　三 </b></p><p>　　現(xiàn)代文明的發(fā)展，使人類的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日益繁復(fù)，社會(huì)結(jié)構(gòu)也日益復(fù)雜化，政府的功能與責(zé)任也日益增長(zhǎng)。政府不僅是簡(jiǎn)單地進(jìn)行“統(tǒng)治”，而是要提供“服務(wù)”，人們也不再簡(jiǎn)單地期待政府“無(wú)為”，而是提出了“效率”的要求。因此，強(qiáng)有力政府，不僅是西方思想界的一種訴求，也部分地成為西方發(fā)達(dá)國(guó)家的某種現(xiàn)實(shí)。晚清以降的

49、中國(guó)思想界，敏銳地觀察到了這一事實(shí)。 </p><p>　　而近代中國(guó)面f臨的時(shí)代任務(wù)是雙重的，一方面要建立獨(dú)立、統(tǒng)一的現(xiàn)代國(guó)家，同時(shí)要構(gòu)建具體的統(tǒng)治形式。也就是說(shuō)，中國(guó)近代以來(lái)的政制轉(zhuǎn)型，事實(shí)上首先是中央政府的頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題，它也一直是一個(gè)未曾破解的難局。當(dāng)時(shí)的人們也曾認(rèn)識(shí)到，中國(guó)近代化失敗的原因在于沒(méi)有建立現(xiàn)代政府，中國(guó)雖事事不如人，最不如人可以說(shuō)是政府，“中國(guó)迄今未曾產(chǎn)生良好的政府就是中國(guó)所以直到現(xiàn)在不能立于

50、世界各強(qiáng)國(guó)之林的唯一原因”。也就是說(shuō)，中國(guó)亟需造成一個(gè)具有近代式政府機(jī)能的民族國(guó)家。顯然，民族建國(guó)的歷史任務(wù)，國(guó)家外不獨(dú)立，內(nèi)不統(tǒng)一的實(shí)際情形，都使有識(shí)之士認(rèn)識(shí)到建設(shè)“強(qiáng)有力政府”的必要性。 </p><p>　　國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的加劇、世界性的民族主義浪潮的反復(fù)高漲，是“強(qiáng)有力政府”論被中國(guó)思想界吸納的時(shí)代背景。民初梁?jiǎn)⒊幌档倪M(jìn)步黨人，正是基于國(guó)家主義的興起，認(rèn)定“主權(quán)在國(guó)”比“主權(quán)在民”更符合歷史潮流與中國(guó)現(xiàn)實(shí)，“

51、十九世紀(jì)初期革命之潮流在求得一良國(guó)會(huì)以去對(duì)抗政府，二十世紀(jì)初期革命之潮流在求得一良政府以對(duì)抗外國(guó)”，中國(guó)欲御外侮，“不徒在伸民權(quán)也，尤宜急謀振國(guó)權(quán)”，“欲求振國(guó)權(quán)，與其得一強(qiáng)有力之國(guó)會(huì)，不如得一強(qiáng)有力之政府”。與此類似，孫中山也寄希望于一個(gè)強(qiáng)有力的政府來(lái)“超英趕美”，“用我們的民權(quán)主義，把中國(guó)改造成一個(gè)‘全民政治’的民國(guó)，要駕乎歐美之上”。 </p><p>　　但種種“強(qiáng)有力政府”思想的內(nèi)涵卻有不小的差異。梁?jiǎn)?/p>

52、超民初提出“強(qiáng)有力政府”，與之配套的是主權(quán)在國(guó)、保育政策、政黨內(nèi)閣的主張。孫中山的“萬(wàn)能政府”論，與之配套的是五權(quán)憲法、直接民權(quán)、權(quán)能區(qū)分主張?！靶拚摹泵裰髋伤鲝埖摹皬?qiáng)有力政府”，仿效英美的“危機(jī)政府”，與之配套的是委托立法、專家行政、輿論監(jiān)督。極權(quán)主義者所主張的“強(qiáng)力政治”，則是“黨國(guó)一元主義”。這里，對(duì)于“強(qiáng)力”的追求是否逸出“憲政”的框架，是現(xiàn)代民主主義與極權(quán)主義的分水嶺。 </p><p>　　再者，

53、紙面上的“強(qiáng)有力政府”，與事實(shí)上的“強(qiáng)有力政府”，也截然兩事。進(jìn)步黨人所津津樂(lè)道的英國(guó)式政黨責(zé)任內(nèi)閣，卻無(wú)成熟的兩黨制度與之配套；民初國(guó)民黨人所設(shè)計(jì)的強(qiáng)國(guó)會(huì)的“強(qiáng)有力政府”，僅處于憲法草案狀態(tài)就被扼殺在搖籃中；孫中山所設(shè)計(jì)的理想化的“萬(wàn)能政府”，在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中也變成“無(wú)能政府”。盡管國(guó)民黨人做了種種改革調(diào)整的嘗試，如1935年底國(guó)民黨五大召開(kāi)后的政制改革，部分吸收了陳之邁等人的設(shè)想，但民國(guó)時(shí)期，一個(gè)理想的中央政府結(jié)構(gòu)始終未能出現(xiàn)。 &

54、lt;/p><p>　　當(dāng)然，在探討中國(guó)前途的問(wèn)題上，并非所有思想家都迷信萬(wàn)能政府。張東蓀便曾指出：“中國(guó)國(guó)運(yùn)之興也，不在有萬(wàn)能之政府，而在有健全自由之社會(huì)?！彼鲝堈闻c社會(huì)分離，培育自由競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)，反對(duì)倚靠“萬(wàn)能政府”。 </p><p>　　總之，近代中國(guó)思想界的“強(qiáng)有力政府”思潮，寄托著中國(guó)人的強(qiáng)國(guó)夢(mèng)、統(tǒng)一夢(mèng)，但其內(nèi)涵卻復(fù)雜多變，并有著種種方案。“強(qiáng)有力政府”思想作為一種“治術(shù)”，具有