印度外交決策機(jī)制發(fā)展初探

1、<p>　　印度外交決策機(jī)制發(fā)展初探</p><p>　　摘 要 印度外交決策機(jī)制從建立發(fā)展到逐漸完善使印度政府對于國際和國內(nèi)事務(wù)的決策逐漸充分與完善。隨著外交決策機(jī)制的日趨完善，印度各階層的精英智囊得到了充分發(fā)揮，而促使印度走上全方位務(wù)實外交的道路。本文主要通過研究印度外交決策機(jī)制的發(fā)展歷程及其在發(fā)展中呈現(xiàn)出的特征，對印度外交決策機(jī)制進(jìn)行了客觀的評估以期為發(fā)展中國家外交決策機(jī)制的發(fā)展提供借鑒。 <

2、;/p><p>　　關(guān)鍵詞 印度 決策機(jī)制 外交 </p><p>　　作者簡介：成偉，中南財經(jīng)政法大學(xué)國際關(guān)系專業(yè)2011級碩士研究生。 </p><p>　　中圖分類號：D80文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1009-0592（2013）06-135-02 </p><p>　　在現(xiàn)代國際關(guān)系研究中，關(guān)于國家對外行為與外交決策研究一直是一個熱點。就外

3、交決策的影響因素而言，它涉及了一個國家的決策程序、決策人物、圈子大小、信息通道、決策途徑、決策風(fēng)格、整體合力等。在這當(dāng)中，決策程序主要研究從思想產(chǎn)生到政策實踐的整個“生產(chǎn)流程”。其一，在大戰(zhàn)略或安全決策中國家安全、外交、情報、軍方等職能部門的作用；其二，領(lǐng)導(dǎo)人的藝術(shù)風(fēng)格；其三，思想庫等職能性專業(yè)性機(jī)構(gòu)在外交決策中的功能、作用及施加影響的途徑與方式。當(dāng)然，還包括了新聞媒體、利益團(tuán)體、公眾民意的作用。因此，外交決策機(jī)制對于一個國家外交政策的

4、形成具有了重要的意義，外交決策機(jī)制的發(fā)展完善往往有助于國家對外行為的合理化。 </p><p>　　一、印度外交決策機(jī)制簡述 </p><p>　　研究發(fā)現(xiàn)，印度的外交決策過程與實行議會民主制的其他國家差別是不大的。在印度，憲法雖然授予總統(tǒng)以任免的權(quán)力，但實際上由總理和內(nèi)閣主導(dǎo)著對外政策的制定，部長會議通過內(nèi)閣政治事務(wù)委員會來監(jiān)管外交事務(wù)。然而，基于長期未被制度化與咨詢角色被由總理召開的外

5、交事務(wù)日常例會所剝奪，印度內(nèi)閣政治事務(wù)委員會的重要性自印度獨立以來一直被削弱。 </p><p>　　直至尼赫魯去世后，印度的外交決策機(jī)制和程序才發(fā)生了變化。首先，成立了聯(lián)合情報委員會，其成員主要來源于國防部、外交部和其他相關(guān)部門。聯(lián)邦情報委員會負(fù)責(zé)向最高國防委員會提出有關(guān)安全、防務(wù)和對外政策的報告，而報告中的問題、政策取向等，或經(jīng)外交部長，或經(jīng)國防部長等，送達(dá)總理辦公室。其次，在外交部設(shè)立政策規(guī)劃司，致力于制定

6、中長期的外交政策，向印度政府提供相關(guān)的外交信息、表明對問題看法的論文以及政策取向等。綜觀印度獨立后的歷史，不難發(fā)現(xiàn)，由于政府的頻繁變動，由于印度內(nèi)部組織和官僚機(jī)制的互相牽制，更是由于印度外交部由內(nèi)政部來確立“組織規(guī)則”，在冷戰(zhàn)結(jié)束后，印度在外交方面上出現(xiàn)一個奇特現(xiàn)象：為適應(yīng)世界形勢的變化，調(diào)整了對外政策但卻未調(diào)整外交機(jī)構(gòu)。就外交決策機(jī)制而言，印度似乎很難在外交部內(nèi)設(shè)立跨處室的工作組或新的程序來處理相關(guān)事宜。換言之，很難會有來自于軍隊、其

7、他行政機(jī)構(gòu)或?qū)W術(shù)界的人士能在外交任職。 </p><p>　　二、印度外交決策機(jī)制的發(fā)展歷程 </p><p>　　透過印度獨立以來的歷史，由于種種原因，印度外交決策機(jī)制的外交最高決策機(jī)構(gòu)――印度國家安全委員會及其從屬機(jī)構(gòu)仍未能建立。直到1998年，瓦杰帕伊政府核爆之后，國家安全委員會才正式建立起來，并對核爆、中印關(guān)系和伊拉克派兵等重大問題進(jìn)行了調(diào)研評估和長期規(guī)劃。也就是說，印度外交決策機(jī)

8、制的發(fā)展歷程主要體現(xiàn)在國家安全委員會的建立與完善的過程。 </p><p>　?。ㄒ唬﹪野踩瘑T會建立前（獨立初期） </p><p>　　從印度獨立之初到1962年的中印邊界戰(zhàn)爭，印度政府的國家安全政策和外交事務(wù)全權(quán)交由總理領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)閣防務(wù)委員會統(tǒng)籌。這個委員會的成員僅僅有外交部長、國防部長、內(nèi)政部長和三軍參謀長，而該委員會下面具體負(fù)責(zé)安全事務(wù)的也僅限于國防部長會議和參謀長聯(lián)席會議。另外

9、還有情報和咨詢機(jī)構(gòu)，它們是聯(lián)合情報委員會、國防科技咨詢委員會和聯(lián)合計劃委員會。由于種種原因，它們之間的效力和配合往往是相當(dāng)?shù)秃筒粎f(xié)調(diào)的，以致對國內(nèi)外重大事件難以作出正確超前的判斷和提出妥善解決問題的方法和建議，延誤了解決事件與問題的最佳時機(jī)而限于被動局面。 </p><p>　?。ǘ﹪野踩瘑T會的逐步建立 </p><p>　　自1962年中印邊界戰(zhàn)爭后，印度政府為了避免國家安全決策上

10、的盲目性、臨時性和個人行為，同時為了增強(qiáng)國家安全決策的長效性和規(guī)劃性，內(nèi)閣國防委員會主要負(fù)責(zé)軍事策略與對外政策問題以及國防計劃的制定。1976年，內(nèi)閣緊急委員會擴(kuò)展為內(nèi)閣政治事務(wù)委員會，主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和處理印度內(nèi)政以及國家的政治和安全問題。與此同時，成立了負(fù)責(zé)國家安全的機(jī)構(gòu)――國防計劃小組。以上機(jī)構(gòu)的建立為國家安全決策的正確性提供了最起碼的基本保證。 </p><p>　　為了徹底改變印度政府在國家安全決策上

11、存在的種種問題和弊病，完善和建立印度的國家安全決策機(jī)制，匆忙中上任的V.P.辛格總理建立一個新的安全機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)有關(guān)國家安全重大問題的決策職能。該機(jī)構(gòu)的名稱確定為國家安全委員會，其核心成員有國防部長、外交部長、財政部長和內(nèi)務(wù)部長參加。此外，該委員會也邀請了中央各部的部長、各邦的首席部長參加。第一次提出了由專家學(xué)者參與國家安全重大事件和問題的決策。與此同時，該委員會還將得到戰(zhàn)略核心小組全面的合作。 </p><p>

12、　　此后，一個多黨執(zhí)掌印度政局的局面已經(jīng)形成，任何一個大黨也已不可能在較短的時期內(nèi)形成一黨專政的局面，這也是印度民主政治發(fā)展的必然結(jié)果。也正是因為在這一政局交替的不穩(wěn)定時期內(nèi)，關(guān)于國家安全委員會決策機(jī)制的建立也一時難以提到議事日程，即使提出也不可能實現(xiàn)。尼赫魯時期后印度歷屆政府，由于國家安全決策機(jī)制的不完善，印度的內(nèi)政外交政策也存在著一定的矛盾與問題，外交決策上也不穩(wěn)定和具有盲目性。 </p><p>　?。ㄈ?/p>

13、國家安全委員會的正規(guī)化 </p><p>　　1998年11月19日，印度成立了國家安全委員會，其目標(biāo)是制定長期的印度的核武器發(fā)展計劃。國家安全委員會仍由總理領(lǐng)導(dǎo)，其核心成員包括國防部長、外交部長、財政部長和內(nèi)政部長。此外，副總統(tǒng)、總理也是計劃委員會成員。首席秘書是國家安全委員會顧問。其余的政府部長也邀請到國家安全委員會會議。印度在同一時間建立了三個組織主持日常工作。他們是秘書處，其核心成員聯(lián)合情報委員會，其主要

14、的工作是處理日常情報分析、收集等；戰(zhàn)略集團(tuán)，其成員主要由內(nèi)閣部長、武裝部隊參謀長、內(nèi)政部長、國防部長、國防部長、財務(wù)部長、國家稅務(wù)部長、印度央行行長、印度情報機(jī)構(gòu)辦公室主任、原子能委員會秘書、空間發(fā)展委員會秘書和聯(lián)合情報委員會主席組成。其主要任務(wù)是審查印度國防戰(zhàn)略；國家安全顧問理事會主要成員是已退休和退役的政府和軍隊高級官員。此外，還包括各個領(lǐng)域的專家參與，主要人員涉及到外部安全、戰(zhàn)略分析、外交事務(wù)、國防、武裝部隊、內(nèi)部安全、科學(xué)技術(shù)、

15、經(jīng)濟(jì)等各方面的著名專家學(xué)者。 　　從此，印度的國家安全與外交關(guān)系的決策完全擺脫了個人意志和行為的影響，開始了科學(xué)調(diào)研、探討、決策和全面整體長期規(guī)劃的道路。印度國家安全委員會的成立及其相應(yīng)機(jī)</p><p>　　三、印度外交決策機(jī)制的特征 </p><p>　　在外交決策機(jī)制從舉步維艱的建立到逐漸成熟的這段歷程中，也呈現(xiàn)出了一些共同的特征。 </p><p>　?。?/p>

16、一）中央行政內(nèi)閣起關(guān)鍵作用 </p><p>　　由于印度實行議會民主制度，因此中央行政內(nèi)閣中總理是議會中多數(shù)黨的領(lǐng)袖，同時也是部長會議的首腦，這種特殊的地位使其成為印度政治生活中的中心人物。從歷史長河中和實踐中可以看出，印度獨立以來，總理不僅領(lǐng)導(dǎo)部長理事會，還領(lǐng)導(dǎo)了整個國家。印度60年的外交實踐表明，印度總理在國家的外交政策決策絕對主導(dǎo)作用的本質(zhì)從來沒有改變。 </p><p>　　（二

17、）把追求國家利益作為終極目標(biāo) </p><p>　　印度國內(nèi)各界專注于追求利益的狀態(tài)一直沒有改變。自從第一個總理賈瓦哈拉爾?尼赫魯開始，追求“多彩”大國地位的努力從未停止。對于印度的外交政策，賈瓦哈拉爾?尼赫魯曾說過，“不是我自己創(chuàng)造出來的。它產(chǎn)生于印度的環(huán)境，產(chǎn)生于印度的一貫思想，產(chǎn)生于印度的整體精神面貌，產(chǎn)生于自由斗爭期間印度人民的心理，產(chǎn)生于當(dāng)今的世界環(huán)境”。在尼赫魯死后近40年，他的思想和政策仍有影響，部

18、分原因是印度外交政策的環(huán)境在20年中沒有變化。不論是在60年代早期，印度提倡“不結(jié)盟運動”，帶頭促進(jìn)亞非國家的團(tuán)結(jié)，和中國共同倡導(dǎo)“和平共處五項原則”還是在70年代到80年代，印度推行了現(xiàn)實主義外交政策，與蘇聯(lián)建立準(zhǔn)結(jié)盟關(guān)系或是自90年代初以來，輪流上臺的執(zhí)政黨逐步走向成熟，印度歷屆政府都將追求世界超級大國地位為基本目標(biāo)的國家利益，并認(rèn)為實現(xiàn)核和努力成為一個常任理事國的聯(lián)合國安理會是實現(xiàn)大國地位的重要標(biāo)志。 </p>&l

19、t;p>　?。ㄈ┸婈牨慌懦跊Q策體系之外 </p><p>　　在印度政府的決策體制中，雖然包括武器以及戰(zhàn)略決策等軍事因素仍屬于重點考慮對象，但是文官政府在制定外交政策時常常會忽略軍方的意見。如今印度現(xiàn)行的國防體制的顯著特點是三級決策、文官治軍和三軍分立。文官治軍，即指由印度憲法規(guī)定的總統(tǒng)為軍事武裝力量的最高領(lǐng)導(dǎo)人，總統(tǒng)需要通過內(nèi)閣總理對全國武裝發(fā)號施令、實施領(lǐng)導(dǎo)。 </p><p&g

20、t;　　四、印度外交決策機(jī)制評估 </p><p>　　印度外交決策機(jī)制從發(fā)展到完善，積累了豐富的經(jīng)驗，各個機(jī)構(gòu)相互支持與相互借重，有利于國家戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)；有利于達(dá)成民主共識，改善國際環(huán)境，塑造國家形象；為印度從容應(yīng)對世界變化提供了有利保障。但是，印度外交決策機(jī)制也在某些方面存在著不足。首先，政府決策效率低下，不利于國家應(yīng)對國際突發(fā)事件。印度的國家對外政策的出臺并不簡單，通常要經(jīng)過多個機(jī)構(gòu)重復(fù)漫長的協(xié)商與磋商過

21、程，才能最終達(dá)成一致。因此會導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)決策效率低下，尤其在面對國際突發(fā)事件時，只能處于被動的形勢；其次，印度各個外交決策機(jī)構(gòu)和官僚之間的矛盾分歧，造成了印度國內(nèi)社會的分裂和政府政治資源的浪費。印度對外政策的產(chǎn)生和決策過程中，中央行政內(nèi)閣和思想庫在政策的一致性上通常會產(chǎn)生矛盾和分歧，而這種分歧卻又是民主國家的必然矛盾。這些矛盾分歧常常導(dǎo)致印度國內(nèi)社會的分裂，進(jìn)而導(dǎo)致印度政治資源的內(nèi)耗與浪費；此外，行政官僚因害怕權(quán)力分享而暗中影響思想庫發(fā)

22、展，使得印度缺少具有影響力的大思想庫。 </p><p>　　綜而觀之，從獨立以來，印度外交決策機(jī)制從建立發(fā)展到逐漸完善使印度政府對于國際和國內(nèi)事務(wù)的決策逐漸充分與完善。隨著外交決策機(jī)制的日趨完善，印度各階層的精英智囊得到了充分發(fā)揮，使決策不僅具有科學(xué)、準(zhǔn)確和遠(yuǎn)見，并且有了一個長期的規(guī)劃。印度的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)改革和非凡的成就，國家綜合實力明顯增強(qiáng)，大大提高國際形象，增強(qiáng)民族自信心，印度的外交政策決策逐漸發(fā)展成全面務(wù)實的

23、外交。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p><p>　　[1]J.N.Dixit，F(xiàn)orergn Policy Decision-Making Progressesin India，in Foreign Service Institute. </p><p>　　[2][印]桑賈亞?巴魯著.黃少卿譯.印度崛起的戰(zhàn)略影響.

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