以原告資格為視角的公益訴訟制度構(gòu)建

1、<p>　　以原告資格為視角的公益訴訟制度構(gòu)建</p><p>　　摘 要 伴隨著社會(huì)公共領(lǐng)域的延伸和社會(huì)公共事務(wù)的增長(zhǎng)，在我國(guó)傳統(tǒng)的訴訟模式下，對(duì)公共利益保護(hù)的缺失顯得日益顯著。然而受制于傳統(tǒng)訴訟模式和訴訟觀念的限制，公益訴訟制度在我國(guó)法律體系中尚不完善，在學(xué)術(shù)界領(lǐng)域也爭(zhēng)論不一。在這一背景下，本文著重于研究公益訴訟中的原告資格問(wèn)題，以期促進(jìn)公益訴訟制度在我國(guó)的構(gòu)建。 </p><p

2、>　　關(guān)鍵詞 公益訴訟 原告資格 訴權(quán) </p><p>　　作者簡(jiǎn)介：郭宸光，杭州市蕭山區(qū)人民法院書記員，西南政法大學(xué)；李芳，杭州市蕭山區(qū)人民法院書記員，浙江理工大學(xué)。 </p><p>　　中圖分類號(hào)：D925文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009-0592（2013）03-056-02 </p><p>　　探究公益訴訟的原告資格問(wèn)題不僅是研究公益訴訟理論的必

3、要課題，也是法律實(shí)務(wù)中公益訴訟程序得以展開(kāi)的必經(jīng)之路。 </p><p><b>　　一、公益訴訟概述 </b></p><p>　　我國(guó)現(xiàn)行法律并未明確界定公益訴訟的內(nèi)涵，因此對(duì)于公益訴訟的概念問(wèn)題，學(xué)界還存有爭(zhēng)論。在此問(wèn)題上，理論界的一般觀點(diǎn)是公益訴訟是指一定范圍的公民和組織依據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，對(duì)違反法律、侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行為提起的訴訟。其認(rèn)為公益訴訟

4、的原告包括國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體以及公民個(gè)人。然而部分學(xué)者認(rèn)為公益訴訟中的原告只限于國(guó)家機(jī)關(guān)，將社會(huì)團(tuán)體或者個(gè)人排除于公益訴訟的原告之列。二者的主要矛盾在于是否承認(rèn)公益訴權(quán)的普遍性和多樣性。本文所持的觀點(diǎn)即在于支持公益訴權(quán)的擴(kuò)大化理解，擴(kuò)展公益訴訟中的原告資格。 </p><p>　　公益訴訟的產(chǎn)生是相對(duì)于傳統(tǒng)的私益訴訟而言的，它作為一種特殊的訴訟模式，在原告資格審查、利害關(guān)系、客體認(rèn)定、訴訟影響等方面與傳統(tǒng)的訴訟方

5、式存有以下區(qū)別：（1）起訴主體的廣泛性。公益訴訟案件的原告并不局限于具體的合法權(quán)益或財(cái)產(chǎn)受到損害的特定人，對(duì)國(guó)家或者不特定人的合法權(quán)益構(gòu)成損害或具有損害的潛在性可能，任何組織和個(gè)人都有權(quán)代表國(guó)家起訴違法者，以保護(hù)國(guó)家利益和公共秩序。（2）利害關(guān)系的不特定性。在公益訴訟中，違法行為侵犯的對(duì)象是公共利益，對(duì)于普通民眾往往只有不利影響，而無(wú)直接利益上的損失。因此公益訴訟中對(duì)于原告與所起訴案件之間的利害關(guān)系認(rèn)定不應(yīng)局限于直接利害關(guān)系，而應(yīng)做擴(kuò)大

6、化解釋。（3）客體認(rèn)定的特殊性。公益訴訟的客體為公共利益，公共利益是一模糊概念，具有時(shí)代性、擴(kuò)展性，不應(yīng)對(duì)其做狹義的限制性認(rèn)定。（4）訴訟影響的廣泛性和深遠(yuǎn)性。公益訴訟的訴旨既可以是針對(duì)違法行為已經(jīng)造成的損害結(jié)果，也可以是尚未造成現(xiàn)實(shí)損害但存在損害發(fā)生的可能。 </p><p>　　二、從利害關(guān)系角度分析公益訴訟中原告資格擴(kuò)大化理解之合理性 </p><p>　　闡明公益訴訟中訴訟主體與訴

7、訟標(biāo)的之間的利害關(guān)系為斷定公益訴訟存在與否的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)事人之間不存在利害關(guān)系，則不能產(chǎn)生合法的原告，沒(méi)有合法的原告，公益訴訟就無(wú)法展開(kāi)。利害關(guān)系的認(rèn)定決定了原告資格的認(rèn)定，這從本質(zhì)上是一種法律上的關(guān)聯(lián)度的認(rèn)定，而表明這種關(guān)聯(lián)度的基礎(chǔ)是什么，學(xué)界有著不同的觀點(diǎn)，列如“合法權(quán)益說(shuō)”“權(quán)利說(shuō)”“利益說(shuō)”。筆者認(rèn)同“利益說(shuō)”。 </p><p>　　關(guān)于“權(quán)益說(shuō)”，雖然在《中國(guó)人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《中國(guó)人民共和

8、國(guó)未成年人保護(hù)法》中權(quán)益這個(gè)概念經(jīng)常出現(xiàn)，但權(quán)益本身并不是一個(gè)獨(dú)立概念，一般的法學(xué)文獻(xiàn)都將權(quán)益分解為“權(quán)利和利益”或者認(rèn)為權(quán)益是“因權(quán)力而享有的利益”，這使得權(quán)益的性質(zhì)必須依托于權(quán)利和利益方可定義，而不能成為獨(dú)立的規(guī)范的法學(xué)概念。 </p><p>　　關(guān)于“權(quán)利說(shuō)”和“利益說(shuō)”，權(quán)利和義務(wù)共同構(gòu)成法律調(diào)整的核心內(nèi)容，而利益作為客體對(duì)主體的滿足，是法律調(diào)整的對(duì)象。從其二者的相互關(guān)系來(lái)看，利益是權(quán)利的落腳點(diǎn)，權(quán)利是

9、被法律確認(rèn)的利益，利益是實(shí)質(zhì)內(nèi)容，權(quán)利是形式載體。同時(shí)還應(yīng)看到，利害關(guān)系是一種動(dòng)態(tài)的利益關(guān)系。處于靜止?fàn)顟B(tài)的利益不會(huì)產(chǎn)生利害關(guān)系。只有當(dāng)主體的利益因被損害而尋求救濟(jì)時(shí)，才會(huì)產(chǎn)生利害關(guān)系。因此，所謂利害關(guān)系便可理解為是法律所調(diào)整的關(guān)于主體之間利益被侵害而尋求救濟(jì)所產(chǎn)生的關(guān)系。 </p><p>　　我國(guó)傳統(tǒng)訴訟理論認(rèn)為，訴訟主體一般與訴訟標(biāo)的之間應(yīng)存在直接的利害關(guān)系。但實(shí)際上在法律所保護(hù)的利益層面內(nèi)，任何主體的合法

10、利益如果遭受侵害，都可視為產(chǎn)生利害關(guān)系，也都有權(quán)因此而獲得訴權(quán)。訴權(quán)的產(chǎn)生是是利益被侵害者救濟(jì)自身利益的手段。對(duì)任何公民和團(tuán)體組織而言，如果其自身利益收到損害，法律皆不可以任何理由剝奪其尋求法律救濟(jì)的權(quán)利。 </p><p>　　我們可以看到，在公益訴訟中對(duì)于利害關(guān)系的審查關(guān)系到原告資格的認(rèn)定，也是關(guān)系到公益訴訟是否得以展開(kāi)的關(guān)鍵。通過(guò)對(duì)國(guó)外公益訴訟發(fā)展的研究我們也可以認(rèn)識(shí)到，擴(kuò)大原告訴權(quán)范圍是公益訴訟發(fā)展完善的

11、必要前提，公益訴訟的發(fā)展是原告訴權(quán)擴(kuò)展的必然結(jié)果，二者不可分割。 </p><p>　　三、我國(guó)關(guān)于公益訴訟的現(xiàn)行立法 </p><p>　?。ㄒ唬?shí)體法層面的公益訴訟制度規(guī)定 </p><p>　　我國(guó)是成文法國(guó)家，公益訴訟在我國(guó)并非是無(wú)源之水無(wú)本之木。事實(shí)上不管在憲法還是在單行法、實(shí)體法還是程序法領(lǐng)域中公益訴訟都有跡可循。 </p><p&g

12、t;　　《中華人民共和國(guó)憲法》第六條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制?！钡诰艞l規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有?！钡谑l規(guī)定：“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯，國(guó)家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞國(guó)家和集體的財(cái)產(chǎn)?！薄断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第三十二條規(guī)定：“消費(fèi)者協(xié)會(huì)履行下列職能

13、：就損害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，支持受損害的消費(fèi)者提起訴訟。 </p><p>　　（二）訴訟法層面的公益訴訟相關(guān)規(guī)定 </p><p>　　2012年8月新修訂的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！痹摲l從立法層面正式將公益訴訟這一概念引入民事訴訟法中，對(duì)于我國(guó)公益訴訟制度的發(fā)展完善具

14、有重要意義。該規(guī)定從一個(gè)側(cè)面證明了，公益訴訟的產(chǎn)生并不以直接利害關(guān)系的存在為前提，因?yàn)閱尉兔袷骂I(lǐng)域，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織并不必然比公民存在更直接的利害關(guān)系。 　　但是該法條仍然具有局限性，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織“這一表述也有一定的模糊性。正如全國(guó)人大常委會(huì)法工委的說(shuō)法：“哪些組織適宜提起民事公益訴訟，可以在制定法律時(shí)進(jìn)一步明確規(guī)定，還可以在司法實(shí)踐中逐步探索?！币虼?，對(duì)這一法條的理解和應(yīng)用，仍在實(shí)踐領(lǐng)域期待著我們更全面的施行和

15、更深入的探究。 </p><p>　　更為遺憾的是公民個(gè)人依舊被排除在提起公益訴訟的主體之外，這一規(guī)定或許是出于對(duì)公民的訴訟能力的懷疑，或許是為防止濫訴情況的發(fā)生，但這一限制無(wú)疑給廣大公民的公益訴訟之路設(shè)立了一道難以跨越的障礙。以案例為例：南京東南大學(xué)教師訴南京市規(guī)劃局要求制止中山陵管理局在紫金山山頂建立觀景臺(tái)一案，法院曾以”法無(wú)明文規(guī)定“為由判決原告敗訴。在新民訴法第五十五條規(guī)定出臺(tái)后，個(gè)人仍面臨之前的“有人可

16、訴、無(wú)法可依”的現(xiàn)實(shí)。因此，有關(guān)公益訴訟原告資格問(wèn)題的探索仍任重道遠(yuǎn)，公益訴訟原告資格的擴(kuò)展仍有很大空間。 </p><p>　　四、以原告資格審查為基點(diǎn)的公益訴訟構(gòu)建建議 </p><p>　?。ㄒ唬┨崞鸸嬖V訟的原告類別問(wèn)題 </p><p><b>　　1.公民個(gè)人 </b></p><p>　　公民個(gè)人提起公益訴

17、訟分為兩種情況：一是私人利益和公共利益混合的公益訴訟，即公民在民事訴訟中既提出了保護(hù)個(gè)人利益的請(qǐng)求，同時(shí)又提出了保護(hù)公共利益的請(qǐng)求。例如楊艷輝狀告南方航空公司、民惠公司客運(yùn)合同糾紛一案中，楊艷輝的訴訟請(qǐng)求包括賠償損失和航空公司出售機(jī)票應(yīng)用中文標(biāo)明機(jī)場(chǎng)兩項(xiàng)訴訟請(qǐng)求，其第二項(xiàng)訴訟請(qǐng)求帶有公共利益的性質(zhì)，故應(yīng)當(dāng)屬于公益訴訟的范圍。二是純粹的公益訴訟，即公民提起訴訟的直接目的不是為了私益，而是為了公益。如2005年松花江水污染之后，北京大學(xué)的6

18、名師生向法院提起環(huán)境公益訴訟。 </p><p>　　在以后的司法實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)允許公民個(gè)人提起該類訴訟，但是第二類公益訴訟的類型應(yīng)當(dāng)僅限于確認(rèn)之訴，不包括給付之訴。有直接利害關(guān)系的主體之后可以根據(jù)確認(rèn)之訴單獨(dú)向法院提起給付之訴。 </p><p>　　以個(gè)人名義提起公益訴訟的方式目前并沒(méi)有得到新的民訴法的認(rèn)可，但法無(wú)禁止即可為，考慮到公民和團(tuán)體在民事領(lǐng)域具備同等的主體地位，因此在個(gè)人提起私人

19、利益和公共利益混合的公益訴訟時(shí)，法院可以考慮擴(kuò)大其審查范圍。 </p><p><b>　　2.機(jī)關(guān)組織 </b></p><p>　　新修訂的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”因此，機(jī)關(guān)、組織、團(tuán)體作為當(dāng)然的公益訴訟主體，已經(jīng)得到了法律的認(rèn)可。 </p&

20、gt;<p>　　公民提起公益訴訟雖然有直接、快速的優(yōu)點(diǎn)，但是由于個(gè)人力量的局限，無(wú)法與強(qiáng)大的被告對(duì)抗，特別是在比如產(chǎn)品質(zhì)量、壟斷、環(huán)境污染等一些專業(yè)性很強(qiáng)的訴訟領(lǐng)域，僅僅憑借個(gè)人的力量是無(wú)法收集足夠的證據(jù)來(lái)起訴的，基于訴訟信托理論，賦予公益團(tuán)體如消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)、環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)或工會(huì)等團(tuán)體以訴權(quán)，就成為一種制度選擇。當(dāng)然能夠獲得訴訟主體資格的公益團(tuán)體應(yīng)當(dāng)限于那些法律明確授予訴訟實(shí)施權(quán)利的相關(guān)團(tuán)體，如消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)、中華環(huán)保聯(lián)

21、合會(huì)等正規(guī)組織，而且這些公益團(tuán)體是與案涉的公共利益相對(duì)應(yīng)的團(tuán)體，因?yàn)橹挥袑?duì)應(yīng)的公益團(tuán)體才有相應(yīng)的能力來(lái)收集證據(jù)，才有資格享受勝訴利益。同時(shí)，公益團(tuán)體作為原告也只能提起確認(rèn)之訴，有直接利害關(guān)系的主體可以根據(jù)法院的確認(rèn)判決單獨(dú)向法院提起給付之訴。 </p><p>　　3.公民和公益團(tuán)體作為共同原告 </p><p>　　公民和公益團(tuán)體可以作為共同原告提起公益訴訟。這里需要說(shuō)明的是，在該類公益

22、訴訟類型的“公民”，筆者認(rèn)為僅僅限于是與案涉的公共利益有直接利害關(guān)系的公民，因?yàn)閮H僅是間接利害關(guān)系的公民的地位和功能與公益團(tuán)體是完全一致的，其也不能提起給付之訴，沒(méi)有必要與公益團(tuán)體一起作為原告。 </p><p>　?。ǘ┓乐篂E訴的制度保障 </p><p>　　如前所述，公益訴訟的原告擴(kuò)展到與公共利益沒(méi)有直接利害關(guān)系的公民和公益團(tuán)體，這有可能因?yàn)楦鞣N因素而導(dǎo)致濫訴的結(jié)果，故有必要設(shè)立防

23、止濫訴的程序。 </p><p>　　一是對(duì)公益訴訟的類型進(jìn)行限制。這個(gè)其實(shí)在前文中也已提及，即與公共利益沒(méi)有直接關(guān)系的公民和公益團(tuán)體提起公益訴訟時(shí)只能提起確認(rèn)之訴，不能提起給付之訴。沒(méi)有了經(jīng)濟(jì)利益的糾纏，就能在很大程度上保證這些原告提起訴訟的目的就是為了公共利益，同時(shí)也可以減少濫訴的可能性。 </p><p>　　二是可以參照美國(guó)在環(huán)境公益訴訟方面確立“一事不二訴”原則的做法，延伸傳統(tǒng)民

24、事訴訟理論中的“一事不再理“原則。我國(guó)可以規(guī)定公民個(gè)人或者公益社團(tuán)已經(jīng)向有關(guān)法院提起公益訴訟的，其它公民個(gè)人、公益社團(tuán)不得就同一案以同一案由、同一法律關(guān)系提起訴訟，但是有新的侵害行為出現(xiàn)的除外。 </p><p>　　綜上所述，在公益訴訟領(lǐng)域，以原告資格為出發(fā)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)理論創(chuàng)新、制度改革，由此開(kāi)展一系列的公益訴訟構(gòu)建舉措，既是對(duì)世界各國(guó)公益訴訟發(fā)展的有益借鑒，也是發(fā)展我國(guó)公益訴訟事業(yè)的必經(jīng)之路。同時(shí)我們也相信，訴訟

25、的核心在于訴益，訴益的實(shí)現(xiàn)圍繞訴權(quán)，無(wú)論是公益訴訟還是傳統(tǒng)私益訴訟，充分保證原告訴權(quán)行使，都是訴訟得以開(kāi)展、訴益得以實(shí)現(xiàn)的必要和重要內(nèi)容。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p><p>　　[1]顏運(yùn)球.公益訴訟理論研究.北京：人民檢察出版社.2002. </p><p>　　[2]鄭春燕.論民眾訴權(quán).法學(xué).2001. &

26、lt;/p><p>　　[3]韓大遠(yuǎn).新型訴訟——經(jīng)濟(jì)公益訴訟的理論與實(shí)踐.北京：法律出版社.1999. </p><p>　　[4]武章生.論民事訴訟制度的構(gòu)建.中國(guó)法制出版社.2003. </p><p>　　[5]路國(guó)連.論行政公益訴訟——由南京紫金山觀景臺(tái)一案引發(fā)的思考.當(dāng)代法學(xué).2002. </p><p>　　[6]楊名.預(yù)防共同利益