官員更替、政策不確定性及其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)——中國(guó)情景10年研究回顧與展望

1、一、引言 一、引言2019 年，是新中國(guó)成立 70 周年，中國(guó)改革開(kāi)放也已經(jīng)走過(guò) 40 多年歷程，中國(guó) GDP總量已經(jīng)突破 90 萬(wàn)億元。我們已經(jīng)進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決勝階段。2020 年全面建成小康社會(huì)后，我們即將進(jìn)入實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的新階段，踏上建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程。我國(guó)發(fā)展站到了新的歷史起點(diǎn)上，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新的發(fā)展階段。要真正實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，我們需要進(jìn)一步構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，推動(dòng)國(guó)家

2、治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。中國(guó)改革開(kāi)放 40 多年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就，很大程度上有效促進(jìn)了官員激勵(lì)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)官員積極地致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)來(lái)看，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展，強(qiáng)化微觀經(jīng)濟(jì)主體的預(yù)期穩(wěn)定性，具有現(xiàn)實(shí)的緊迫性與重要性。本文基于地方官員更替引起政策不確定性的理論視角，系統(tǒng)性地梳理已有研究脈絡(luò)，以期為中國(guó)優(yōu)化干部治理體系，從而增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)健性提供理論指導(dǎo)。中國(guó)的干部人事制度中，干部具有有限

3、任期，干部的有效任期必然引起官員干部的更替。官員干部的更替，意味著一種政治權(quán)力的調(diào)整。這種政治權(quán)力的調(diào)整和重新配置，會(huì)引起不連續(xù)性與不確定性。不連續(xù)性是指官員干部的更替，會(huì)導(dǎo)致執(zhí)政理念、政策等由于前后領(lǐng)導(dǎo)干部的不同而出現(xiàn)變化乃至重大調(diào)整，從而出現(xiàn)了不連續(xù)性。不確定性是指官員干部的更替，由于待離任官員即將離任，其政治影響力可能出現(xiàn)弱化，同時(shí)其執(zhí)政努力程度也可能下降，從而導(dǎo)致已有政策執(zhí)行出現(xiàn)不確定性。此外，新的領(lǐng)導(dǎo)干部的即將上任和正式上任，

4、由于信息不對(duì)稱性和不完全性，相關(guān)轄區(qū)和系統(tǒng)對(duì)其執(zhí)政理念和偏好等不具備充分的信息，從而難以預(yù)期其可能推行的執(zhí)政理念和政策，從而在行為上面臨更大的不確定性，特別是政策不確定性。這種不連續(xù)性和不確定性的出現(xiàn)，并非中國(guó)政府所特有，而是世界上所有的具有更替制度和特征的官員體制所共有的特點(diǎn)。Jones 和 Olken 通過(guò)考察國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人更替前后的經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)差異來(lái)回答這樣一個(gè)根本性問(wèn)題：領(lǐng)導(dǎo)人是否具有顯著的經(jīng)濟(jì)影響效應(yīng)[1]。這一思路恰是利用了官員更替

5、會(huì)導(dǎo)致前后任期官員執(zhí)政理念、能力和行動(dòng)不一致的邏輯。美國(guó)是一個(gè)高度依賴和采用選舉制來(lái)甄選政治領(lǐng)導(dǎo)人的國(guó)家，同樣具有頻繁的政治領(lǐng)導(dǎo)人更替。盡管中外國(guó)家都有政治領(lǐng)導(dǎo)人的更替，都會(huì)在不同程度上導(dǎo)致政策不連續(xù)性和不確定性，然而，中國(guó)的政治制度，特別是干部人事制度具有自己的特點(diǎn)，從而使得產(chǎn)生政策不連續(xù)性和不確定性具有特定的邏輯。最為重要的是，盡管中國(guó)干部人事管理制度當(dāng)中具備任期制，但是任期制是彈性和靈活執(zhí)行的。這一體制的后果是，官員干部的實(shí)際任期

6、并不等同于理論任期，官員更替和任期也具有極大的彈性。這意味著官員更替難以事前預(yù)測(cè)和預(yù)知，從而導(dǎo)致政治權(quán)力的調(diào)整難以事前預(yù)知，政策不連續(xù)性發(fā)生的時(shí)點(diǎn)并非事前確定，從而導(dǎo)致政策不確定性的同時(shí)摻雜了發(fā)生時(shí)點(diǎn)的不確定性，加劇了政策不確定性的復(fù)雜程度。中國(guó)的多級(jí)行政等級(jí)體系，意味著官員干部更替的影響是多層次，甚至相互交叉的。中央層面的官員干部更替，具有全國(guó)性的效應(yīng)，帶來(lái)全國(guó)性的政策不確定性，其會(huì)影響省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)乃至鎮(zhèn)鄉(xiāng)級(jí)的政策。多層級(jí)的官員

7、更替產(chǎn)生的不確定性可能會(huì)交錯(cuò)作用，從而加大總體的不確定性。中國(guó)政治制度的另外一個(gè)重要特點(diǎn)是，多層級(jí)政府之間實(shí)施“行政發(fā)包制”，各級(jí)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)一切經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)負(fù)責(zé)，轄區(qū)領(lǐng)導(dǎo)官員擁有巨大的權(quán)力，具備影響乃至左右地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大能量。重要影響是，此后大量的研究采取相對(duì)外生的政府選舉作為政治不確定性沖擊的度量。例如，Julio 和 Yook 再次利用來(lái)自 44 個(gè)國(guó)家 1994—2010 年的 183 次國(guó)家性選舉作為政治不確定性的度量

8、，考察了政治不確定性對(duì)國(guó)際資本流動(dòng)的影響，研究發(fā)現(xiàn)，在一國(guó)臨近國(guó)家選舉的時(shí)期，美國(guó)企業(yè)流入該國(guó)的 FDI 規(guī)模顯著下降[5]。由于美國(guó)是世界頭號(hào)經(jīng)濟(jì)大國(guó)與經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心，大量的研究以美國(guó)為研究對(duì)象，考察政治不確定性的宏微觀經(jīng)濟(jì)后果。這些研究大多以州長(zhǎng)選舉作為政治不確定性的度量，研究涉及企業(yè)投資、IPO 以及政府債券發(fā)行等，一致的發(fā)現(xiàn)是，選舉事件帶來(lái)政治不確定性，提升了市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致企業(yè)等經(jīng)濟(jì)主體的行為更加謹(jǐn)慎。Jens采用與 Julio

9、 和 Yook 類似的策略，以美國(guó)州長(zhǎng)選舉作為政治不確定性的外生沖擊，考察了政治不確定性對(duì)美國(guó)上市企業(yè)投資的影響，發(fā)現(xiàn)企業(yè)投資顯著下降[6]。Colak 等人以美國(guó)州長(zhǎng)選舉作為政治不確定性的度量，考察了政治不確定性對(duì) IPO 活動(dòng)的影響，研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)州長(zhǎng)選舉臨近時(shí)，來(lái)自該州的 IPO 會(huì)減少。機(jī)制分析表明，選舉年份的 IPO 會(huì)遭受更低的發(fā)行價(jià)，亦即更高的資本成本，因此，擬IPO 企業(yè)會(huì)理性地避開(kāi)選舉臨近時(shí)期進(jìn)行 IPO[7]。Gao

10、等人考察了美國(guó)各州選舉對(duì)市政債券發(fā)行成本的影響。他們的研究發(fā)現(xiàn)，在州選舉年份，市政債券的發(fā)行利率顯著較高。機(jī)制分析表明，這一現(xiàn)象的出現(xiàn)是由于債券投資者的不確定性規(guī)避偏好導(dǎo)致對(duì)政府債券的需求降低，從而推高了政府債券的發(fā)行成本[8]。實(shí)際上，近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)經(jīng)濟(jì)政策不確定性的研究取得了突破性進(jìn)展，已經(jīng)成為主流經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的重要研究話題。Baker 等人開(kāi)創(chuàng)性地采用文本挖掘方法編制了經(jīng)濟(jì)政策不確定性指數(shù)（Economic Policy Unc

11、ertainty Index，EPU）[9]。Baker等人基于以下幾方面構(gòu)建經(jīng)濟(jì)政策不確定指數(shù)：美國(guó)前十大報(bào)紙中對(duì)經(jīng)濟(jì)政策不確定性的報(bào)道、國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室（CBO）報(bào)告中關(guān)于未來(lái)幾年將要到期的聯(lián)邦稅法規(guī)定數(shù)、經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)者關(guān)于消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)、聯(lián)邦支出和州政府支出未來(lái)水平的分歧程度。同時(shí)，Baker 等人利用香港地區(qū)的南華早報(bào)數(shù)據(jù)構(gòu)建了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)政策不確定指數(shù)。Baker 等人構(gòu)建的不確定指數(shù)，通過(guò)媒體報(bào)道的視角，構(gòu)建了一個(gè)衡量不確定性新的視

12、角，獲得了學(xué)者的廣泛運(yùn)用。李鳳羽和楊墨竹[10]、譚小芬和張文婧[11]、饒品貴等[12]、劉貫春等[13]均基于 Baker 等人編制的中國(guó)經(jīng)濟(jì)政策不確定性指數(shù)，一致發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政策不確定性會(huì)顯著抑制企業(yè)投資。但是，Baker 等人所編制的中國(guó)經(jīng)濟(jì)政策不確定性指數(shù)仍然不夠完善，特別是其選取的媒體來(lái)源相對(duì)單一，可能難以客觀反映中國(guó)經(jīng)濟(jì)政策不確定性。Huang 和 Luk 參考 Baker 等人的方法，編制了一系列全新的中國(guó)經(jīng)濟(jì)政策不確定性指

13、數(shù)。他們選取了中國(guó)內(nèi)地十份報(bào)紙，搜索與經(jīng)濟(jì)政策不確定性相關(guān)的關(guān)鍵詞，進(jìn)而編織出經(jīng)濟(jì)政策不確定性指數(shù)，其與 Baker 等人所編制的指數(shù)相比有以下優(yōu)點(diǎn)：首先，新指數(shù)編制采用了多份不同的報(bào)紙，能夠客觀地捕捉經(jīng)濟(jì)政策的不確定性；其次，新指數(shù)能更好地應(yīng)用于宏觀經(jīng)濟(jì)的預(yù)測(cè)和分析；最后，作者利用中國(guó)內(nèi)地報(bào)紙進(jìn)行了多個(gè)穩(wěn)健性測(cè)試，結(jié)果顯示指數(shù)受媒體偏差影響輕微[14]。顯然，基于大數(shù)據(jù)采用文本挖掘方法編制經(jīng)濟(jì)政策不確定性指數(shù)方法得到了廣泛認(rèn)同與應(yīng)用，