農村基層民主法律保障機制研究.pdf

1、中國是一個農民大國,13億人口中70％以上的是農民;中國是一個農業(yè)大國,農業(yè)生產(chǎn)與國家安全密切相關。這決定了中國社會的發(fā)展走向。免除農業(yè)稅,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,建設社會主義新農村都是歷史上前所未有的舉措,農村經(jīng)濟社會正處在急劇變革之中。在這歷史進程中,古老傳統(tǒng)的農業(yè)文明正在迅速消逝和變異,新興的文明正在迅速發(fā)育和生長。當今世界,可以說沒有什么比中國農村的變遷還迅速和復雜。與此相伴生,農村的傳統(tǒng)權威與傳統(tǒng)秩序也正在發(fā)生變遷,農村管理的模式也在靜

2、悄悄的發(fā)生變革,以村民自治為基本制度支撐的農村依法治理機制正在逐步建立和完善之中,在廣袤的農村地區(qū)如何實現(xiàn)依法治理、如何為農村基層民主提供法律保障是本文要研究的主題。
　　 作為基層民主的農村村民自治制度從萌生、試驗到相對成熟已有近30年的歷史,農村基層民主建設取得了舉世矚目的成就,基層民主進一步拓展也受到諸多體制性的約束,如何鞏固民主成果,提升其法律保障的水平,是當前農村社會發(fā)展的重要議題。本文認為可以借用民主鞏固理論來進行分

3、析。上個世紀六七十年代以來民主鞏固理論逐步興起,成為國際政治學界分析發(fā)展中國家政治民主化浪潮的一個重要理論模型。民主鞏固理論體系龐雜、內容繁復,但我們可以從憲政的結構、精英的行為和民眾的態(tài)度三個方面來界定民主鞏固:在憲政結構上,傳統(tǒng)的非民主力量和現(xiàn)代民主體制中的當權者都不能超越民主的憲政規(guī)則;行為上,能夠動員起來反民主的資源和精英消失或不再具有這種能力;態(tài)度上,民主程序和制度得到大多數(shù)人的認同,民主之外的其他替代方式不復存在。
　

4、　 對我國農村基層民主及其法律保障的研究和評估,能否運用民主鞏固的理論框架呢?我們認為,政治文明具有普適性,雖然政治民主化的發(fā)展路徑和具體的制度規(guī)則等都會因時空背景不同而有所差異,但是民主鞏固也有一些通用的評估標準。結合村民自治和農村依法治理的研究,我們認為,整合民主鞏固理論中的精英行為者、制度建構、政治文化以及權利保障等要素,可以作為鞏固基層民主的基本理論框架①:
　　 1、村民自治中的大部分精英行為者接受《村民委員會組織法

5、》等法律法規(guī)確認的制度規(guī)則,政治精英和普通村民都服從根據(jù)民主精神制定的游戲規(guī)則,在位者和下臺者都認為只有通過民主的方式才能獲得權力的合法性。這是本文第二章所論述的問題。
　　 2、村民自治的程序性制度落實和體制能力增長,關于農村依法治理的各項制度逐步完善,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政能力和公共服務水平逐步提升。這是本文第三章、第四章所論述的問題。
　　 3、以村民自治為基本制度載體的農村基層民主各項制度被大部分村民所認同,包括村民民

6、主參與度、村民政治效能感逐步提升,利益訴求逐步用制度化的渠道表達等,也包括基層政府官員從公開反對到不得已接受村民自治的事實,然而,若以民主內化為村民和官員的思維習慣和固化為日常行為習慣作為民主鞏固標準,還有相當大的差距。
　　 4、村民權利意識覺醒與國家保障權利的力度加大,包括近年來因村民自治的涉訴案件逐年攀升,學界和實務界開始就自治權的司法救濟問題展開討論,已有多起司法判例產(chǎn)生,最新修訂的《村民委員會組織法》對權利救濟問題有所

7、規(guī)定。當然,距離“有權利必有救濟”的民主鞏固標準尚有很大差距。這是本文第五章所論述的問題。
　　 具體而言,本文主要研究了以下四個主要問題:
　　 1、有序與民主——民主選舉法律保障和規(guī)制機制研究。我國農村基層民主選舉是“以直接選舉、公正有序為基本要求的民主選舉實踐”,黨對民主選舉的基本要求是“民主”和“有序”。村民一人一票、直接選舉村民委員會成員已經(jīng)有30年的歷史,本研究認為村民委員會選舉可劃分為萌芽、實驗、正規(guī)三個歷

8、史階段,村民委員會選舉從無到有,從局部到全國,從間接選舉到直接選舉,從等額選舉到差額選舉,從不規(guī)范到比較規(guī)范,目前進入“穩(wěn)定期”、呈現(xiàn)出“常態(tài)化”、“規(guī)范化”的顯著特征,成績是主要的。然而,選舉面臨的問題也呈現(xiàn)出“常態(tài)化”的特征,即問題比較普遍,存在時間較長,解決起來十分棘手,根源還在于制度供給不足。(1)選舉組織方面原來最突出的問題即行政直接、間接干預選舉的問題逐步在淡化,已不再是選舉組織方面最普遍的問題,目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對選舉工作重視不

9、夠導致組織領導不力、國家法律法規(guī)不健全、選務人員素質待提高則是當前最為普遍的問題;(2)選舉程序方面的問題在2000年以前主要是搞間接選舉、等額選舉、不落實秘密劃票、不公開計票并當場宣布當選結果等幾個問題,2001年以后逐漸成為次要性問題,近年來存在的主要問題是:一是候選人的產(chǎn)生、更換、競選問題,特別是對風起云涌的競選其價值與尺度把握不準;二是流動票箱使用失范,民意失真;三是委托投票過多、隨意性強,同樣導致民意失真;(3)干擾選舉因素我

10、們大致可以合并為四項:即各方勢力對選舉的影響以宗族、家族、派系的影響為盛;候選人不當或違法的競爭行為對選舉的影響以日漸嚴重的賄選為盛,本研究提出了治理賄選的系統(tǒng)方案;政治冷漠與鄉(xiāng)村精英流失現(xiàn)象比較嚴重對選舉的影響以中西部省份為盛;選舉外圍深層次制度性因素對選舉的影響等。本研究認為制定一部統(tǒng)一的、易操作的《村民委員會選舉法》是規(guī)范選舉的基本手段,不僅必要而且可行,并提出了立法的總體思路。
　　 2、程序與實踐—民主治理的規(guī)范和約束

11、機制研究。堅持黨的領導、人民當家作主與依法治國的有機統(tǒng)一,健全農村民主管理制度,就必須堅持以“擴大有序參與、推進信息公開、健全議事協(xié)商、強化權力監(jiān)督”為出發(fā)點,推動基層政府職能轉變,擴大村民自治的范圍,保障決策、管理和監(jiān)督的民主。上世紀九十年代村民自治制度輸入農村以后的第一個十年,村民自治的實踐主要圍繞村民委員會選舉、產(chǎn)生和運作的民主程序、民主制度展開,村民委員會選舉成為村民自治實踐和研究的核心,普遍存在重選舉而輕治理的現(xiàn)象,選舉民主單

12、方突進,后三個民主滯后,村民自治成為“跛腳鴨”。進入21世紀以來的第二個十年,中國的基層民主建設跨入了“后選舉時代”,民主治理成為核心與關鍵。為此,要積極推進以村民會議、村民代表會議為主要形式的民主決策實踐,關鍵是做實村民代表會議;積極推進以自我教育、自我管理、自我服務為宗旨的民主管理實踐,既要發(fā)揮傳統(tǒng)村規(guī)民約的作用,當前要適應農村社會分化的形勢,大力規(guī)范、發(fā)展農村社會組織,為村務民主管理注入新的活力;積極推進以村務公開、財務監(jiān)督、群眾

13、評議、民主罷免為主要手段的監(jiān)督實踐,規(guī)范公權、保障私權。
　　 3、限權與服務——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政能力提升和法律規(guī)制機制研究。上世紀80年代,以“撤社建鄉(xiāng)”和村民自治為標志,逐步形成了“鄉(xiāng)政村治”的新的治理格局。鄉(xiāng)村之間關系的變化使傳統(tǒng)的“任務—動員—命令”的行政邏輯面臨多重障礙。本研究分析認為,行政權的擴張導致鄉(xiāng)村法律關系失序,近年來,在選舉階段表現(xiàn)為由以前的積極干預演變?yōu)橄麡O干預,顯性干預演變?yōu)殡[形干預,在民主治理階段表現(xiàn)為

14、村財鄉(xiāng)管和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村干部工資及獎勵的掌控。資源汲取型體制、全能政府慣性、公民社會發(fā)育遲滯、權利觀念淡薄是造成鄉(xiāng)村法律關系失序的深層次原因。稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維持運轉主要依靠上級政府的轉移支付,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為模式從過去的向下“催糧派款”轉變?yōu)橄蛏稀耙X”、“跑錢”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正在和農民脫離舊有的聯(lián)系,從過去典型的汲取型政府轉變?yōu)榕c農民關系更為松散的“懸浮型”政府,公共服務水平并沒能如愿大幅度提升,反而是尷尬地“懸浮”于農民社會之上。當

15、前要以服務型政府建設為導向,以依法治理為準繩構建和諧鄉(xiāng)村關系,著力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的能力,實現(xiàn)由“政治支配行政”向“法律支配行政”的轉變,為農民提供更好的公共服務,實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治有機銜接與良性互動。
　　 4、介入與保護——農村基層民主運行中的司法保護機制研究。村民自治在我國經(jīng)歷了長期實踐,受到經(jīng)濟和社會發(fā)展水平等因素的制約,這一制度的運作并未充分達到預期的效果,其中一項重要的原因就是與村民自治相配套的執(zhí)法監(jiān)督和

16、司法救濟制度沒有確立,造成村民無法對民主管理進行有效監(jiān)督,村民自治權受到侵害時也難以獲得合理有效的救濟。本部分系統(tǒng)分析了村比自治權救濟的含義、村民自治權救濟的原則、非司法救濟體系概況及其功能局限、司法救濟體系的現(xiàn)狀,然后初步探討了村民自治權的法律屬性,認為自治權具有權利(right)和權力(power)的雙重屬性,本質上是一種社會公權力。這一認識超越了憲法學和行政法學的分散化視角,以分權而非主權的立場肯定了國家之外的社會自治的權力性質。

17、只有確定了村民自治權的社會公權力性質,我們才能夠理解為何“指導關系”的表述是科學合理并應該獲得制度保障的。村民自治權作為社會公權力的法律意義在于:在外部權利保護問題上,法律需要調整的是國家公權力和社會公權力的關系問題,這在本質上不屬于行政訴訟,在無法尋求憲法訴訟的條件下,可以建立一種中觀層次的、具有包容性的“公法訴訟”制度來提供救濟;在內部侵權規(guī)制問題上,國家司法權力的介入需要以尊重自治權為前提,滿足一定的司法介入的法律標準,以糾正村民