當(dāng)代中國“條塊關(guān)系”研究.pdf

1、本文的研究對象是當(dāng)代中國政府與政治領(lǐng)域中一個重要的現(xiàn)象——條塊關(guān)系。條塊關(guān)系是中國政府間關(guān)系模式的基礎(chǔ)，在各個不同的層次和領(lǐng)域深刻影響著政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活的方方面面。條塊關(guān)系的失衡是政府間關(guān)系陷入循環(huán)怪圈與緊張狀態(tài)的重要原因。建國以來，政府間關(guān)系一直沒有找到條條與塊塊關(guān)系的平衡點；未能擺脫條塊矛盾的困擾，以及條條“一集就死——一死就叫——一叫就放——一放就亂——一亂就收”的循環(huán)。條塊之間存在大量的矛盾、摩擦和沖突。條塊矛盾所帶來的不是

2、“條條專政"就是“地區(qū)分割”，這就使得政府問關(guān)系要不停地在兩個極點之間擺來擺去，無法達(dá)成基本衡定的狀態(tài)。理順條塊關(guān)系幾乎成了每一次中央與地方關(guān)系調(diào)整的重要動因，然而每一次調(diào)整又都沒有達(dá)到預(yù)期的效果。當(dāng)前，政府職能轉(zhuǎn)變遲遲不能完全到位，政府機(jī)構(gòu)改革困難重重，政府間的橫向交流與合作倍受阻隔，以及中央政策的“中間梗阻”現(xiàn)象等大量問題的存在，一個基本的原因，就是條塊關(guān)系沒有理順，有關(guān)的理論研究沒有突破。為了給當(dāng)前政府間關(guān)系改革提供有效的指導(dǎo)和相

3、應(yīng)的理論支持，有必要對條塊關(guān)系作一個深入、系統(tǒng)的理論研究。 本文的切入點是：第一，為什么中國的“條塊關(guān)系問題”比其他國家突出?其他國家也存在“條塊關(guān)系”。但是，為什么其他國家沒有明顯的“條塊關(guān)系問題”，而在中國卻存在著如此尖銳的條塊矛盾，如此突出的“條塊關(guān)系問題”?第二，本來設(shè)想實行市場經(jīng)濟(jì)體制后條塊矛盾能夠多少有些緩解，結(jié)果卻更復(fù)雜了，為什么?理論界的一般解釋是，條塊關(guān)系模式是計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。如果這種理論成立的話，那么，為什么

4、在市場經(jīng)濟(jì)下，協(xié)調(diào)條塊關(guān)系的工作沒有明顯的進(jìn)展，反而問題越來越復(fù)雜?以上兩個切入點，可以歸納和概括為這樣一個基本理論命題:“四位一體”條塊關(guān)系模式(職責(zé)同構(gòu)+上下對口的機(jī)構(gòu)設(shè)置+條塊分割的政府管理體制+決策和施政相分離的運(yùn)作過程)形成、發(fā)展、運(yùn)作和轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯是什么? 本文的基本假設(shè)是：以“軸心輻射模式”為特征的國家整合方式，是決定職責(zé)同構(gòu)長期存在的主要制度性根源；政府間關(guān)系首先受根本政治制度的制約，其次才是事權(quán)劃分的問題。如

5、果沒有政治制度方面的大的變革和調(diào)整，僅僅圍繞著事權(quán)劃分做文章，政府間關(guān)系很難取得實質(zhì)性的進(jìn)展；條塊關(guān)系變革的基本思路是，以中央政府為主導(dǎo)，逐步改變職責(zé)同構(gòu)的政府管理模式。同時，規(guī)范黨政關(guān)系，不斷強(qiáng)化地方政府對民眾的責(zé)任機(jī)制，建立起中央政府、地方政府、民眾三者之間的良性互動機(jī)制。就上述問題與假設(shè)，文章按照以下思路展開分析。導(dǎo)論部分，對本文所要研究的基本問題、基本理論假設(shè)、使用的概念和研究方法進(jìn)行了界定和說明。從第一到第三章，分別描述、歸納

6、和概括了當(dāng)代中國條塊關(guān)系的基本模式、運(yùn)作過程、面臨的現(xiàn)實困境以及所承擔(dān)的主要政治功能。第四章的主要任務(wù)是解釋。目的在于，探究影響和支配以雙重領(lǐng)導(dǎo)為特色的條塊關(guān)系模式建立、演變、運(yùn)作和轉(zhuǎn)型的內(nèi)在政治邏輯是什么?本章的基本線索是，在綜合分析影響條塊關(guān)系的諸多因素的基礎(chǔ)上，指出職責(zé)同構(gòu)是造成條塊矛盾的癥結(jié)所在，而職責(zé)同構(gòu)之所以長期存在，其制度根源則在于以“軸心輻射模式”為特征的國家整合方式。從第五到第七章的主要目的是“指導(dǎo)”，力圖尋找從現(xiàn)行模

7、式向未來模式轉(zhuǎn)型過渡的平穩(wěn)道路，為解決這一轉(zhuǎn)型過程中的難題提供政策選擇。條塊關(guān)系變革的奧妙和出路在于中國特殊的國情。然而，啟發(fā)卻可能存在于歷史的經(jīng)驗、教訓(xùn)以及其他國家的成功做法之中。在第五章，主要運(yùn)用歷史比較和現(xiàn)實比較的方法，介紹和解釋中國傳統(tǒng)社會的條塊關(guān)系模式是什么?西方典型的單一制和聯(lián)邦制國家是如何處理條塊關(guān)系的?第六章和第七章，探討了條塊關(guān)系變革的基本原則；需要避免的理論和實踐誤區(qū)；變革條塊關(guān)系的“對策組合”，等問題。結(jié)論部分，對

8、全文的主要內(nèi)容做了進(jìn)一步的提煉和總結(jié)，并且針對研究中的不足和薄弱環(huán)節(jié)，提出了后續(xù)研究設(shè)想。 本文努力在以下幾個方面實現(xiàn)一定程度上的理論和觀點上的創(chuàng)新： (1)深化和細(xì)化對職責(zé)同構(gòu)政府管理模式的研究。在朱光磊教授把中國政府縱向間關(guān)系的總體特征概括為職責(zé)同構(gòu)的基礎(chǔ)上，本文探討了職責(zé)同構(gòu)在中國長期存在的原因。研究表明，以“軸心輻射模式”為特征的國家整合方式，是決定職責(zé)同構(gòu)長期存在的主要制度性根源。 (2)提出了“軸心輻

9、射模式”的概念。文章概括了這一模式的基本內(nèi)涵與主要特征，分析了其表現(xiàn)形式以及對職責(zé)同構(gòu)的影響機(jī)制。“軸心輻射模式”變革的關(guān)鍵是，中央對地方政府的控制松動后，地方民主建設(shè)要跟上，以此填補(bǔ)權(quán)力監(jiān)督與制約的“真空”。 (3)在廣義政府的層面上，對“條塊關(guān)系”進(jìn)行較為全面和系統(tǒng)的研究。文章拓寬了“條塊關(guān)系”研究的視野和范圍，把以往主要集中于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部和相對分散的研究，擴(kuò)展到整個政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的層面；把“條塊關(guān)系”作為一個整體，集中進(jìn)行專

10、題研究。 (4)嘗試去理清和辨析一些似是而非的說法。在條塊關(guān)系變革上，有些說法似乎已經(jīng)形成“常識”。研究發(fā)現(xiàn)：諸如“改革就是簡政放權(quán)”，“現(xiàn)有條塊關(guān)系模式是計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物”，“實行地方自治的國家，地方政府的權(quán)力大”，等一些“流行”的說法，或者是片面的；或者不甚準(zhǔn)確、精確。針對這些似是而非或片面的說法，本文較為系統(tǒng)地從學(xué)理上做出了自己的分析和闡釋。 本文的基本結(jié)論是：統(tǒng)治與管理二者關(guān)系的狀況是影響條塊關(guān)系的基本政治邏輯；中