現(xiàn)代化與中國大城市外來人口管理研究——以上海市為例（1840～2000）.pdf

1、工業(yè)革命以來，城市化浪潮席卷全球。自19世紀40年代開埠以后，上海的城市化進程也明顯加快。隨著外來人口的不斷增加，有關(guān)外來人口的管理問題開始成為近代上海城市管理的重要內(nèi)容。雖然早在解放前夕上海市便已發(fā)展成為中國最大的城市，但是1949年以后的上海城市化進程并沒有因政權(quán)的更迭而中斷。改革開放以后，隨著改革開放的全面深入，上海市的城市化開始進入新一輪的加速時期，外來人口的管理問題更引起政府與學術(shù)界的高度關(guān)注，上海市的外來人口管理隨之而進入了

2、新的歷史階段。 城市化進程的持續(xù)推進是近代以來上海市外來人口不斷增加的主要原因。但是，不同歷史時期的上海外來人口卻有著較大的區(qū)別。從類型上看，以殖民者的身份來到中國的外國人成為近代上海外來人口的獨特群體，而國內(nèi)因天災人禍而逃亡至上海者又成為近代上海外來人口的重要組成部分。解放以后，除建國初期的災難民外，受戶籍制度的影響，以招工、招干名義進入上海的外來人口日益減少。而所謂倒流人口、“盲流”以及因探親訪友而短暫進入上海者成為外來人口

3、的重要組成部分。改革開放以來，因經(jīng)濟原因而進入上海者成為上海市外來人口構(gòu)成的主體部分。上海市不同時期外來人口在類型上的差異也使上海市的外來人口管理在各歷史階段都呈現(xiàn)出較為突出的時代特征。 管理機構(gòu)的建立與更新是上海推進外來人口管理的基本前提。近代上海除了租界地區(qū)由西方殖民者建立起不由中國政府管轄的工部局、工董局等管理機構(gòu)，并引入了西方的近代管理模式和管理方法而外，在傳統(tǒng)地方行政機構(gòu)難以承擔起管理責任的前提下，20世紀初期上海市華

4、界也啟動了管理機構(gòu)的現(xiàn)代化更新過程。有基于此，上海市的外來人口管理在20世紀20～30年代已頗具成效。但是受管理體制及管理思路的影響，直至抗戰(zhàn)以后，上海市的外來人口管理才在制度訂立、機構(gòu)設置方面獲得進一步的發(fā)展。因此，在政府管理功能不足的情況下，以同鄉(xiāng)會為代表的社會中間組織以其介于官方與民間的特殊位置而在近代上海的外來人口管理中發(fā)揮了重要的組織、指揮、控制和協(xié)調(diào)的作用。 新中國成立以后，隨著強勢政府的建立，不僅上海市政府管理機構(gòu)

5、的權(quán)力得到空前的強化，而且由單位和居委會共同構(gòu)成的基層控制體系更使城市實現(xiàn)了全面的組織化。由單位執(zhí)行的支配、依附管理與由居委會執(zhí)行的監(jiān)督、控制管理成為新時期上海城市管理不同類型外來人口的基本運作模式。與此同時，強國家—弱社會的形成也使社會中間組織逐漸失去了其在外來人口管理中的作用，隨之而退出了歷史的舞臺。 管理制度的建立和完善是1949年以后上海市外來人口管理的重要變化之一。受重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的影響，1955年以后國家開始確立

6、城鄉(xiāng)有別的戶籍管理制度以限制人口的自由遷移。隨著戶籍制度的建立而相繼建立的配套制度還有勞動用工制度、糧油供應制度等，這些制度共同構(gòu)成了新中國上海外來人口管理的基本制度規(guī)范。相關(guān)管理機構(gòu)與制度的建立和完善使1978年以前的上海市外來人口無論是遷入、退出還是在城市的中工作、生活都被納入嚴格的制度化管理范疇之內(nèi)。除了一少部分所謂的倒流人口而外，游離于基本制度之外的外來人口在很大程度上失去了其在城市中長期合法生存的機會。 1978年以后

7、，隨著改革開放的日益深入，以經(jīng)商、務工為主的外來人口開始大量涌入上海，上海原有的封閉、靜態(tài)的外來人口管理模式也受到了前所未有的挑戰(zhàn)。為此，上海市的外來人口管理不僅進行了適應性的調(diào)整，而且也進行了結(jié)構(gòu)性的改革，從而使上海市的外來人口管理呈現(xiàn)出由靜態(tài)向動態(tài)、由縱向向橫向、由行政化向法律化、由防范向服務的轉(zhuǎn)變。對外來人口遷入限制的弱化、流出救助的規(guī)范化以及勞動用工的開放和治安管理的強化都使上海市的外來人口管理開始走上與社會主義市場經(jīng)濟相適應的