土地出讓收益,公共品供給及對(duì)城市增長(zhǎng)影響研究.pdf

1、中國(guó)的城市化發(fā)展規(guī)模和增長(zhǎng)速度是舉世矚目的，無(wú)論是三億多人口從農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移，還是年均超過(guò)1％的城市化速度，中國(guó)用了不到三十年時(shí)間完成了發(fā)達(dá)國(guó)家需一百年才能實(shí)現(xiàn)的城市化進(jìn)程。與其他國(guó)家相比，中國(guó)城市化進(jìn)程中最重要的一個(gè)特點(diǎn)就是政府主導(dǎo)，地方政府的政策不僅對(duì)城市化決策制定具有決定性的影響，而且政府還通過(guò)參與到城市建設(shè)中直接拉動(dòng)城市化進(jìn)程。以“經(jīng)營(yíng)城市”為代表的城市運(yùn)營(yíng)理念和“土地財(cái)政”為主體的財(cái)政基礎(chǔ)在很大程度上被認(rèn)為是1994年分稅制

2、改革后地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市化的主要?jiǎng)恿?。然而相?duì)于在宏觀制度層面對(duì)地方政府土地財(cái)政活動(dòng)的大量規(guī)范分析和經(jīng)驗(yàn)提煉研究相比，從區(qū)域差異視角關(guān)注政府相關(guān)土地財(cái)政活動(dòng)的研究還有待進(jìn)一步深入，考慮到各地區(qū)面臨著不同的自然稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及由此產(chǎn)生的異質(zhì)性，中國(guó)的地方政府在獲取土地出讓收益、用于公共品投入的實(shí)踐中并不必然遵循同質(zhì)化的發(fā)展路徑，而很可能是一系列政策意圖考量后的差異化選擇，但是目前從區(qū)域差異關(guān)注土地出讓金和相關(guān)公共品投入的實(shí)證

3、研究尚顯缺乏，許多規(guī)范分析的結(jié)論缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)支持。
　　 中國(guó)城市土地制度賦予了地方政府實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)開(kāi)發(fā)和市場(chǎng)化運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)條件，而財(cái)政制度和政治制度為地方政府主導(dǎo)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了制度保障和雙重激勵(lì)，通過(guò)推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展獲得以出讓金為主的土地出讓收益，然后投入到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共產(chǎn)品供給從而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城市增長(zhǎng)，成為了現(xiàn)行制度背景下地方政府不約而同的選擇目標(biāo)。然而之前的研究過(guò)多在政府財(cái)政行為和公共品偏好一致的強(qiáng)

4、假設(shè)下分析問(wèn)題，卻忽視了以下現(xiàn)實(shí)情境的影響:一方面地方政府面臨著相同的制度背景，財(cái)政分權(quán)和考核體系將所有地方政府置于同樣的晉升激勵(lì)系統(tǒng)中;另一方面，各地區(qū)面臨不同的自然稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，地方政府在土地出讓收益的目標(biāo)選擇、公共品投入方向及結(jié)構(gòu)上具有相當(dāng)大的自主權(quán)，那么在制度約束和個(gè)體差異條件下，不同的政府獲取土地出讓收益和實(shí)現(xiàn)公共品財(cái)政投入時(shí)很可能不是千篇一律的，而有可能在過(guò)程和結(jié)果中存在很多差別。因此加強(qiáng)在區(qū)域?qū)用孀R(shí)別政府獲取土地出讓

5、收益和公共品投入的整體差異分析是十分必要的。而當(dāng)把目光從對(duì)政府在不同區(qū)域土地財(cái)政活動(dòng)的過(guò)程關(guān)注轉(zhuǎn)移到對(duì)實(shí)際結(jié)果關(guān)注時(shí)，經(jīng)營(yíng)城市實(shí)踐模式中實(shí)現(xiàn)的各種城市特征要素產(chǎn)出或結(jié)果，對(duì)城市增長(zhǎng)會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響也是一個(gè)值得深入探討的問(wèn)題。
　　 相對(duì)于該領(lǐng)域大量的宏觀制度層面規(guī)范分析和經(jīng)驗(yàn)提煉，從區(qū)域或城市層面關(guān)注土地出讓收益獲取和公共品投入選擇的差異分析還有待深入挖掘，深入理解相關(guān)問(wèn)題又對(duì)識(shí)別不同地方政府土地財(cái)政活動(dòng)的政策目標(biāo)和選擇思路具有

6、重要的研究?jī)r(jià)值，因此本文希望提出相對(duì)獨(dú)立但邏輯上卻有聯(lián)系的三組細(xì)分問(wèn)題來(lái)進(jìn)一步拓展:(1)政府在土地出讓收益獲取中體現(xiàn)出怎樣的區(qū)域差異？(2)地方政府把土地出讓金用于公共品投入的實(shí)踐中體現(xiàn)了怎樣的結(jié)構(gòu)和區(qū)域差異？(3)在政府土地財(cái)政運(yùn)作模式下，房?jī)r(jià)水平和公共品產(chǎn)出水平對(duì)城市增長(zhǎng)會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響？
　　 以對(duì)這三組問(wèn)題的分析解答為主線，本研究的主要內(nèi)容與結(jié)論包括:
　　 (1)從省級(jí)層面展開(kāi)對(duì)土地收益獲取區(qū)域差異的分析研究

7、，采用多元統(tǒng)計(jì)技術(shù)的聚類(lèi)分析和相關(guān)文獻(xiàn)參考識(shí)別了中國(guó)存在著四種獲取土地出讓收益構(gòu)成的差異區(qū)域，分別是:
　　 特大都市區(qū):以北京、上海為代表;
　　 沿海發(fā)達(dá)區(qū):以廣東、天津、江蘇、浙江、福建、海南、山東為代表
　　 中部發(fā)展區(qū):以山西、內(nèi)蒙、黑龍江、吉林、遼寧、安徽、河南、重慶、湖北、湖南、河北為代表
　　 西部后起區(qū).以寧夏、江西、廣西、四川、云南、貴州、西藏、陜西、甘肅、青海、新疆為代表
　　

8、 政府的財(cái)政意圖和政策目標(biāo)決定了政府追求土地出讓收益方式的結(jié)構(gòu)差異，不同地方政府土地出讓收益獲取過(guò)程中體現(xiàn)了不同的選擇思路和側(cè)重方向。
　　 特大都市區(qū):該地區(qū)政府主要目標(biāo)是獲得高額的土地出讓金，因此為了土地出讓價(jià)格維持在較高水平需要控制土地的出讓規(guī)模，導(dǎo)致了政府在土地出讓過(guò)程中減少出讓規(guī)模的選擇。
　　 沿海發(fā)達(dá)區(qū):該地區(qū)政府主要目標(biāo)是獲取不斷增長(zhǎng)的房地產(chǎn)和建筑稅收收入，追求建設(shè)規(guī)模帶來(lái)的稅收收入則需要加大土地的出讓

9、數(shù)量，因此地方政府在此激勵(lì)下通過(guò)擴(kuò)大土地出讓規(guī)模來(lái)實(shí)現(xiàn)稅收收入增長(zhǎng)，同時(shí)上期土地出讓規(guī)模也會(huì)影響當(dāng)期土地出讓數(shù)量的決策制定。
　　 中部發(fā)展區(qū):該地區(qū)同時(shí)追求土地出讓金及房地產(chǎn)和建筑業(yè)稅收收入，然而，抬高土地價(jià)格水平和擴(kuò)大房地產(chǎn)建筑規(guī)模對(duì)土地出讓有著相反的影響，前者需要抑制土地出讓規(guī)模，后者需要擴(kuò)大土地出讓規(guī)模，因此，該地區(qū)政府的土地出讓數(shù)量是綜合考慮上述目標(biāo)所進(jìn)行的選擇。
　　 西部后起區(qū):引資競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)使該地區(qū)不具維持

10、高地價(jià)來(lái)壓低土地出讓規(guī)模的條件，因此地方政府主要目標(biāo)是獲得建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的稅收收入，追求建設(shè)規(guī)模擴(kuò)張帶來(lái)的稅收收入導(dǎo)致了土地出讓的加大，產(chǎn)生了政府追求土地出讓擴(kuò)張的選擇。
　　 (2)地方政府土地出讓金擴(kuò)張對(duì)公共品供給產(chǎn)生了促進(jìn)作用，但是存在著顯著的結(jié)構(gòu)性和區(qū)域性差異。在結(jié)構(gòu)方面，全國(guó)層面的計(jì)量分析結(jié)果表明，土地出讓金的確顯著的促進(jìn)了人均基礎(chǔ)建設(shè)支出和人均教科文衛(wèi)社保支出水平，實(shí)證結(jié)果并沒(méi)有支持以往財(cái)政投入只向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾斜

11、的研究觀點(diǎn)。土地出讓金有可能在一定程度上彌補(bǔ)了預(yù)算內(nèi)收支缺口，填補(bǔ)了預(yù)算內(nèi)公共支出的不足，使得財(cái)政對(duì)公共品投入增加，而這一增加無(wú)論是對(duì)市政建設(shè)工程為代表的基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)公共品，還是教科文衛(wèi)社保為代表的公共服務(wù)類(lèi)公共品，都是起到了積極有效的促進(jìn)作用。在區(qū)域?qū)用婢唧w體現(xiàn)為:
　　 特大都市區(qū):土地出讓金更多的體現(xiàn)為“重服務(wù)輕基建”，地方政府有意識(shí)得將土地出讓金向公共服務(wù)類(lèi)公共品投入傾斜，而不是用來(lái)加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入。
　

12、　 沿海發(fā)達(dá)區(qū):沿海發(fā)達(dá)區(qū)的土地出讓金表現(xiàn)出對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)類(lèi)和公共服務(wù)類(lèi)公共品投入同步提升的趨勢(shì)，雖然基礎(chǔ)建設(shè)投入仍受青睞，但是本區(qū)域所處階段特征促使了公共服務(wù)類(lèi)公共品在政府公共品投入中地位穩(wěn)定上升。
　　 中部發(fā)展區(qū):從整體層面上土地出讓金對(duì)兩類(lèi)公共品支出都有促進(jìn)，但是考慮到具體省份差異后，土地出讓金展現(xiàn)出明顯的向基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)傾斜趨勢(shì)，而與公共服務(wù)類(lèi)的投入關(guān)系不顯著。
　　 西部后起區(qū):土地出讓金展現(xiàn)出向基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)傾斜趨勢(shì)

13、，但是影響程度弱于中部發(fā)展區(qū);土地出讓金對(duì)公共服務(wù)類(lèi)公共品投入基本上沒(méi)有影響，該地區(qū)的土地出讓對(duì)公共品投入存在明顯的結(jié)構(gòu)扭曲。
　　 (3)公共品產(chǎn)出和房?jī)r(jià)水平分別以集聚力和分散力的作用方向?qū)Τ鞘性鲩L(zhǎng)產(chǎn)生重要影響。通過(guò)采用Gleaser模型對(duì)中國(guó)263個(gè)地級(jí)城市研究發(fā)現(xiàn)，在城市空間擴(kuò)張層面，以房地產(chǎn)價(jià)格水平為代表的土地要素價(jià)格的提升對(duì)城市增長(zhǎng)起到了負(fù)向分散作用，公共品產(chǎn)出對(duì)城市空間延伸產(chǎn)生了有效影響，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、交通和基礎(chǔ)設(shè)

14、施是城區(qū)拓展的有效推動(dòng)力，文化設(shè)施和通訊類(lèi)公共品會(huì)制約城市空間拓展，在城市非空間增長(zhǎng)方面，房地產(chǎn)價(jià)格的上升顯著抑制了人口在城市的集聚態(tài)勢(shì)，和城市經(jīng)濟(jì)水平增長(zhǎng)顯著性不明顯;城市道路、通訊設(shè)施、文化、教育和衛(wèi)生醫(yī)療的改善會(huì)顯著降低人口增速，交通類(lèi)公共品的增加則可以較大程度提高城市人口的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。公共品產(chǎn)出對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)表現(xiàn)并不理想。
　　 目前土地財(cái)政模式下的城市增長(zhǎng)進(jìn)程中明顯存在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和人口增長(zhǎng)的背離，導(dǎo)致了人口和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不

15、協(xié)調(diào)性發(fā)展，這種現(xiàn)實(shí)下城市增長(zhǎng)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)理性增長(zhǎng)的最優(yōu)化狀態(tài)。
　　 (4)以錢(qián)江新城為代表的案例研究呈現(xiàn)出沿海發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府土地經(jīng)營(yíng)行為的典型思路。通過(guò)對(duì)新城管委會(huì)在土地出讓收益獲取過(guò)程中分析各種經(jīng)營(yíng)手段，建設(shè)投入資金流向和城市增長(zhǎng)具體內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)在土地出讓收益獲取、公共品投入和城市增長(zhǎng)上該案例都能較好的支持了之前實(shí)證研究中關(guān)于沿海發(fā)達(dá)區(qū)的相關(guān)結(jié)論。
　　 本研究的學(xué)術(shù)價(jià)值和創(chuàng)新點(diǎn)主要集中在以下四點(diǎn):
　　 (

16、1)對(duì)地方政府獲取土地出讓收益的區(qū)域差異研究表明了土地出讓收益構(gòu)成的類(lèi)群差異，并發(fā)現(xiàn)了不同類(lèi)群下政府土地出讓的選擇側(cè)重，豐富了中國(guó)情境下土地財(cái)政差異化實(shí)現(xiàn)的相關(guān)理論。
　　 (2)本文對(duì)研究區(qū)域公共投入決策的結(jié)構(gòu)和區(qū)域差異提供了一個(gè)新穎的視角，聚焦于土地出讓金這一新財(cái)源對(duì)公共品投入額影響上，通過(guò)實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)地方政府在采用土地出讓金實(shí)現(xiàn)公共品支出的實(shí)踐中存在結(jié)構(gòu)和區(qū)域差異，為相關(guān)研究提供了可靠的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。
　　 (3)本

17、文為公共品產(chǎn)出和房?jī)r(jià)水平影響城市增長(zhǎng)的研究提供了一個(gè)中國(guó)情境下的分析框架，指出了在分析中國(guó)城市增長(zhǎng)影響因素時(shí)房?jī)r(jià)和公共品共同納入模型的必要性和必然性，為相關(guān)的理論和實(shí)證研究提供了中國(guó)情景研究的匹配思路。
　　 (4)本文對(duì)完善GLeaser模型在中國(guó)的應(yīng)用有一定貢獻(xiàn)，本文通過(guò)城市建成區(qū)面積來(lái)表征城市增長(zhǎng)，建立了人口和GDP作用的聯(lián)立方程，得到了更符合中國(guó)現(xiàn)實(shí)環(huán)境的改進(jìn)后的GLeaser城市增長(zhǎng)模型，改善了模型與中國(guó)城市增長(zhǎng)情景之