扁平化-當代中國政府過度分化的有效整合.pdf

1、政府管理領(lǐng)域的扁平化不僅是一種時尚，還是一個大的發(fā)展趨勢。在全球化、城市化、信息化的時代里，隨科層制垂垂暮暮并日益衰退，扁平化作為一種新型的組織結(jié)構(gòu)，取得了更堅實的成長基礎(chǔ)和機遇。政府扁平化反映企業(yè)扁平化理論在公共組織領(lǐng)域的應用過程，涉及政府內(nèi)部縱向關(guān)系、橫向關(guān)系以及與外部關(guān)系的重大調(diào)整，并形成新的政府組織形態(tài)，是一個很有現(xiàn)實意義的研究課題。但因扁平化理論簡單易懂、應用方便、效果立竿見影，多有人推行其實踐，而鮮有人對其深入研究，造成理論

2、落后于實踐的狀況。為了更好的指導政府扁平化的實踐，提高政府效率、發(fā)揮政府功能、增強政府合法性，有必要對這一領(lǐng)域進行深入細致的研究。
　　 事實上，任何領(lǐng)域的組織變革都起因于組織與環(huán)境是否匹配，也就是說，當組織不適應環(huán)境需求時，為獲得持續(xù)生存和發(fā)展的機會，組織變革必須開啟。這時候，組織變革是為了獲取新的功能，以滿足環(huán)境需求，從而獲取組織生存發(fā)展所必須的資源。由于特定的功能必然需要特定的結(jié)構(gòu)，而特定的結(jié)構(gòu)也必然具有特定的功能，所以組

3、織結(jié)構(gòu)的變革決定組織能否獲取預期的功能。然而，結(jié)構(gòu)變革并非想象中那么簡單，新結(jié)構(gòu)對舊結(jié)構(gòu)的取代要經(jīng)歷復雜的過程。因為舊結(jié)構(gòu)一經(jīng)形成，就會同化和吸納周邊各種因素，形成龐大而固化的結(jié)構(gòu)體系，單純從結(jié)構(gòu)形態(tài)上推進變革，而不改變舊結(jié)構(gòu)體系中的核心運行機制，所起到的變革效果很容易被舊結(jié)構(gòu)體系吸納，這大概是許多組織結(jié)構(gòu)變革失敗的根本原因。因此，組織結(jié)構(gòu)的變革必定是權(quán)變、系統(tǒng)、全面的變革，以結(jié)構(gòu)變革為核心獲取組織效能，以組織戰(zhàn)略為指引獲取組織方向，以

4、支持體系為支撐獲取組織資源，同時三大因素的協(xié)同獲取戰(zhàn)略執(zhí)行力、資源儲備量以及組織能力，這將大大提升組織變革的成功率與有效性。
　　 在把上述組織結(jié)構(gòu)變革邏輯具體應用于政府扁平化的過程中，首先需要重新認識政府扁平化這一變革工具。扁平化舶來于西方企業(yè)管理領(lǐng)域，只有撥開其形式化的面紗，才能探查它的本質(zhì)。在與科層制的對比中發(fā)現(xiàn)，它既繼承了科層制的工具理性，以發(fā)揮組織效能為旨歸，又浸染了后現(xiàn)代管理的價值理性，以民主參與為導向，是對科層制的

5、揚棄和發(fā)展。同時，其在政府部門的應用，必然要和公共部門的特征緊密結(jié)合，具備公共性是政府扁平化區(qū)別于企業(yè)扁平化的特質(zhì)。此外，利用扁平化實施政府變革是一個動態(tài)的過程，分化和整合的框架基本概括了政府扁平化的目標，政府無非是通過扁平化達到組織分化與整合的平衡，其中“3S(Strategy;Structure;Support)”戰(zhàn)略性組織變革的方法有助于達到這一理想狀態(tài)。
　　 當前我國政府扁平化所要解決的問題是政府與環(huán)境的不匹配，結(jié)構(gòu)與

6、功能的脫節(jié)，表現(xiàn)為政府過度分化。雖然政府內(nèi)部橫向職能分化、縱向權(quán)力分化，以及政府外部的功能分化，都體現(xiàn)了政府隨環(huán)境變遷而發(fā)展必然性，但是必然的分化并不總是呈現(xiàn)出滿足人們需要的優(yōu)良性，反而走向事物變化的反面——過度分化。呈現(xiàn)出政府分化失度、分化割離和分化不清的狀態(tài)，這直接導致政府的功能困境。一方面導致政府規(guī)模膨脹，公務員數(shù)量、行政支出和機構(gòu)數(shù)量的激增;另一方面導致政府自我管理的功能困境，效率低下、缺乏協(xié)調(diào)、部門沖突和尋租分肥;再一方面導致

7、政府治理外部環(huán)境的功能困境，無論是在經(jīng)濟發(fā)展，還是社會治理上，都表現(xiàn)出分化的不虞效應。
　　 作為隨環(huán)境變遷和政府發(fā)展而伴生的過度分化，折射出政府與環(huán)境匹配度的銳減。然而，政府扁平化作為解決這一問題的變革工具，必須在分析過度分化的根源中尋求其被選擇的合理性。改革開放后，政府以推動經(jīng)濟增長為獲得合法性的手段，從滿足人民的需要中獲取執(zhí)政地位的穩(wěn)定和持續(xù)，而為了經(jīng)濟增長必須進行必要的政府分化，由此“政府合法性——經(jīng)濟增長——政府分化”

8、之間建立了遞推邏輯。但在政府科層結(jié)構(gòu)的特征下，“增長—分化”的邏輯被大大強化并日漸失控，進入劣性的路徑閉鎖。其中科層結(jié)構(gòu)的擴張效應、目標置換、分割效應、權(quán)力異化和人性壓制是政府分化路徑依賴的根源。同時科層結(jié)構(gòu)同化了政府戰(zhàn)略和支持體系，形成龐大而固化的科層結(jié)構(gòu)體系，消弭了政府自我運營、自我發(fā)展、自我約束和自我支持的能力，導致其在過度分化的路徑閉鎖中難以自拔。扁平化因其具備科層結(jié)構(gòu)無法披靡的優(yōu)勢和整合功能，能夠把政府從過度分化的泥潭帶出，但

9、這必須依賴于有效的變革方法——即“3S”的戰(zhàn)略性組織變革。
　　 在“3S”的變革模式下，政府整合是政府扁平化的戰(zhàn)略導向。這既是對政府過度分化的回應，也是為了政府自身的生存與發(fā)展，因為缺乏整合的社會組織必然脆弱而且無能，無一例外地會陷入四分五裂、一盤散沙的境地。通過分析政府整合的理論意涵和主體地位，確立了政府整合的政治引導、政府效率、經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定四大功能取向，這將有利于政府獲得合法性資源。然而，現(xiàn)實中我國政府卻處于整合危機

10、中，究其根源是我國過渡社會特有的異質(zhì)性、重疊性和形式主義所致，因此必須在權(quán)力、利益、價值和制度的維度重塑政府整合功能。同時，在考慮后現(xiàn)代社會中的全球化、城市化和信息化等因素的基礎(chǔ)上，政府整合還必須具備分權(quán)性、主動性和靈活性的特征。這種多維度、高難度的整合，作為救治過度分化的路徑選擇，必須有使整合收益遞增的強化機制，形成政府內(nèi)部新的學習效應、協(xié)作效應和適應效應。“服務”可以取代“增長”成為整合的強化機制，并形成“服務—整合”的良性循環(huán)模式

11、。最后，根據(jù)目前政府資源的豐富度和效率的高低，確立政府變革的整合策略，即以扁平化的結(jié)構(gòu)變革獲取優(yōu)質(zhì)的整合功能。
　　 政府扁平化的關(guān)鍵是要有一定的結(jié)構(gòu)支撐。以整合為戰(zhàn)略導向的政府扁平化結(jié)構(gòu)必須使政府內(nèi)部各部分、各環(huán)節(jié)分工有序，整個政府協(xié)調(diào)統(tǒng)一，政府系統(tǒng)與環(huán)境關(guān)系協(xié)調(diào)平衡。為此，必須實現(xiàn)政府治理結(jié)構(gòu)的扁平化，包括以普通公民為導向、以普通公務員為核心、以基層政府為中心;政府組織結(jié)構(gòu)的扁平化，包括層級結(jié)構(gòu)精簡、政府部門重組以及政府與外

12、部環(huán)境的合作;政府行政過程的扁平化，包括政府溝通、決策、執(zhí)行和調(diào)控的扁平化。從而改變政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)，組織效能以及對分權(quán)的控制，形成了一個直面公眾、面向基層、向下分權(quán)、結(jié)構(gòu)彈性、回應加強、鏈條縮短、調(diào)控有效、統(tǒng)籌兼顧的扁平型政府。同時，政府扁平化的變革還需要一定的支持體系。只有在支持體系提供智力資本、技術(shù)資本、社會資本以及文化資本等資源的支撐下，才能保證政府扁平化的持續(xù)有效。而支持體系與政府扁平化結(jié)構(gòu)的結(jié)合，創(chuàng)造出實現(xiàn)政府整合功能所必須的

13、政府能力，改變過度分化的路徑依賴，形成政府扁平化的兩大有力支點。
　　 政府扁平化的理論研究必須在實踐中檢驗，并進一步作用于實踐，才能發(fā)揮理論的指導作用。當前我國政府正在進行的扁平化變革有很多，省管縣是最為典型的一例。省管縣體制源于市管縣體制的衰退，市管縣的局限體現(xiàn)了政府與環(huán)境的不匹配。市管縣的結(jié)構(gòu)也難以發(fā)揮政府的經(jīng)濟社會功能，需要政府在更大區(qū)域作出調(diào)控，而不是成為經(jīng)濟發(fā)展的藩籬。這種不匹配以政府過度分化的形式表現(xiàn)出來，行政區(qū)與

14、經(jīng)濟區(qū)的分化割離、層級政府間的分化沖突以及政府機構(gòu)的分化膨脹，都是過度分化的現(xiàn)象。省管縣體制是對市管縣體制的變革，就是為了轉(zhuǎn)變政府過度分化走向政府整合，實現(xiàn)政府結(jié)構(gòu)與功能的匹配，最終使政府與外部環(huán)境匹配。然而，科層結(jié)構(gòu)主導的“增長—分化”的路徑依賴也存在于市管縣體制中，改革開放后倡導的市管縣體制一經(jīng)形成，就迅速影響周邊的各類因素，形成圍繞市管縣體制為核心的運轉(zhuǎn)體系?；旧?，形成了“經(jīng)濟發(fā)展—市管縣體制—行政區(qū)沖突、管理矛盾”的路徑依賴。

15、因此，省管縣的改革也必須是以扁平化為核心的政府戰(zhàn)略性組織變革，才有可能從根源上消解市管縣帶來的政府過度分化。具體而言，一是省管縣的戰(zhàn)略導向調(diào)整，由單純的發(fā)展經(jīng)濟、提升政府內(nèi)部效能到為公眾提供公共服務、實現(xiàn)政府與社會的整合;二是省管縣的結(jié)構(gòu)調(diào)整。從單純的縱向政府層級壓縮，轉(zhuǎn)向發(fā)揮組織結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)和政府過程的耦合效應;三是省管縣的支持體系構(gòu)建。改變之前單純的信息技術(shù)支持，構(gòu)建包括人力、技術(shù)、制度等全方位的支持體系。最終，達成有效的政府整合