區(qū)域生態(tài)用地規(guī)劃管理：理論視角與方法框架.pdf

1、人類的土地利用行為特別是對生態(tài)用地的利用管理是影響自然生態(tài)變化的關(guān)鍵因素之一。在我國當前，由于生態(tài)用地保護不足正在導(dǎo)致一個普遍、快速的自然生態(tài)退化的過程，問題集中表現(xiàn)在各類建設(shè)開發(fā)導(dǎo)致的生態(tài)破壞、耕地占補平衡造成生態(tài)用地數(shù)量減少和功能下降、農(nóng)地綜合整治對生態(tài)用地的不合理改造、現(xiàn)有生態(tài)用地管理體系難以滿足國土生態(tài)保護的要求以及生態(tài)用地保護的城鄉(xiāng)失衡等方面，問題的直接原因表現(xiàn)在生態(tài)用地保護管理的制度供給匱乏，特別是缺乏具體的生態(tài)用地規(guī)劃設(shè)計

2、和實施管理的制度安排;其深層原因則在于在生態(tài)用地保護管理中傳統(tǒng)的理論和方法體系難以適應(yīng)復(fù)雜生態(tài)問題解決的要求。如何提出區(qū)域生態(tài)用地規(guī)劃管理的有效視角并建立其實現(xiàn)的方法途徑，發(fā)展和完善現(xiàn)有的制度和政策體系就成為一個重要的研究主題，這也是本文主要的研究目標所在。基于國內(nèi)外理論研究和生態(tài)用地規(guī)劃管理的國際比較，本文提出以生態(tài)系統(tǒng)多樣性作為區(qū)域生態(tài)用地規(guī)劃管理的核心視角，并系統(tǒng)探討了其理論內(nèi)涵和實現(xiàn)的方法框架，最后結(jié)合實證研究提出了相關(guān)的政策建

3、議。
　　本文從自然生態(tài)保護和土地利用管理兩個方面進行了相關(guān)文獻回顧，發(fā)現(xiàn)維系生態(tài)系統(tǒng)多樣性已經(jīng)成為自然生態(tài)保護的關(guān)鍵，與土地利用規(guī)劃和管理決策的結(jié)合則成為其實現(xiàn)的有效路徑;我國目前的土地利用中存在普遍的生態(tài)退化問題，也廣泛探索了生態(tài)用地的管理理念和空間規(guī)劃，但在研究視角上大多仍基于生態(tài)系統(tǒng)的功能過程，相關(guān)土地利用管理的制度建設(shè)也存在明顯不足。通過對可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)經(jīng)濟學(xué)等基礎(chǔ)理論的探討，本文認為應(yīng)在生態(tài)經(jīng)濟學(xué)的理論范式下，以生態(tài)

4、系統(tǒng)的規(guī)律性引導(dǎo)生態(tài)用地的規(guī)劃管理，建立體現(xiàn)多元利益的政策體系。在此基礎(chǔ)上本文進行了生態(tài)用地規(guī)劃管理的國際比較，總結(jié)了美國、德國、荷蘭、日本、臺灣等國家和地區(qū)生態(tài)用地規(guī)劃管理的主要經(jīng)驗，并從起步階段、體系建立階段、體系初步完善階段和體系深化階段四個時期對我國生態(tài)用地規(guī)劃管理的的發(fā)展及特征進行了梳理，本文認為我國生態(tài)用地規(guī)劃管理的制度體系已基本建立，客觀上也促進了生態(tài)用地保護的發(fā)展。但今后需要繼續(xù)加強生態(tài)用地規(guī)劃管理法律體系的完善，將生態(tài)

5、用地規(guī)劃管理的范圍向廣泛性和一般化發(fā)展，加強土地管理立法和行政中的生態(tài)用地規(guī)劃管理內(nèi)容，使國土資源管理部門在城鄉(xiāng)土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化和空間格局管理上發(fā)揮其綜合協(xié)調(diào)作用，此外應(yīng)及時響應(yīng)生態(tài)用地保護理論和實踐的國際進展，并加強區(qū)域生態(tài)用地規(guī)劃管理中自然保護和公眾參與的有機結(jié)合。
　　基于國內(nèi)外理論研究和國際經(jīng)驗比較，本文提出以生態(tài)系統(tǒng)多樣性作為區(qū)域生態(tài)用地規(guī)劃管理的核心視角。在對其概念、特征和功能探討的基礎(chǔ)上，將其應(yīng)用于區(qū)域生態(tài)用地規(guī)劃管理的

6、作用價值總結(jié)為四個方面:是基因和物種多樣性保護的有效途徑;有利于在“黑箱狀態(tài)”下有效保護生態(tài)系統(tǒng)功能過程的多樣性;有利于與土地利用管理決策在空間尺度上的匹配;有利于人類多樣化需求的協(xié)調(diào)和滿足。本文進一步分析了其作為公共政策的經(jīng)濟學(xué)內(nèi)涵;從經(jīng)濟學(xué)角度，應(yīng)用傳統(tǒng)的價格機制和產(chǎn)權(quán)機制通過外部性內(nèi)部化對生態(tài)用地保護問題的解決存在著明顯的生態(tài)局限性，生態(tài)系統(tǒng)多樣性視角下的生態(tài)用地規(guī)劃管理作為一種生態(tài)經(jīng)濟學(xué)意義的理論范式，在經(jīng)濟屬性上整體表現(xiàn)為規(guī)劃

7、公共品，其內(nèi)部產(chǎn)品則具有混合產(chǎn)品的特征。在經(jīng)濟功能上，它是為生態(tài)系統(tǒng)變化的不確定性提供的“保險”機制，是生態(tài)環(huán)境保護的最低安全標準，同時具有優(yōu)化土地利用中外部性的供給、節(jié)約交易成本、培育生態(tài)保護的意式形態(tài)等功能?；谄浣?jīng)濟學(xué)內(nèi)涵，在理論上的實現(xiàn)路徑包括明確和強化政府對生態(tài)用地規(guī)劃及用途管制的公共職能、建立生態(tài)用地規(guī)劃管理中的公眾參與和選擇機制以及配套相關(guān)的經(jīng)濟補償政策。
　　根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)多樣性這一視角的理論內(nèi)涵，在總結(jié)已有實踐和研

8、究啟示的基礎(chǔ)上，基于區(qū)域生態(tài)用地空間規(guī)劃和實施管理的客觀要求，本文構(gòu)建了一個“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的區(qū)域生態(tài)用地規(guī)劃管理的綜合性方法框架。在方法論意義上，這一框架的重要性在于能夠解決傳統(tǒng)土地利用規(guī)劃管理中問題分解型和單一目標導(dǎo)向型的規(guī)劃管理方法論的局限。在這一方法框架中，“自上而下”的方法過程基于整體性、連續(xù)性、自然性和代表性等原則，重點在于規(guī)劃區(qū)域生態(tài)用地的空間布局方案;“自下而上”的方法過程則主要通過野外和公眾調(diào)查，完善規(guī)

9、劃方案、提出生態(tài)用地的規(guī)劃管制規(guī)則并為規(guī)劃實施提供政策參考，兩個方法過程相互融合、相互補充，以滿足生態(tài)用地規(guī)劃管理的多層次需求。本文就方法過程的步驟和內(nèi)容構(gòu)建了系統(tǒng)的實施方案。
　　應(yīng)用生態(tài)系統(tǒng)多樣性的理論視角及其規(guī)劃管理的方法框架，本文以江蘇省泰興市為例開展了實證研究。表明這一規(guī)劃方案理論上能夠涵蓋與當?shù)刈匀惶卣飨噙m合的主要的生態(tài)過程，提取區(qū)域最重要的生態(tài)用地單元并形成具有良好連通性的整體格局;在管理上也能夠與現(xiàn)行的土地利用規(guī)劃

10、管理體系相融合并得到公眾較大程度的認可。在野外和公眾調(diào)查的基礎(chǔ)上，本文針對不同類型生態(tài)用地提出了具體的規(guī)劃用途管制規(guī)則。對與現(xiàn)行土地利用沖突的協(xié)調(diào)關(guān)鍵在于是否能夠形成具有優(yōu)先性和約束性的生態(tài)用地規(guī)劃空間方案本身，以及更廣泛的生態(tài)型用地理念。通過公眾調(diào)查，本文發(fā)現(xiàn)，區(qū)域土地生態(tài)質(zhì)量存在明顯的下降趨勢，生態(tài)系統(tǒng)多樣性的下降和自然生態(tài)的退化存在明顯的相關(guān)性，而人們對生態(tài)的認知主要集中在環(huán)境污染方面，對水平方向用地結(jié)構(gòu)變化的生態(tài)影響缺乏認識;盡

11、管在人們的景觀偏好和對土地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量表征指標的認識上看不出很明顯的差異，但反映在生態(tài)用地利用管理的傾向上，則明顯表現(xiàn)出經(jīng)濟利益主導(dǎo)的特征，這也反映了生態(tài)用地規(guī)劃管理的迫切性。從管理的角度，加強國土部門的生態(tài)用地管理職能、完善相關(guān)法律政策體系、加強生態(tài)用地規(guī)劃編制、加強各類土地利用行為的生態(tài)影響審查等受到了普遍的重視。
　　最后，本文提出了7個方面的政策建議:第一，進一步深化完善現(xiàn)有的生態(tài)用地保護的法律框架體系，特別是加強土地管理

12、立法中生態(tài)用地保護的相關(guān)規(guī)定;第二，加強區(qū)域生態(tài)用地保護規(guī)劃的編制與實施管理工作，構(gòu)建區(qū)域整體性的生態(tài)用地保護網(wǎng)絡(luò)，制訂明確的規(guī)劃管制規(guī)則，并加強制度的保障;第三，完善區(qū)域生態(tài)用地保護管理的多部門行政協(xié)作機制，從區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化角度，強化國土資源管理部門對水平生態(tài)過程的保護管理和綜合協(xié)調(diào)職能;第四，加強區(qū)域生態(tài)用地保護中的公眾參與，既尊重公眾的生態(tài)偏好，也要加強引導(dǎo)，并在規(guī)劃中強化公眾自然體驗的設(shè)計;第五，加強區(qū)域生態(tài)用地保護與國