行政復議公信力塑造——以復議主體制度改革為重心.pdf

1、行政復議作為我國行政爭議解決的選擇性適用途徑,當以公信力作為其存在的正當性基礎與發(fā)展的基本動力,然而國內學界對復議公信力卻未給予足夠關注。近年來,為優(yōu)化行政復議功能,我國行政復議制度開展了以“司法化”為導向、以程序改革為重心的多舉措改革,但收效甚微。究其原因,在于復議主體制度改革的缺位。行政復議主體制度該如何改革,國內學界的改革建議眾說紛呈。但由于未重視復議公信力的引領和統(tǒng)籌價值,至今尚未達成基本共識。據(jù)此,我國須以塑造復議公信力為出發(fā)

2、點和落腳點,以行政復議主體制度改革為重心,全面統(tǒng)籌并整體推進我國行政復議制度各項改革。
　　行政復議公信力是行政復議權在制度化建構及其運行中贏得的被公眾所信任的判斷力、接納力、約束力、自主力和自制力等能力。此五項能力各有其生成機制。行政復議判斷力生成于復議人員對復議證據(jù)規(guī)則、法律適用規(guī)則以及行政合理性衡量規(guī)則的理解和適用能力。行政復議接納力生成于行政復議程序的系列正當機制,包括復議程序公開并接收申請人參與、允許申請人充分表達意見并

3、在復議決定中對該意見給予必要的回應。行政復議約束力形式上生成于制定法賦予生效行政復議決定的確定力、既決力、拘束力和執(zhí)行力等效力,實質上則依賴于行政復議決定在形式和內容上的合法與公正品質。行政復議自主力和自制力生成于行政復議權的配置機制,包括行政復議職能獨立出來由專門機關行使并賦予履職機關完整的行政復議權,行政復議權配置須遵循職權法定原則、程式化原則和權責一致原則以及對復議人員給予職業(yè)保障并實施紀律約束。
　　行政復議公信力的生成依

4、賴于復議機構獨立、復議人員專業(yè)、復議程序正當、復議裁決公正、復議監(jiān)督科學以及外部委員參與等要件。這其中,復議機構獨立、復議人員專業(yè)和外部委員參與等要件與行政復議主體制度直接相關,復議程序正當、復議裁決公正和復議監(jiān)督科學等要件與行政復議主體制度間接相關,可見,行政復議公信力的生成很大程度上取決于行政復議主體制度設計及實際運行情況。而當前我國行政復議主體制度設計和實踐運行存在諸多制約復議公信力生成的缺陷,突出表現(xiàn)在三個方面:一是行政復議機關

5、不中立、不集中、套用普通行政程序;二是行政復議機構不獨立、不健全、不集中;三是行政復議人員良莠不齊、不專業(yè)、不獨立。因此,要提升行政復議公信力,就必須對我國復議主體制度進行徹底改造。
　　放眼國際,行政復議主體設置存在三種模式。一是以法國和德國為代表歐陸模式,法國和德國的行政復議機關及復議人員多數(shù)不屬專設,而是普通的行政機關及行政公務人員。二是以英國和美國為代表的英美模式,英國履行行政復審職能的機構主要是獨立于行政系統(tǒng)外的行政裁判

6、所,美國則主要是內設于行政機關的專職行政法法官。三是以韓國和臺灣為代表的東亞模式,韓國各級政府設置了獨立的行政審判委員會履行復議職能,臺灣各行政復議機關則設置了訴愿審議委員會履行復議職能。比較結果表明,法國和德國民眾更愿選擇向行政法院提起行政訴訟來救濟權利,學術界也不太關心行政復議制度的改革,這與兩國行政復議被淪為行政訴訟的配套制度,行政復議機關和人員不獨立、不健全、不集中、不專業(yè)和套用普通行政程序的做法有很大關系。而英國行政裁判制度、

7、美國行政法法官制度、韓國行政審判制度和臺灣訴愿制度之所以贏得了社會公眾的信任和選擇,成為這些國家或地區(qū)行政糾紛解決、公民權利救濟的主渠道,與這些國家和地區(qū)行政復議主體設置獨立、人員素質高、工作程序正當?shù)绕焚|密切相關,而且韓國和臺灣外部委員的參與也增強了行政復議公信力。
　　2008年以來,我國部分地方開展了行政復議委員會試點。大多數(shù)行政復議委員會盡管僅設置為政府內設行政復議機構,但卻實質上獲得了相對獨立的辦案權力。這些復議委員會充

8、實了復議工作人員,聘請了外部委員參與辦案,并適度公開其內部工作程序。這些改革措施使行政復議得到了當?shù)孛癖姷男湃魏瓦x擇,各試點單位呈現(xiàn)出復議受案量大幅度上升、復議決定糾錯率顯著提高、復議后起訴率明顯下降、同期信訪量明顯減少等可喜景象。行政復議委員會在部分地方的成功試點證明,行政復議機構辦案獨立、人員專業(yè)、程序公開和外部委員參與等改革舉措可以成為提升行政復議公信力的“靈丹妙藥”。因此,要促進我國行政復議公信力的進一步提升,行政復議委員會還需

9、要進一步朝著增強機構獨立性、人員專業(yè)化和程序開放性方向改進,外部委員參與機制也值得進一步完善。
　　據(jù)此,在行政復議公信力的目標導引下,我國復議主體制度改革的最佳模式是在各級政府之下集中設置具有獨立地位的行政復議委員會,而最為現(xiàn)實但卻緊迫的選擇是在各級政府之內設置相對獨立的行政復議委員會。為確保行政復議委員會及復議人員辦案獨立,各級政府應恰當定位并切實履行對行政復議委員會的組織領導與保障之責,上級行政復議委員會也應當規(guī)范其業(yè)務指導