中國海洋傾廢管理及其法律規(guī)制研究.pdf

1、海洋傾廢是基于人類的物質(zhì)生產(chǎn)與社會生活而產(chǎn)生的大量廢棄物的海上傾倒，是考慮陸域空間有限，而海洋空間資源豐富的情況下人類處理廢棄物的理性選擇，體現(xiàn)了海洋空間資源環(huán)境效益。海洋傾廢活動造成的海洋環(huán)境污染問題早在20世紀(jì)50-60年代已引起許多沿海國家政府的重視，從而催生了海洋傾廢管理。為了防止人們繼續(xù)有意地向海洋傾廢有毒有害廢棄物，保護(hù)海洋環(huán)境，1972年11月英國政府在“防止傾倒廢棄物及其它物質(zhì)污染海洋公約”的標(biāo)題下組織會議，通過了《防止

2、傾倒廢棄物及其它物質(zhì)污染海洋公約》（以下簡稱《1972倫敦傾廢公約》。自此，人類海洋傾廢管理活動有了法律層面上的法律規(guī)制。
　　如今《1972倫敦傾廢公約》已歷時40載，為各沿海國政府在治理海洋傾廢污染方面提供了管理制度的保證，但畢竟時過境遷，許多條款已與實(shí)際不相適宜，需要加以修訂與完善。比如，對海洋傾廢概念的界定，世界沿海各國大多秉承了《1972倫敦傾廢公約》第三條的規(guī)定：“任何從船舶、飛機(jī)、平臺或其他海上人工構(gòu)筑物上有意地向海

3、上傾倒廢棄物和其他物質(zhì)的行為，以及任何有意地向海上傾棄船舶、飛機(jī)、平臺和其他海上人工與構(gòu)筑物的行為”均屬海洋傾廢的范疇，這種對海洋傾廢概念的界定僅僅局限于傾廢的方式或手段的描述，忽略了傾廢結(jié)果或目的的描述，有趨輕避重的不足。對海洋傾廢概念的理性把握應(yīng)在傾廢的結(jié)果或目的問題上下功夫?；诤Ｑ髢A廢概念界定的“結(jié)果性原則”思路，將“海上排污”納入“海洋傾廢”管轄的范疇，實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境污染整體性治理，不僅有其深厚的理論基礎(chǔ)的支撐，而且有其實(shí)踐操作

4、的現(xiàn)實(shí)可能。
　　我國在海洋傾廢立法目的上，強(qiáng)調(diào)保護(hù)海洋環(huán)境和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展二者兼顧的“二元論”觀點(diǎn)，造成末端治理中難以管控的局面。基于“義務(wù)本位論”的理念，倡導(dǎo)生態(tài)環(huán)境與保護(hù)“一元論”，既符合生態(tài)文明建設(shè)的國家意志，又有利于人民的生命安全與健康需求。這一觀點(diǎn)落實(shí)到海洋傾廢立法修訂中，具體應(yīng)明確哪些區(qū)域必須禁止傾廢，哪些區(qū)域應(yīng)該限量傾廢，同時對傾廢物也要嚴(yán)格限定。在海洋傾廢管理上，我國政府管理過于重視程序問題，而忽視管理的結(jié)果；管理

5、方式多為粗放式；缺乏精細(xì)化；管理手段過于剛性，柔性不足；激勵偏重懲罰，忽略獎勵，出于注重管理成效的目的，主張建立海洋傾廢精細(xì)化管理的運(yùn)行機(jī)制。在傾倒區(qū)選劃方面過于強(qiáng)化政府單方面的主體作用，而忽視傾廢企業(yè)、非政府組織，以及社會公眾共同參與選劃論證的重要作用，主張建立多方共治的公共治理模式。在海洋傾廢管理體制上，我國采取的是中央集權(quán)與地方分權(quán)的“統(tǒng)分結(jié)合”的半集中型模式，造成地方各自為政的治理格局，割裂了海洋的整體性、外部性功能。主張建立海

6、洋區(qū)域傾廢管理一體化模式，加強(qiáng)區(qū)域間政府合作機(jī)制。
　　總之，廢棄物的海上傾倒雖然比陸上處置經(jīng)濟(jì)許多，但如果管理不善，傾廢不科學(xué)或不合理會給海洋生態(tài)環(huán)境帶來不可逆轉(zhuǎn)的破壞或損失。本文正是基于海洋生態(tài)系統(tǒng)安全和海洋環(huán)境保護(hù)的視角，在堅(jiān)持生態(tài)環(huán)境與保護(hù)“一元論”的立法目的和精細(xì)化海洋傾廢管理機(jī)制構(gòu)建的框架下，對我國海洋傾廢及其海洋傾廢管理實(shí)踐進(jìn)行較為翔實(shí)的實(shí)證分析與研究，探討了如何既科學(xué)合理，又生態(tài)經(jīng)濟(jì)地進(jìn)行廢棄物海上傾倒的方法和路徑

7、。
　　本文圍繞主題，安排了如下八章的研究內(nèi)容：首先，梳理和闡述了中國海洋傾廢的由來和海洋傾廢管理的產(chǎn)生及其發(fā)展的歷史進(jìn)程，人類進(jìn)行海洋傾廢的歷史經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：由19世紀(jì)中葉開始的主要對疏浚物、城市垃圾和破船殘骸等無毒廢棄物的傾棄，到第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后廢棄物沒有經(jīng)過任何無害化、資源化和減量化的技術(shù)處理的有毒有害的傾棄，再到1972年世界環(huán)境大會通過的《人類環(huán)境宣言》后，人類開始敬畏生態(tài)環(huán)境，對保護(hù)生態(tài)環(huán)境達(dá)成共識，海洋傾廢

8、活動受到人們的關(guān)注，經(jīng)歷了由低潮到高潮，再到反思收斂，20世紀(jì)90年代海洋傾廢活動終于得到較好控制。通過歷史回顧與總結(jié)，指出海洋傾廢及其管理活動是人類物質(zhì)生產(chǎn)和人居生活的產(chǎn)物，是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必經(jīng)的階段，是末端治理過程的具體表現(xiàn)。在海洋傾廢由來闡述的基礎(chǔ)上，理性分析并界定了海洋傾廢概念的內(nèi)涵，提出對海洋傾廢概念的修訂應(yīng)注重傾廢的結(jié)果描述而不是傾廢的手段或方式描述。同時對中國海洋傾廢管理的目標(biāo)、任務(wù)和流程進(jìn)行了定位與分解；其次，對中國海洋

9、傾廢管理中的重中之重的工作：傾倒區(qū)的管理和傾廢物的管理現(xiàn)狀及其對海洋環(huán)境的影響分別立章進(jìn)行重點(diǎn)論述；再次，對我國海洋傾廢管理體制現(xiàn)狀及其完善進(jìn)行了從現(xiàn)實(shí)考量到未來變革的方案設(shè)想，在海洋傾廢管理問題上首次提出“精細(xì)化管理”和“整體性治理”的主張，倡導(dǎo)海洋傾廢管理運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建要在精細(xì)化問題上下功夫，主張海洋傾廢實(shí)行精細(xì)化的過程管理，同時建議建立海區(qū)海洋傾廢管理的整體政府治理模式；復(fù)次，對我國海洋傾廢管理法進(jìn)行了梳理、反思與重構(gòu)，提出在立法

10、上從傾廢的管轄范圍、傾倒區(qū)選劃與設(shè)置及傾廢物的管理流程和監(jiān)測分類標(biāo)準(zhǔn)、傾廢收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、主管部門簽發(fā)許可證與監(jiān)督管理等問題對《海洋傾廢管理?xiàng)l例》進(jìn)行修訂和補(bǔ)充，建議將海上排污納入海洋傾廢管轄的范疇；對向海洋排污和傾廢實(shí)行總量控制制度，以及公眾參與傾倒區(qū)選劃和管理工作，進(jìn)一步完善我國海洋傾廢管理制度。最后，本文以具有典型代表意義的省域海區(qū)——中國東海區(qū)海洋傾廢管理實(shí)踐，和具有典型代表意義的省域海域山東省海洋傾倒區(qū)管理實(shí)踐作為個案進(jìn)行實(shí)證分析，