中國海洋傾廢管理及其法律規(guī)制研究.pdf

1、海洋傾廢是基于人類的物質(zhì)生產(chǎn)與社會生活而產(chǎn)生的大量廢棄物的海上傾倒，是考慮陸域空間有限，而海洋空間資源豐富的情況下人類處理廢棄物的理性選擇，體現(xiàn)了海洋空間資源環(huán)境效益。海洋傾廢活動造成的海洋環(huán)境污染問題早在20世紀50-60年代已引起許多沿海國家政府的重視，從而催生了海洋傾廢管理。為了防止人們繼續(xù)有意地向海洋傾廢有毒有害廢棄物，保護海洋環(huán)境，1972年11月英國政府在“防止傾倒廢棄物及其它物質(zhì)污染海洋公約”的標題下組織會議，通過了《防止

2、傾倒廢棄物及其它物質(zhì)污染海洋公約》（以下簡稱《1972倫敦傾廢公約》。自此，人類海洋傾廢管理活動有了法律層面上的法律規(guī)制。
　　如今《1972倫敦傾廢公約》已歷時40載，為各沿海國政府在治理海洋傾廢污染方面提供了管理制度的保證，但畢竟時過境遷，許多條款已與實際不相適宜，需要加以修訂與完善。比如，對海洋傾廢概念的界定，世界沿海各國大多秉承了《1972倫敦傾廢公約》第三條的規(guī)定：“任何從船舶、飛機、平臺或其他海上人工構(gòu)筑物上有意地向海

3、上傾倒廢棄物和其他物質(zhì)的行為，以及任何有意地向海上傾棄船舶、飛機、平臺和其他海上人工與構(gòu)筑物的行為”均屬海洋傾廢的范疇，這種對海洋傾廢概念的界定僅僅局限于傾廢的方式或手段的描述，忽略了傾廢結(jié)果或目的的描述，有趨輕避重的不足。對海洋傾廢概念的理性把握應(yīng)在傾廢的結(jié)果或目的問題上下功夫?；诤Ｑ髢A廢概念界定的“結(jié)果性原則”思路，將“海上排污”納入“海洋傾廢”管轄的范疇，實現(xiàn)海洋環(huán)境污染整體性治理，不僅有其深厚的理論基礎(chǔ)的支撐，而且有其實踐操作

4、的現(xiàn)實可能。
　　我國在海洋傾廢立法目的上，強調(diào)保護海洋環(huán)境和促進經(jīng)濟發(fā)展二者兼顧的“二元論”觀點，造成末端治理中難以管控的局面?；凇傲x務(wù)本位論”的理念，倡導(dǎo)生態(tài)環(huán)境與保護“一元論”，既符合生態(tài)文明建設(shè)的國家意志，又有利于人民的生命安全與健康需求。這一觀點落實到海洋傾廢立法修訂中，具體應(yīng)明確哪些區(qū)域必須禁止傾廢，哪些區(qū)域應(yīng)該限量傾廢，同時對傾廢物也要嚴格限定。在海洋傾廢管理上，我國政府管理過于重視程序問題，而忽視管理的結(jié)果；管理

5、方式多為粗放式；缺乏精細化；管理手段過于剛性，柔性不足；激勵偏重懲罰，忽略獎勵，出于注重管理成效的目的，主張建立海洋傾廢精細化管理的運行機制。在傾倒區(qū)選劃方面過于強化政府單方面的主體作用，而忽視傾廢企業(yè)、非政府組織，以及社會公眾共同參與選劃論證的重要作用，主張建立多方共治的公共治理模式。在海洋傾廢管理體制上，我國采取的是中央集權(quán)與地方分權(quán)的“統(tǒng)分結(jié)合”的半集中型模式，造成地方各自為政的治理格局，割裂了海洋的整體性、外部性功能。主張建立海

6、洋區(qū)域傾廢管理一體化模式，加強區(qū)域間政府合作機制。
　　總之，廢棄物的海上傾倒雖然比陸上處置經(jīng)濟許多，但如果管理不善，傾廢不科學(xué)或不合理會給海洋生態(tài)環(huán)境帶來不可逆轉(zhuǎn)的破壞或損失。本文正是基于海洋生態(tài)系統(tǒng)安全和海洋環(huán)境保護的視角，在堅持生態(tài)環(huán)境與保護“一元論”的立法目的和精細化海洋傾廢管理機制構(gòu)建的框架下，對我國海洋傾廢及其海洋傾廢管理實踐進行較為翔實的實證分析與研究，探討了如何既科學(xué)合理，又生態(tài)經(jīng)濟地進行廢棄物海上傾倒的方法和路徑

7、。
　　本文圍繞主題，安排了如下八章的研究內(nèi)容：首先，梳理和闡述了中國海洋傾廢的由來和海洋傾廢管理的產(chǎn)生及其發(fā)展的歷史進程，人類進行海洋傾廢的歷史經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：由19世紀中葉開始的主要對疏浚物、城市垃圾和破船殘骸等無毒廢棄物的傾棄，到第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后廢棄物沒有經(jīng)過任何無害化、資源化和減量化的技術(shù)處理的有毒有害的傾棄，再到1972年世界環(huán)境大會通過的《人類環(huán)境宣言》后，人類開始敬畏生態(tài)環(huán)境，對保護生態(tài)環(huán)境達成共識，海洋傾廢

8、活動受到人們的關(guān)注，經(jīng)歷了由低潮到高潮，再到反思收斂，20世紀90年代海洋傾廢活動終于得到較好控制。通過歷史回顧與總結(jié)，指出海洋傾廢及其管理活動是人類物質(zhì)生產(chǎn)和人居生活的產(chǎn)物，是社會經(jīng)濟發(fā)展所必經(jīng)的階段，是末端治理過程的具體表現(xiàn)。在海洋傾廢由來闡述的基礎(chǔ)上，理性分析并界定了海洋傾廢概念的內(nèi)涵，提出對海洋傾廢概念的修訂應(yīng)注重傾廢的結(jié)果描述而不是傾廢的手段或方式描述。同時對中國海洋傾廢管理的目標、任務(wù)和流程進行了定位與分解；其次，對中國海洋

9、傾廢管理中的重中之重的工作：傾倒區(qū)的管理和傾廢物的管理現(xiàn)狀及其對海洋環(huán)境的影響分別立章進行重點論述；再次，對我國海洋傾廢管理體制現(xiàn)狀及其完善進行了從現(xiàn)實考量到未來變革的方案設(shè)想，在海洋傾廢管理問題上首次提出“精細化管理”和“整體性治理”的主張，倡導(dǎo)海洋傾廢管理運行機制的構(gòu)建要在精細化問題上下功夫，主張海洋傾廢實行精細化的過程管理，同時建議建立海區(qū)海洋傾廢管理的整體政府治理模式；復(fù)次，對我國海洋傾廢管理法進行了梳理、反思與重構(gòu)，提出在立法

10、上從傾廢的管轄范圍、傾倒區(qū)選劃與設(shè)置及傾廢物的管理流程和監(jiān)測分類標準、傾廢收費標準、主管部門簽發(fā)許可證與監(jiān)督管理等問題對《海洋傾廢管理條例》進行修訂和補充，建議將海上排污納入海洋傾廢管轄的范疇；對向海洋排污和傾廢實行總量控制制度，以及公眾參與傾倒區(qū)選劃和管理工作，進一步完善我國海洋傾廢管理制度。最后，本文以具有典型代表意義的省域海區(qū)——中國東海區(qū)海洋傾廢管理實踐，和具有典型代表意義的省域海域山東省海洋傾倒區(qū)管理實踐作為個案進行實證分析，